中国共产党关于党外代表人士队伍建设的政策分析

李 俊

（广东第二师范学院，广东 广州 510300）

中国共产党的历届领导人都非常重视党外代表人士在国家政治生活中作用的发挥。在敌我力量对比悬殊的年代，毛泽东甚至把做好党外代表人士工作摆到决定力量对比、影响革命成败、事关人民政权建立和巩固的高度。通过团结争取一大批著名党外代表人士，中国共产党促成了进步力量的最大团结，实现了革命力量的最大化，最终取得了革命的胜利。因此，1948年4月30日，在中国共产党发布“五一口号”倡导“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”时，大批在国内外具有政治影响力的民主人士响应号召，辗转北上，参加了第一届政治协商会议。

60多年过去了，以共产党为执政党、八个民主党派为参政党的多党合作制度经过了不同的历史时期，至今依然具有旺盛的政治生命力。2012年，中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发[2012]4号文件，以下简称《意见》），首次以中央文件形式专门提出要加强党外代表人士的队伍建设，并对“党外代表人士”概念的内涵与外延作出了明确界定：“与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的非中共人士。”它实际包括的对象为：民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台海外代表人士等[1]。本文拟对新中国成立至2012年党外代表人士队伍建设经历的不同历史阶段，以及中国共产党在不同历史阶段对于党外代表人士队伍建设的政策做系统分析。

一、初创探索期：创建政治协商制度，党外人士参政意愿明显（1949-1954）

新中国成立后，中国共产党成为执政党。如何确定各民主党派的命运，中国共产党在探索执政理论时进行了阐述。毛泽东在《论十大关系》的“党与非党”部分，论及“一党”与“多党”选择的取舍利弊，得出“还是几个党好”的结论，为各民主党派的“存”、“废”之议下了定论，也成为一党执政、多党合作制度下“长期共存、互相监督”八字方针确立的基础。综观这一时期中国共产党关于多党合作制度的阐述，以及党外代表人士的参政情况，一方面可以看出制度初创期中国共产党对于贯彻“一党执政、多党合作”的诚意，另一方面从各德高望重的党外代表人士纷纷担任政府要职及积极参与政治活动，可以看出各界非党人士对于组织“民主联合政府”及参政议政所寄予的厚望。

（一）党外代表人士的组成

1949年第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第十三条规定：中国人民政治协商会议的组成成分“包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表”。这一时期的党外代表人士，主要指在革命历史时期与中国共产党合作，且为革命胜利做出贡献的各阶层非中共代表人士。据统计，在这一届662名新政协代表中，共产党员约占44%，各民主党派成员约占30%，无党派民主人士约占26%[2]。

（二）党外代表人士参与政治活动的主要形式

《共同纲领》同时对党外代表人士参与政治活动进行了明确规定，最主要的政治活动阵地是各级政治协商会议。由于第一届政协全国委员会召开时尚未来得及如“五一口号”所号召的那样成立人民代表大会及民主联合政府，第一届政治协商会议事实上承担了宪法预备会议及人民代表大会预备会的角色，因此其具备“代行全国人民代表大会”的职权。人民代表大会成立后，政协参与政治活动的主要形式为“向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”。

（三）党外代表人士参政的主要政策依据

新中国成立之初，规定民主党派及社会团体等参与政治活动的最高依据是《共同纲领》。随后，1951年全国政协省市协商委员会秘书长会议制定了《省、市各界人民代表会议协商委员会组织通则》和《关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》，提出11项协商委员会的工作任务，1954年又制定了《中国人民政治协商会议章程》，对政协会议的组织做出了更为细致的规定。这些组织通则与工作意见的关键词，总结起来就是“联系、收集、反映”，这是中国共产党对党外人士参政形式最明确的要求与规定。

二、曲折发展期：政治协商制度艰难探索，党外人士参政意愿减退（1954-1978）

1954年9月，中国国家最高权力机构全国人民代表大会诞生。从此，人民政协不再代行全国人大的职权，根据记录，此后至1978年共组织3届7次全国会议，全国政协委员人数共计2829人。与初创期党外代表人士高涨的参政热情相比，政治协商制度在这长达二十多年的艰难探索中，一度遭遇重大挫折，尤其是在培养党外代表人士梯队方面，虽然1956年创办了社会主义学院，但真正紧扣“非党”特性进行人才培养的制度与措施严重缺乏，党外人士的参政意愿降至最低。

（一）党外代表人士“思想改造”取代参政议政

1955年2月16日，中共中央统一战线工作部根据中共中央的指示，召开第五次全国统一战线工作会议。会议着重讨论了1956年到1962年统一战线工作的方针，通过了相应的决议。决议要求，把教育工作当作统一战线工作中的一项中心工作，帮助大多数资产阶级分子、民主人士和高级知识分子进行政治和思想改造，逐步做到使他们同已经改变了和正在改变着的政治地位和社会地位相适应。此后相当长的时间内，党外代表人士政治生活的主题就是“社会主义思想改造”，改造的力度与时间跨度已基本涵盖原有的参政议政功能。

（二）党外代表人士队伍建设制度缺失，参政热情减退

早在政协刚成立的1951年，全国政协《关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》中即已指出政协存在“流于形式”、“缺乏经常的和全面的工作”、“缺乏计划性与主动性”等问题，并剖析存在这些问题最主要的原因是对政协的作用与性质认识不足。政协的作用与性质究竟如何？该工作意见表述为：“协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。因此协商委员会的任务是一方面要协助政府联系和动员人民，审议和推行政策法令；又一方面要加强各民主党派、人民团体和民主人士的团结进步工作，经过他们去团结和教育各民主阶级的人民。”[3]该《意见》指出，“协商”、“建议”和“协助”是政治协商最重要的工作内容。

为适应党外代表人士对政治学习与理论学习的要求，全国政协决定于1956年创办社会主义学院——与中国共产党创办的党校相对应，学习内容主要为马克思主义（包括辩证唯物主义、历史唯物主义、政治经济学等）、中国革命史、时事政策等。社会主义学院的创办，对于各民主党派紧跟共产党政策步伐，及时了解国内外政治形势具有积极意义，但在尊重各党派界别差异、培养不同阶层的党外代表人士队伍等方面作用不够明显。经历了“肃反”、“反右”、“文化大革命”等一系列政治运动之后，党外代表人士参政机会与参政热情已基本降至最低——特别是1965-1978年间，全国政协仅举行一次全体委员会议，这对党外人士参与执政党的各项政治活动是一个严重打击。在中国共产党“团结、教育、改造”的政治主题下，这一时期的党外代表人士队伍严重萎缩、后备不足，参政热情与参政能力下降。

三、规范发展期：政治协商制度化，党外代表人士队伍建设规范化（1978-2012）

1978年3月3日，韦国清在政协第五届全国委员会第一次会议上就《中国人民政治协商会议章程（修改草案）》作了说明，提出对政协的性质、作用、任务、政治基础、共同准则、工作总则及地方委员会等重大内容进行修改，纠正此前存在的错误。1980年9月12日，全国政协第五届第三次会议通过了关于修改政协章程的决议。此后，该章程分别于1982、1994、2000及2004年进行修改完善。修改完善的内容推动了政治协商会议进一步制度化，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”被确立为我国的基本政治制度，中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针进一步促进了参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作，充分体现和发挥了我国社会主义政党制度的特点和优势。

（一）参政内容与形式规定明确

2004年修改通过的《中国人民政治协商会议章程》进一步明确了政治协商会议的主要职能为：政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是决策之前与决策执行过程中执政党与非党进行的协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向执政党和国家机关提出意见和建议。

（二）支持党外代表人士队伍建设纳入制度

与中国共产党日益注重加强自身的执政能力建设相适应，从1986年中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》的通知开始，支持和帮助民主党派加强自身队伍建设被多次写入制度。主要内容包括：（1）加强民主党派领导班子建设；（2）提高成员素质，加强新成员的政治质量提升；（3）加强成员思想政治教育；（4）加强民主党派机关与基层组织建设；（5）办好社会主义学院。

2012年，中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，首次专就“加强党外代表人士队伍建设”这一主题发布文件。《意见》明确了党外代表人士队伍建设的总体要求：政治坚定、业绩突出、群众认同，是党外代表人士的基本标准，也是加强党外代表人士队伍建设的根本要求。《意见》对党外代表人士的发现储备、教育培养、选拔任用和管理等提出了具体要求：（1）要有组织、有计划地广泛物色发现党外代表人士，把综合评价作为党外代表人士推荐使用的必经环节。（2）要全面加强党外代表人士的教育培养，强化理论培训，加大实践锻炼力度，注重思想政治教育，充分发挥社会主义学院主阵地作用。（3）要加大党外代表人士的选拔任用力度，认真贯彻党外代表人士安排的政策要求，不断健全选拔任用工作机制，切实搞好共产党与党外代表人士的合作共事。（4）要注重党外代表人士的管理。

从新中国成立后中国共产党对党外代表人士队伍建设的政策分析可见，执政党的政策支持是决定党外代表人士队伍参政水平的最根本因素。60多年前中国共产党将“多党合作”确立为我国基本的政治制度，党外代表人士也确实发挥了其不可替代的参政作用。随着新形势下更多优秀人才走进党外代表人士队伍，作为执政党，中国共产党要正视时代变化，把握新形势下党外代表人士队伍建设的工作规律、特性，学习运用信息时代的新方式与新手段，争取最广泛的社会支持。党外代表人士也要学习借鉴中国共产党加强执政能力建设的各项措施，把握机遇，练好内功，加强自身的参政能力建设，切实履行好自身的政治职能。

[1]李超.“党外代表人士”概念辨析[J].中共成都市委党校学报，2012（05）.

[2]张启华，张树军.中国共产党思想理论发展史[M].北京：人民出版社，2011：587.

[3]中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见[EB/0L]（1951-07-19）[2011-09-06]http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/arti1315304517625193.html.