公共性视野下市政公用事业特许经营的困境及化解

苗红培

（1.山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100；2.山东大学城市发展与公共政策研究中心，山东 济南 250100）

问题的缘起

市政公用事业具有基础性、外部性、公共性等特征，由政府提供具有深厚的经济理论基础。从西方国家来看，包括市政公用事业在内的基础设施供给经历了“市场提供到主要由政府承担再到20世纪70年代以来重新引入私人部门，形成公私合作制为主要内容的制度变迁”。[1](p3)在此过程中，政府和私人部门的关系不断调整，并最终过渡到公私合作治理，私人部门得以在市政公用事业领域发挥作用。改革开放后，我国城市化进程加快，对市政公用产品和服务的需求急剧膨胀，政府单一投资模式导致市政公用事业发展所需资金缺口巨大，市政公用事业发展难以满足需求。在西方国家民营化浪潮和我国市政公用事业治理现实窘境的双重推动下，我国开启了市政公用事业公私合作治理的历程，其中，特许经营是公私合作的主要形式。特许经营缓解了市政公用事业资金不足的问题，盘活了市政公用事业领域的巨大存量资产，但也出现了特许权授予竞争不充分、特许经营后价格大幅上升、特许经营公众参与不足等问题。究其原因则在于改革对市政公用事业公共性的考虑不足。以维护公共利益为旨向，构建政府主导的合作治理模式，完善特许经营制度，培育特许经营合作主体，规范合作主体行为，保障合作主体利益，并促进社会公众参与，成为当前推进市政公用事业特许经营健康发展的理性选择。

一、公共性：市政公用事业的根本属性

（一）公共性解析。

公共性本身涵盖范围极广，不同学科从不同角度进行解释。聚焦公共管理领域，学者们从伦理价值、公共权力运用、公共部门运作、利益取向等层面进行了分析。[2](pp.71-72)与私人部门相比较，公共部门更应体现公平、正义的伦理价值，公共权力应在法律范围内运行，体现人民主权原则。公平、正义是公共管理的基本精神，公共管理者应有社会责任感，在公共管理中应追求社会公平、正义。公共管理运用公共权力，支配着公共资源，权力运行要符合规范，以确保权力运用的公共利益旨向。从公共部门运作来看，不能闭门造车，也不能独断专行，要广泛吸纳公众参与，增强公共政策民主性、科学性，夯实政府的合法性基础。利益取向方面，公共部门追求的是公共利益的最大化，与私人部门对私利的追求不同，公共利益是公共部门行为选择、政策取舍的标准。公共部门正是凭借着公共权力，按照公平、正义的原则行事，在法律规定的框架内活动，实现公共利益的最大化。市政公用事业因为其基础性、垄断性、外部性、公用性等特征，在很长的一段时间之内都由政府来提供，属于政府的职能范围，具有公共性。

（二）市政公用事业的公共性。

市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。①参见原建设部2005年9月10日颁布的《关于加强市政公用事业监管的意见》.市政公用事业各行业之间差别很大，但一般都具有基础性、垄断性、外部性、公用性等特征，这些特征反映了市政公用事业的公共性。市政公用事业是其他经济部门发展的基础，为其他经济部门提供发展所需的基础性公共产品和公共服务，具有很强的正外部性。同时，市政公用事业具有投资额大，投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济与范围经济显著等特点，[3](p4)其成本弱增长性决定了在一定地域范围内由一家企业大规模生产，要比几家规模较小的企业同时进行生产更加有效地利用资源，[4](p119)具有更高的效率。市政公用事业具有可获得性、非歧视性和可承受性，经营者以可承受和无歧视的价格向所有消费者提供产品和服务，承担普遍服务义务。这些特征决定了市政公用事业在城市经济发展和居民日常生活中的重要性，市政公用事业发展的水平直接决定了该城市的发展水平和未来的发展潜力，影响着城市居民的生活水平。这也决定了城市政府与市政公用事业之间的关系，即支持市政公用事业发展是城市政府的职责之一，国内外都有由政府直接提供市政公用产品和服务的时期。

（三）市政公用事业改革的基本价值底线。

市政公用事业改革是政府垄断弊端暴露和城市发展对市政公用产品和服务需求急剧增加的结果。20世纪80年代以来，政府大规模干预的弊端开始显现，“日益增长的腐败、管理上的低效、大量的冗员、通货膨胀以及从1980年以来一直持续至今的财政赤字已经严重地暴露出政府（在公用事业领域）的失败……”[5](p3)西方国家在20世纪80年代采取合作治理模式对市政公用事业进行改革，激发了市政公用事业领域的活力，其示范效应亦影响着我国市政公用事业的发展。我国市政公用事业长期由政府垄断，效率低下，快速的城镇化进程对市政公用产品和服务的需求急剧膨胀，但市政公用事业却无法满足这些需求。我国从20世纪90年代初开始了市政公用事业公私合作的历程，改善公共福利，实现公共利益的最大化，[6](p17)应是改革坚守的底线。市政公用事业无论怎样改革，其基础性、公用性、外部性等特征不会变，对公共利益的追求不会变。此外，政府在市政公用事业发展中的角色转变，由原来的直接生产者转变为提供者或者安排者，但这并不意味着政府责任的抛弃，政府仍然要承担市政公用事业发展的兜底责任，保障城市发展对市政公用产品和服务的需求能够得到满足。因此，市政公用事业改革应在坚守公共利益最大化和由政府承担兜底责任的基本底线基础上，再讨论改革的具体方式问题。

二、市政公用事业特许经营的困境：公共性不足

（一）参与主体：合作治理意识淡薄。

公私合作是“公共部门为提供公共产品，与私人部门合作经由一定的结构设计实现共担风险并由公共部门承担最后担保责任的制度安排”。[3](p39)特许经营是公私合作的最主要形式，美国经济学家德姆泽采于1968年提出了较为成熟的特许经营理论，[7](pp.55-65)以此来解决市政公用事业领域成本效率和行业垄断之间的两难选择。国内学者也对特许经营进行了研究，徐宗威认为市政公用事业特许经营“就是政府的事情，通过合同约定，交给企业去办”，[8](pp.10-11)责任仍然是政府的，变化的是政府承担责任的方式。在这一过程中，市政公用事业特许经营最为重要的三方主体——政府、企业、社会公众各自扮演不同的角色，政府是提供者、监督者、最后的责任者，企业是直接的生产者，社会公众是消费者。三方之间的合作治理确保市政公用事业的公共利益旨向，也是改革成功的基础。从目前来看，政府、企业、社会公众三方缺乏共同的价值基础，三方均希望通过改革实现自身利益的最大化，而忽略了这一过程中三方合作的重要性。有些政府希望通过特许经营创造政绩，也期望通过特许经营甩包袱，将责任推向企业。站在企业的角度，企业天然有着盈利的冲动，有些参与市政公用事业特许经营竞标的企业对普通行业和市政公用事业不加区别地对待，在获得特许经营权后利用在位优势抬高价格。社会公众参与改革较少，既有政府制度供给不足的原因，也有自身参与意识淡薄和能力有限的限制。市政公用事业改革是否成功、在多大程度上成功，社会公众最有发言权，但目前改革中社会公众参与不足。

（二）政府：制度供给不足，责任履行不到位。

制度是社会中个人所遵循的行为规则，可以被设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段。[9](p373)市政公用事业改革须与市政公用事业制度变迁同步，否则，制度缺失增加的交易成本会抹杀改革的功效，影响改革的进程。市政公用事业的特征、政府的广泛权威性决定了政府在市政公用事业特许经营中的主导地位，政府应承担起制度供给的责任。市政公用事业特许经营是一项复杂的系统工程，涉及特许经营者的选择、特许经营协议的签订、价格的确定、对特许经营者的监管、突发情况下的临时接管等，每个方面都要有健全的制度设计。从当前来看，囿于主客观多方面的原因，政府制度供给严重不足，导致特许经营时而偏离改革轨道。在特许经营者的选择方面，国务院和地方政府规定的方式不尽一致，招标、招募、委托及法律和规章规定的其他方式并行，导致公共部门和私人部门的共同焦虑。在特许经营协议签订方面，市政公用事业各个领域尚无可供借鉴的成熟协议示范文本，原建设部发布的城镇供水和污水处理的示范文本实用性有限。地方政府急功近利，草率了事，“……甚至连政府起码的要价和企业基本的承诺都没有，就把合同签了。”[8](p128)在价格机制方面，成本加成定价法对特许经营者形成逆向激励，特许经营者在竞标期间采取高溢价收购模式，在特许经营期间则会抬高价格以转嫁成本，导致价格飙升。在监管机制方面，监管薄弱，监管能力不足，独立、权威的监管机构缺失，政府监管职能履行不到位。在临时接管方面，临时接管条件、接管主体、接管程序、接管终止等规定都缺乏可操作性或缺失。

（三）企业：未平衡公共利益和企业利润。

在很长的一段时间之内，企业都被排斥在市政公用事业领域之外。市政公用事业相关理论研究的进展，为市政公用事业公私合作提供了理论支撑，企业进入市政公用事业领域，成为政府的重要合作伙伴。企业追求利润的最大化，这与市政公用事业的公共性有所冲突，如果处理不当，企业的逐利行为可能侵蚀公共利益。一个成熟的企业不仅要追求市场利润，还要承担社会责任，履行作为社会一份子的义务。因此，特许经营企业能否平衡公共利益和企业利润成为影响特许经营成败的关键因素之一。我国市政公用事业特许经营中，部分企业尚未在公共利益和企业利润之间取得平衡。比如，在特许经营协议签订阶段，曾有企业利用自身特许经营经验丰富而政府经验不足的所谓“优势”，与廉江自来水签订为期30年的特许经营合同。事实上，如果按照合同约定的水量和水价，特许经营企业将获得巨额纯利润，同时廉江自来水公司则要亏损55亿元，即平均每年净亏损1.8亿元。[10](p62)这也意味着廉江市自来水公司的倒闭，双方为此进行了旷日持久的交涉。再比如，特许经营期间的价格频繁上调问题。价格是政府、特许经营企业和社会公众博弈的关键点，也是三方衡量自身利益或效用的关键信号。[11](p52)在价格机制尚不科学、公众参与不到位、特许经营协议内容不完备的背景下，特许经营企业有提升价格的冲动，事实上，实施特许经营后，很多地方都出现了价格上涨的情形。如，宝鸡在2003年至2007年之间上调水价4次，天津、兰州、昆明等引资城市水价与其他城市相比，调价频率快且幅度大。[3](p88)

（四）社会公众：参与不足。

市政公用事业特许经营是政府、特许经营企业、社会公众三方的博弈，任何一方的缺位都可能导致力量失衡，公共利益受损。作为市政公用产品和服务的直接消费者，社会公众的参与有助于确保市政公用事业特许经营的公共利益旨向。我国目前已经初步构建了市政公用事业改革的公众参与制度，如价格听证制度，但社会公众参与状况并不乐观。社会公众参与不足主要表现在参与制度不完善、参与组织化程度低等方面。公众参与与政府信息公开密切相关，没有信息公开的公众参与无法实现参与的预期目标。在市政公用事业特许经营信息公开方面仍存在诸多问题，比如，特许经营权授予方式不固定，招标、招募、委托、法律和规章规定的其他方式并行，在招募、委托等方式下，信息公开非常有限。不仅是信息公开，公众参与的程序也存在问题，以价格听证会为例，听证信息公开时间、听证范围、听证代表组成等不明确，很多价格听证会都变成了价格公布会。此外，社会公众参与的组织化程度低也影响着参与成效。个人参与因其代表利益片面性、信息占有量匮乏、参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用十分有限。[12](p112)组织化的利益表达能够增强社会公众的谈判能力，影响特许经营进程。但由于目前相关社会组织发育迟缓，组织化的参与和利益表达匮乏，社会公众的参与仍处于各自为战的状态，热热闹闹的参与表象下是参与成效低下的事实。

三、市政公用事业特许经营的展望：回归公共性

（一）市政公用事业特许经营的价值支点：公共利益和契约精神。

在市政公用事业合作治理中，各方“参与市政公用事业治理的目标、动机、利益和意图之间并不是完全一致的，有时甚至是互相冲突的”。[13](p59)回归市政公用事业的公共性，在市政公用事业特许经营中，各合作主体需要坚守共同的价值底线，均要有契约精神、合作意识。政府的目标在公共利益最大化之外，还有部门的、个人的利益。企业追求利润，但也要承担社会责任。社会公众期望提高质量，降低成本，但也不能使特许经营者无利可图。各方目标达成的基础性条件是确保市政公用事业改革的公共利益旨向，否则，政府会因为不能发展市政公用事业、维护公共利益而失去合法性基础，企业则因为遭遇社会公众的激烈反抗而获利无望，社会公众也会因为市政公用事业发展不理想而影响正常生产、生活。特许经营围绕着市政公用事业的公共性展开，各参与主体在维护公共利益的基础上展开博弈，基本规则则在于遵守契约精神。市政公用事业合作治理中，“对企业而言，最大的障碍仍然是各种‘玻璃门’‘弹簧门’‘旋转门’，最大的风险来自政府不守信”。[14]政府应有契约精神，出台市政公用事业法律法规，提高法律位阶，确保法规和政策的连续性，以维护公共利益为解决冲突的基本准绳，真正实现不同权力之间的平等对话。企业在特许经营期间也可能利用在位优势，与政府讨价还价。企业也应具有契约精神，严格按照特许经营协议履行职责，通过提高管理水平、压缩成本来获利，不能动辄提升价格，侵蚀公共利益。

（二）市政公用事业特许经营的关键：政府主导下的合作和竞争性的市场结构。

市政公用事业特许经营是各参与主体利益博弈的过程，政府的权威制度、市场的交换制度、社会的志愿制度交锋终达至利益的平衡。政府在合作治理中的主导地位主要体现在“制度供给、政策激励和扶持、市政公用事业监管和政府财政投入等方面”。[13](p59)政府起着舵手的作用，掌握着改革的方向，设计出特许经营制度，以及相关的税收、财政、信贷等激励措施。特许经营者则负责“划桨”，负责市政公用产品和服务的具体提供。政府和特许经营者各司其职，改革不是“甩包袱”，政府仍然要承担最后的兜底责任，企业也不能只盯着市场利润，要承担社会责任。双方在维护公共利益这一根本准则之下，共同推进特许经营。此外，根据20世纪80年代初的可竞争市场理论，市政公用事业改革的关键之处在于形成竞争性的市场结构。要区分市政公用事业的自然垄断业务领域和竞争性业务领域，前者仍然由国有企业掌控，后者则通过特许经营引入竞争机制。通过潜在合作方的充分竞争选出优秀的合作伙伴，并对在位者形成压力，最终形成政府监管下的垄断与竞争互相混合并逐步趋向竞争的市场。竞争性的市场结构可以有效防范在位者的垄断，防止以企业垄断代替行政垄断，保持市政公用事业领域的竞争态势。

四、公共性视野下市政公用事业特许经营的发展路径

（一）增加市政公用事业特许经营制度供给：各方行动的依据和边界。

在市政公用事业特许经营中，政府要增加制度供给，提供各参与主体行动的依据，框定其行动的边界。目前关键是要尽快制定《市政公用事业法》，对市政公用事业的基本方面做出规定。在此基础上，完善各项具体制度。在合作伙伴选择方面，要构建充分的竞争机制，明确程序，择优录用，选择的标准不能仅仅看一时的融资数量或者国有资产变现和出让时的账面价值，而要将经营效率和社会公众利益作为首要衡量标准。[15](p199)在特许经营协议方面，每个项目的情况都会不同，政府应出台具有指导性和可操作性的示范文本，重视协议签订工作。在价格机制方面，借鉴英国的“最高上限定价”法，改革我国的成本加成定价法，并对水、电、暖、气等的价格保持高度敏感。还可借鉴英美等国推行的全成本定价法，“将设施投资建设、运营维修、管理等全部费用都计入成本”，[1](p92)以体现稀缺资源本身的价值。通过适当途径补贴低收入群体，并建立价格调节基金补贴特殊时期经营者的利润亏损。在监管机制方面，按照“强制服务义务”和“普遍服务权利”原则，“建立以完善的管制法律制度、高效的管制机构和有效的监督机制为核心内容的城市公用事业管制体系”，[16](p365)对市政公用事业的市场准入、价格、安全、竞争秩序等进行全方位监管。在临时接管方面，明确临时接管条件、接管主体、接管程序、接管终止等，在特许经营者发生公共危机而自身又无力解决或者公共危机使公共利益受到严重损害时，由市政公用事业部门或者市政公用事业部门委托的有资质的第三方接管，主管部门还要与经营者及时沟通，以确定特许经营权的继续授予或者撤销等。

（二）保障市政公用事业特许经营合作主体的利益：各方行动的动力。

在市政公用事业特许经营中，各方利益都得到满足时，合作才能平稳推进，实现预期目标，否则，任何一方的退出都将打破合作主体之间的平衡。特许经营实践中，既有政府在特许经营之前过度承诺、特许经营期间拒不履行合同、随意增加特许经营者义务等侵蚀特许经营者权益的现象，亦有特许经营者不讲诚信、利用在位优势频繁抬高价格的行为，这些最终都侵蚀了社会公众的利益，影响了市政公用事业的发展。为维护公共利益，政府作为市政公用事业特许经营的主导者和核心力量，理应通过制度设计、政策完善等维护特许经营者的利益，确保政策的稳定性和收益的可预见性。政府和特许经营者之间的争端按照特许经营协议的规定，通过法律途径来解决，政府和特许经营者要平等对话，不能以行政权力强压特许经营者，营造公平、公正、公开的特许经营环境，确保特许经营可持续发展。特许经营者通过具体生产市政公用产品和服务来获益，要维护政府和社会公众的利益，按照特许经营协议履行义务，提供规定数量和质量的市政公用产品和服务。保障市政公用事业特许经营合作主体的利益，合作主体才有动力继续参与特许经营，并本着诚实互信的原则，秉承契约精神，推进市政公用事业的发展。

（三）培育优秀的合作主体，促进良性互动：政府主导的合作治理结构。

特许经营是公私合作治理的重要形式，我国推行的时间相对更短，无论是在制度设计方面，还是合作主体素质方面都有所欠缺。市政公用事业特许经营既需要精明的购买者，又需要高效的生产者，还需要积极主动的消费者。沿着这一思路，政府特别是市政公用事业部门、建设部门等相关部门，要跟上市政公用事业改革的步伐，学习西方国家市政公用事业改革的经验，掌握我国市政公用事业改革的现实情况，对特许经营形成一个全面的认识，并积极借助外脑，如律师、会计师、审计师等，推动特许经营的开展。经济领域的改革要持续推进，为各种类型的企业创造发展的平台，多培育优秀的企业，增加市政公用事业特许经营权的潜在竞争者。政策可以适度向民营企业倾斜，以增强民营企业在与国际知名企业竞争时的竞争力，比如，水务领域就成长起来了一批优秀的民营水务企业和上市企业，优化了潜在竞争者结构，促进了竞争。扶持民营企业的发展，形成国资、民资、外资共同竞争的局面，避免一家独大。社会公众也是市政公用事业的重要参与者，通过公民教育培养现代公民，引导社会公众理性地进行利益表达，理性地与其他主体进行利益博弈，在积极参与中维护自身利益。

结语

特许经营对我国市政公用事业改革的促进作用已初步显现，特许经营作为未来一段时间之内我国市政公用事业公私合作主要形式的趋势不会改变。但在看到改革取得成果的同时，也要看到与市政公用事业特许经营相关的一些深层次的问题，比如市政公用事业特许经营中公平与效率的关系问题、不同领域的具体合作方式选择问题等。公平与效率是市政公用事业改革讨论的焦点问题，重效率而轻公平，必然会侵蚀市政公用事业的公共性，违背公共利益。重公平而轻效率也可能影响特许经营者的利润，因此，要在改革中有效平衡公平与效率之间的关系。特许经营本身也有多种方式，在实践中不能搞一刀切，要根据具体情况进行选择和取舍。此外，对市政公用事业特许经营中的一些事项也要保持高度的警惕，如市政公用事业的安全性问题。市政公用事业的特征决定了一旦出现问题，后果将不堪设想。以水务领域为例，国际水务巨头大举进军我国水务市场，特别是一线城市的水务市场，尽管企业主要是以盈利为目的，但其中的隐患也是若隐若现，不能不引起人们的担忧。由此，特许经营仍有诸多方面需要完善，我国市政公用事业改革任重而道远。

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