当前行政伦理监督问题及对策研究

耿相魁，金 雨

(浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山 316022)

当前行政伦理监督问题及对策研究

耿相魁，金 雨

(浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山 316022)

行政伦理监督是对行政机构及其工作人员行为是否符合行政伦理道德原则与规范所进行的监察和督导。党的十八大以来行政伦理监督取得了较大的成效，但存在问题仍很严峻，与实现国家治理体系和治理能力现代化需要极不匹配，必须加强行政伦理监督。从我国当前行政伦理监督现状，尤其是行政伦理监督存在的问题做了较为详细的概述，对存在的主要问题及成因进行了深入的剖析和探讨，提出了有针对性解决问题的对策措施。

行政伦理监督；监督主体；监督机制；法制建设

行政伦理监督是指在行政管理活动中，对行政机构及其工作人员的言行是否符合有关伦理道德原则与规范所进行的监察和督导。行政伦理监督有广义和狭义之分：广义的行政伦理监督是由权力机关、上级行政机关、政党组织、社会团体、人民群众等多种政治力量、社会力量通过制度化方式、社会舆论等形式对国家行政机关及其工作人员行政言行是否符合伦理道德原则、规范要求所实施的监察和督导；狭义的行政伦理监督仅指行政机关内部对自身及其工作人员的行政言行所实施的监察和督导。党的十八大以来，行政伦理监督取得了较大的成效。但从中央所抓到一百多个“老虎”而言，不仅其行政行为都存在严重的违法违纪违规问题，而且其行政伦理都存在严重的失范现象，与实现国家治理体系和治理能力现代化需要极不匹配，必须加强行政伦理监督，提升行政伦理层级。

一、当前我国行政伦理监督现状及问题

随着经济社会发展，民主政治的健康发展，民主政治参与渠道的畅通，有序政治参与的加强，群众参与意识积极性被激发出来，民主参与积极性不断提高，社会各界对政府机关的行政监督、行政伦理监督都在不断加强。特别是当下互联网的迅速发展，手机媒体的普及，微信、微博等工具已成为普通百姓的日常交流工具，政府机关及其官员的言行，普通百姓得以及时了解，并对之进行评判，行政伦理监督不断加强，行政伦理层次得到了大幅度跃升。但作为传统的“官本位”国家，行政伦理要达到理想境界，仍需要一个漫长的过程。从目前来看，我国行政伦理监督仍存在很多问题。

1.多元监督主体缺乏协调，整体合力差

我国监督种类相当齐全，拥有世界上最多的监督机构和监察人员。从目前来看，我国行政伦理监督主体主要有人大、司法、政党、社会民众和新闻媒体等，可以说主体众多，但实际上监督效能却非常低。这既有监督机制不完善的原因，又有各种监督力量整合不到位的因素。监督力量缺乏整合，缺乏对监督主体履行监督职责过程中的信息把握、协同配合等统筹，监督网络不严密，整体监督效果较差。多元监督主体本来是民主监督的重要体现，但多元化主体缺乏全面负责的核心监督机构，就会使监督主体分工不清，职责不明，产生推诿扯皮现象，对不关疼痒问题都愿监督，而对棘手问题却无人问津，影响整体监督效果。且各监督主体本来就分别隶属于不同的政治系统，如立法监督属于人大，司法监督属于检察院、法院，各主体并没有领导隶属关系，其他监督主体如民主党派、公民和新闻媒体，更是处于群龙无首、各自为战、单打独斗状态，监督权运用分散。一方面单个监督主体势单力薄，监督能力有限，很难发挥最大效力；另一方面容易造成重复监督，即过多监督主体对同一监督对象或同一行为监督，以致于监督流于形式，监督权难以真正落实，以致形成许多监督盲区。因此，目前最大问题是尚未形成一个分工协作、严密有序、搭配合理、协调互动、运行高效的有机整体，缺乏有效沟通，缺乏有效协调整合机制，信息不能共享，单打独斗，监督错位、缺位、越位现象并存，监督综合效能低下，监督的“交叉带”与“空白带”并存，削弱了行政伦理监督的整体效能[1]。

2.对一把手行政伦理生活监督特别困难

当前行政腐败已引起了全世界的重视，行政伦理腐败也受到各国的高度警觉，尤其是地方一把手腐败更容易，腐败现象更甚，监督起来也更难。“一把手”腐败严重败坏党的形象，腐蚀党的躯体，影响党的执政能力建设，是执政党的最大危险和破坏社会和谐的最大毒瘤，因而监督“一把手”已成为党和政府的当务之急。目前一把手成为腐败高发人群，成为行政伦理监督的重点和难点，这已是实践证明了的不争事实。虽然近年来行政伦理监督在不断加强，但由于体制原因，腐败成本低，监督成本高，且缺乏监督依据一直困扰着各监督主体。监督的根本目的就是控制公共权力的运行方向，防止被异化和私化。我国长期以来推行一把手负责制，单位人员升迁、福利，都和一把手有莫大关系，可以说一把手所说的每句话、所做的每件事，都和单位成员休戚相关。因此，很多单位权力全部掌握在一把手手里，形成了高度集权，行政体系的“家长制”特征，议事决策一言堂，造成单位成员了解情况但没人敢去行使监督权，没人愿给自己找麻烦，没人能够监督得了，而上级部门和领导想推进监督、实施监督，但又苦于不了解实际情况，只能空对空说说了事，难以进行实实在在的监督，以至于“知情的监督不了，有权监督的不知情”[2]，导致一把手行政伦理监督失控。

3.行政伦理监督中过程环节监督薄弱

过程防腐是反腐制度建设的重要组成部分，也是当前中国制度反腐的最薄弱环节，其缺位直接导致了行政伦理监督效果差。行政伦理监督从根本上说要依靠制度，即通过制定和实施一系列法律法规制度政策和具体管理条例，提高政府公职人员的防腐拒变能力。长期以来，事前事后监督是行政伦理监督的最显著特征，政府在治腐方面也做了大量工作，尤其是事前反腐制度制定和事后惩治环节都做出了很大努力，制度建设取得了长足进步，但腐败问题并未得到很好地控制。究其原因，中国并不缺少反腐的法律法规制度，惩治力度也相当大，但缺少反腐制度落实层面过程环节的完善监督制约机制。反腐现实一再表明，由制度制定到制度实现的中间环节，即过程防腐机制的缺失是腐败屡禁不止、滋生蔓延的症结所在。过程防腐是当前反腐的最薄弱环节，也是造成巨大损失与危害、加大监督成本的关键。只有不断完善过程防腐这一中间环节，制度才能很好地得到贯彻落实，公共权力运行才能得到有效地监督制约，才能发挥监督制约作用，真正使权力运行远离腐败。因为现实运行的政府不仅是一种体制、一个体系，更是一个机制、一个过程。政府可能会产生种种偏离现象，我们可通过研究把握其规律，寻求解决对策措施。但我们长期以来仅仅注重了政府体制的静态发展，虽较好地解决了制度反腐的规范层面问题，却无法透析其现实运行过程中的问题。因此，必须重视制度落实的程序监督机制及执行状况，把握制度反腐动态过程中存在的问题，以寻求针对性的改革措施，完善制度反腐的过程控制机制[3]。

二、我国行政伦理监督问题成因分析

当前行政伦理监督存在这样那样的问题，原因很多，既有制度设计原因，也有现实运行原因，既有体制惯性原因，也有实际操作原因，既有监督主体原因，也有监督对象原因……综合分析，主要包括如下几个方面。

1.行政伦理监督主体缺乏有效合作和监督信息依据

就目前行政伦理监督而言，虽然监督主体众多，但多元主体之间缺乏有效合作，导致监督机制运行过程中条块分割，各个主体各自为政，单打独斗。一方面监督主体职责分工不明确，缺乏协调。多元化监督主体本来可以更广泛、更全面地对政府机关及其工作人员行政伦理进行监督，但由于监督制度仍不完善，加之各主体关系尚未完全理顺，衔接断裂，分工不明确，对同一个案件、同一腐败现象多个监督主体同时关注、均有权监督，但监督依据不一，出现多重标准，导致监督在主体争吵中延误，最后不了了之。尤其是对棘手的行政伦理案件，各监督主体缺乏协调，为了私利都有可能缄默，对监督对象放任自流，而制度匮乏又使得责任归属不明，致使政府内部监督、人大、司法甚或纪检问责监督流于形式。同时，众多监督主体平行监督，缺乏核心监督主体，监督合力弱、效能低。尽管纪检部门介入可以提升监督力度，但多元主体平行监督极易导致突发事件爆发后的盲目监督，主体间缺乏沟通和协调，甚至不同主体之间重复监督或互相推诿，不仅没解决问题，反而增加行政成本，导致交叉监督或漏监，降低行政伦理监督效能[1]。且行政伦理监督不同于行政监督，制度规定行政决策、行政执法、行政过程透明化，但没有规定行政人员八小时之外私生活透明化，行政监督可依据行政透明化信息，而行政伦理监督则缺乏资料依据。从目前已查处的大案要案来看，所有违法大案嫌疑人都存在行政伦理腐败问题，但案发之前迹象很难查询，且难处理。缺乏真凭实据难以实现真正的监督，即使有真凭实据，但因虽违背行政伦理但未触犯法律，也多是批评了事，最多不过行政警告，且处理起来很难。因此，行政伦理监督比行政监督更难。

2.行政伦理监督制度设置不合理和社会教育失败

一方面行政管理体制不健全、不完善的影响。“一把手负责制”的行政管理体制，权力过分集中在一把手，导致监督主体缺位，监督制度流于形式，监督机制缺失，监督效果很差。尽管出台了不少行政伦理监督制度，但都比较原则，正面要求多，具体实施细则少，配套相应措施少，执行起来很难尽如人意。如目前被双规和判刑的许多前领导干部，很少甚至没有因私生活问题而出事的，但锒铛入狱后的领导干部百分之百都有男女作风腐败问题；再如为党纪政纪所不容的“隐性收入”、“灰色收入”、“黑色收入”之类潜在问题，既属经济问题，又属行政伦理问题，都是由其他触犯刑率问题引发，在其出事后才发现礼品登记上交、收入申报制度等没有真正执行到位。因为这些问题，领导干部自己不会对外主动宣传，其他人很难取得第一手资料，监督起来难度很大。加之缺乏独立性的专职监督机构，纪检要在同级党委领导下工作，权力来源、依附于同级党委，很难履行对同级党委及其领导成员特别是一把手的行政伦理监督。另一方面，监督空气不浓，监督氛围缺失。很多部门和单位学习坚持不好，讲政治不够，正气树不起来，党内思想斗争观念淡薄，对市场经济条件下各种政治灰尘和政治微生物侵蚀缺乏应有的警觉。有人认为改革开放见怪不怪，讲批评有“左”倾嫌疑，或忙于事务，忙于应酬，或消极处世，贪图安逸，不学习理论、不关心政治、不研究问题，是非曲直不分，缺少主见，对待原则问题和大是大非问题上个人主义、实用主义、自由主义作祟，“碰到问题不开口，遇到矛盾绕道走”，睁只眼闭只眼，谁也不批评，谁也不监督，因为监督上级影响升迁，监督同级不好共事，监督下级影响民主评议结果，自我批评丢面子影响威信，懒得监督，无从监督；那些自身就不干净的人更怕“拔起萝卜带出泥”，怕别人监督，更不敢主动监督。再一方面教育失效，人生观、世界观错位，权力观异化。改革开放扩大了人们的视野，但各种腐朽错误思潮，尤其是西方资产阶级腐朽的价值观念、道德观念、生活方式也趁虚而入。有的干部自身马克思主义水平、党性修养、文化素质等较低，对社会现象及具体问题认识不够，对认识不一致的正常现象，不能通过开展批评与自我批评和思想斗争的正确途径解决，分清是非曲直，防止决策失误和行政伦理问题，加之个别单位和部门党内民主制度不健全，缺乏正常的民主生活宽松环境，民主生活会不开或不痛不痒走过场，批评与自我批评变成了表扬与自我表扬，相互恭维逢迎。更有领导搞“家长制”、“一言堂”，闻过则怒，听不进逆耳忠言，容不得不同意见，导致单位世风日下，人人溜须拍马，报喜不报忧；甚至因领导畏惧而压制批评监督，造成言路堵塞，使大家不敢监督，不能监督，不会监督[4]。

3.行政伦理监督法制不完善和具体措施不配套

重权力归属轻权力运作是传统政治存在的突出问题。与之相适应，政府权力控制体系的突出特征，就是重制度制定轻程序完善、重事后惩治轻过程预防、重内部权力制约轻外部对权力运作监督等，表现在政府权力运行体系中，事前制度制定和事后司法审查都很重视，而程序制约监督，即事中过程控制环节却相当薄弱，由此导致了大量腐败问题。从总体上说，传统政府控权模式及其改进是机械的、消极的，通常以限权取代控权，即通过重新划分权力归属或缩小权力范围来减少“偏离”行为，这也是改革屡次重复进行的根源。传统反腐理论研究也是如此，运用体制研究方法较多，而有意识地采用过程研究方法较少，制度反腐在运行环节存在的问题无法得到根本解决。理论研究缺陷和实践的偏差，突出表现为制度反腐中反腐法律、法规制定层面开展较多，而确保反腐制度实现机制建设却很不完善。过程防腐作为对传统政治弊端的修正，从新的视角强调对权力运作过程的制约监督，突出政府和社会共同对权力运行过程监督，检查以行政过程反腐，分析行政过程问题，确立健全过程防腐机制[3]。但在实践中还没有得到足够重视和较好地贯彻执行。虽然《公务员法》对公务员录用、考核、任免、奖惩、培训、交流等过程做了规定，但基本上属于原则性的，且出发点是公务员从事工作本身，对行政伦理虽有涉及，但远远不够。且对公务员德、能、勤、绩、廉考核，其他方面都有详细规定，只有“德”非常笼统，职务晋升规定也很原则[5]。

三、解决行政伦理监督问题的对策

加强行政伦理监督，是国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是社会主义民主政治发展的必然要求。根据当前我国行政伦理的实际情况，借鉴国外行政伦理监督的先进经验，针对行政伦理监督中存在的问题，制定有针对性的对策措施，不断完善行政伦理监督制度和机制。

1.构建多元主体的合作机制，推进各主体间协作互补

加强行政伦理监督，必须明确行政伦理监督主体的职责，通过制定详细具体的“权力清单”与“责任清单”，规定各个监督主体的职能界限，推进各主体间的协作互补，培育各主体的有效合作机制，使其各司其职，各负其责，取长补短，加强合作交流与信息资源共享，整合多元主体的监督体系，进而发挥系统的监督效能，形成高效健全的监督机制。第一，构建多元主体合作的法律保障体系。用法律来界定各监督主体的权力和责任，以法制推进主体间的协调和协作，明确各参与主体的监督职责，加强主体间的沟通，实现主体监督过程中的协作互补，把行政伦理监督纳入法制轨道。第二，构筑多元主体合作的组织协调机制。通过建立监督常设机构，协调各监督主体的活动，从而提高各主体之间的协调能力。第三，构筑多元主体合作信息沟通机制。保障信息传递、沟通的及时、明确、准确，搭建监督主体信息共享平台，促进多元主体之间的交流，防止信息误传和谣言散播，利用媒体的监督作用，建立与之相适应的信息沟通机制，整合信息沟通渠道，为各主体信息交流提供沟通平台和协调支持，促进行政伦理监督多元化、立体化、网络化发展，形成多元主体监督的协同效应[6]。第四，构建多元主体合作的资源整合机制。行政伦理监督需要动员和调动各种资源，缺乏资源的有效整合，不能对监督中涉及的人、财、物等进行有效分配、使用，就难以建立监督的资源保障体系(主要包括资金保障、资源保障和人力资源保障等)，监督机制就无法正常运作，行政伦理监督能力很难提高。第五，构建多元主体合作整合的社会资本作用机制。社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征构成了一个社会的社会资本[7]。行政伦理监督不仅需要行政决策、技术资金、设备配套等“硬条件”基础，而且需要社会结构、非正式制度、信息沟通、民众道德与公益意识、社会心理等“软条件”前提，“需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本”[8]。因此，既要加强非政府主体建设，提高非政府主体的参与意识和参与能力，培养非政府主体参与监督的公共精神，拓宽非政府主体的参与渠道，又要加强政府主体与非政府主体、个人主体与社会主体、民间舆论与权威机构等监督主体之间的交流与合作，通过公开监督机制、公开法律约束、科学鉴定机制、及时反馈机制以及具体合作规范，塑造多元主体间的信任氛围，整合多元主体，建立发挥多元主体合作的社会资本作用机制。

2.强化行政伦理监督制度建设，提升主体的监督意识和理念

第一，改革行政监督领导体制，增强行政监督主体独立性。只有权力才能制约权力。行政伦理监督是对掌权者用权伦理的监督。权力运行自身的特殊性要求监督主体必须相对独立，具有权威较高的地位，实现机构、人事、财政等独立。因此，必须提高行政监督主体地位，将内部监督改为外部监督；改变监督力量分散缺陷，发挥多个监督主体效力，避免以党纪处分代替政纪或法律处罚现象。第二，积极推进司法监督独立，强化新闻舆论的主体地位。司法监督包括检察机关和审判机关的监督，其独立性是司法监督公正有效的保障，为此必须遏制司法行政化倾向，尝试变现行双重领导体制为垂直领导体制，减少行政权力对司法监督的干预。同时，充分发挥新闻舆论监督主体的地位和作用，使其充分行使采访权，揭露用权不当现象和公务员腐败、违规问题。尤其随着科技水平提高，新闻舆论媒介种类越来越丰富，特别是利用微博迅速快捷地传递社会普遍关注信息，更好地进行行政伦理监督。第三，强化行政伦理监督主体的监督观念意识。一方面强化宣传。主体监督意识是完成监督职能任务的重要保障。培育途径很多，可以通过宣教活动，提高全社会监督意识，推动广大人民群众积极参与，促使局部监督成为全民监督。另一方面以思想理论武装监督主体。用思想理论武装头脑，切实坚持立党为公、执政为民理念，坚持人民根本利益高于一切，勇于坚持真理，敢于并善于监督。再一方面提高主体监督能力。加强监督主体政治理论学习，提高其政治素养，树立正确的世界观、人生观、金钱观、价值观，增强对监督工作的敏锐性和政治鉴别力，明辨是非善恶，敢于同各种违法犯罪行为和不良风气做斗争；强化其道德素质，提高职业道德和社会公德，使其行为能够对人民、对社会负责，提升其分析判断能力、语言表达能力和专业技术能力以及相关法律法规知识；加强文化素质建设，掌握更多的相关知识，更好地应对被监督者逃避监督的狡猾行为；培训其监督能力、技巧与方法，使其对棘手问题也不会发怵；建立长期监督经验交流机制，与上级监督机关、异地监督机构、先进国家监督部门进行长期交流与学习。同时，优化主体人员配置，发挥主体监督的最大效用[9]22-27。

3.强化行政伦理监督立法，努力完善过程监督

借鉴美、日、韩等国行政伦理监督立法经验，完善法制支撑，健全监督体系，提高主体监督权保障程度，避免盲目性与随意性。第一，加强行政伦理法制建设。尽快制定行政伦理监督和监察法律制度，完善实施细则，为开展行政伦理监督提供准确、系统、科学的法规依据和办事准绳，使充满随意性的柔性监督变为强硬的刚性监督，切实保障各监督主体的监督权，改变行政伦理监督不力的现状。立法事项规定要细、要具体，可借鉴美国廉政立法做法，使公职人员可以“对号入座”，以增强操作性和适应性，防止把法律变成一纸空文；用有效的法律规范公职人员言行，减少监督主体工作量，为行政伦理监督主体履行监督职责提供依据[9]26。第二，全面深入地推进过程监督。强化制度监督，以提高政府透明度为突破口，全面推进政务信息公开，把决策监督和结果监督转换为过程监督，将机制建设作为重点，重视过程的重要价值，向中间环节、实施过程的更深层次监督推进，实现政府体制内专职机关和人民群众对权力运行的共同监督和制约。制度缺失不仅仅是制定层面的缺失，更是贯彻实施制约机制的缺失。毕竟制度通过过程环节得以实现，缺乏应有过程，制度就无法发挥其应有作用。因此，必须从过程监督机制入手，切实保障制度制定和制度实现两个环节的有效衔接，既使监督有法可依，又使法规很好落实。一是推行更大范围的政务信息公开。提高政府透明度，实现政务过程信息公开，是健全过程监督机制的基础环节。政务信息公开是落实公民知情权、推进过程监督的基础，也是消除暗箱操作、使公职人员接受监督的基础。政务过程信息公开是指政府权力行使由开始经过发展到结束的整个动态政务信息让百姓了解，是政务公开内涵的实质内容，是政务公开真正到位、主动接受社会监督的前提。二是健全权力运行的社会监督体系。过程监督也是对权力运行进行监督，必须依赖于完善的社会监督体系。因此，不仅要构建政府体制内的监督机制，更要构建以人民群众为主体的政府外部的监督机制，发挥内外监督机制的双重作用。一方面健全政府体制内监督机制。包括政府专职机关、党内和政协三个方面的监督，政府专职机关监督包括监察、审计、人大和公检法等监督，党内监督包括党员民主监督、党委组织监督、党代会监督和纪检监督，政协民主监督包括参与政协的各民主党派、社会各界的监督。另一方面健全政府外部监督机制，这是当前的重点。积极完善社会监督体系，推进电子政务建设，保证人民群众监督政府权力运行，突出工会、共青团、妇联等人民团体的主体地位，发挥新闻媒体的舆论作用。三是将监督重心由结果奖惩转向过程监控。健全权力监督不仅要对权力运行结果进行奖惩，更要对权力运行过程的进行监控，保证过程环节正确有序，这是权力监控的重点。而政务过程信息公开则是这一监督的核心内容和成败关键，必须抓住易滋生腐败的领域和环节，建立权力运行过程的制约监控机制。第四，发挥制度对过程防腐的规范和保障作用。重视规范制度保障体系建设，制定相关法律法规制度，完善其配套细化措施，为开展过程防腐提供有力保障，真正做到用制度管权、管事、管人。反腐制度不应局限于反腐败的法律法规，还应包括行政管理制度、政务公开制度和政府监督制度等，尤其应重视从制度上保证人民群众的监督权，提高其参与监督的主动性和积极性[3]。

[1]林修果，陈清芬.协同监督形成监督合力[J].福建行政学院学报，2009，(5).

[2]徐静村.巡视制度是监督一把手的良药[J].检察风云，2006，(21).

[3]朱光磊，盛林.过程防腐制度反腐向更深层次推进的重要途径[J].南开学报：哲学社会科学版，2006，(4).

[4]胡明明.加强对一把手的监督工作浅析[J].湖南科技学院学报，2005，(4).

[5]新公务员法实施细则[EB/OL].http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=98221990.

[6]张立荣,冷向明.协同治理与我国公共危机管理模式创新—基于协同理论的视角[J].华中师范大学学报，2008,(2).

[7]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌:江西人民出版社，2001: 217.

[8]李淮安.从SARS看社会资本缺失与社会组织治理[J].南开管理评论，2003, (3).

[9]刘文婷.我国行政监督主体问题研究[D].长春：长春工业大学，2011：22-27.

[责任编辑：王咏梅]

2015-07-13

耿相魁(1963-)，男，河南滑县人，教授，硕士研究生导师。

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1008-8520(2015)05-0063-06