政府购买社会组织服务：逻辑检视、现实考量及优化路径

崔光胜

（中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022）

一、引言

政府购买服务，又称“购买服务合同”或者“购买契约服务”，由其称谓便可知其实质就是原来由政府内部提供的公共服务以契约委托的方式转由非政府组织进行生产与供给。[1](p7-105)在我国政府购买社会组织服务的具体实践中，政府将原来由政府直接承办的公共事物或服务交给有资质的社会组织①在我国特定的语境下，政府主要向具备资格的社会组织进行购买公共服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）中指出：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。来完成，其路径包括项目委托、费随事转、契约管理等，并采取相应的考核机制对社会组织提供的服务数量和质量进行评估后支付服务费用。政府购买社会组织服务起源于西方福利国家由于财政危机而引发的新公共管理浪潮。早在1998年，英国政府即与全英慈善和社区中心共同签订了《政府与社区及志愿者组织合作框架协议》，建立起双方通力合作的有效支撑运行机制。[2]2001年，加拿大政府签署了“加拿大政府与志愿部门协议”，随后在2003年签订《良好实践准则》。[3]2010年，澳大利亚政府正式签署“全国性协议——携手合作”，政府与社会组织之间建立了多方位的合作关系。[4]目前，社会组织承接政府职能、参与提供公共服务已经成为一种国际趋势，中国也不例外。1995年上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，这是我国政府购买公共服务的最早探索记录。[5]进入新世纪，政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多。2005年，国务院扶贫办、亚洲开发银行等四家单位共同启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点”，这是第一个在国家层面上进行的招标购买公共服务项目。

政府向社会组织购买公共服务是一项非常有效的制度安排，由于经济发展、历史文化、政治制度环境存在着差异，政府购买公共服务在国际间的实践亦不相同。如前所述，在中国，上海、广州等各地政府购买服务实践取得了良好的成绩，公共服务的质量得以提升，社会组织得以蓬勃发展，促进政府角色加快转型。然而，由于政府观念落后、制度设计不完善、社会组织承接能力有限等问题的存在，不可避免地出现了“购买行为内部化”、“公共服务的内卷化”等问题。如何看待中国特定语境下的政府购买社会组织服务？如何进一步优化这一制度安排？本文将从政府购买社会组织的理论逻辑与实践逻辑出发，通过审视这一制度的运行现状，尝试提出解决问题的方案。

二、政府购买社会组织服务的逻辑检视

（一）理论逻辑：面对市场失灵与政府失灵的治理选择。

由于公共物品属性、外部性、信息不对称和垄断的存在，使得市场难以解决资源配置的效率问题。市场失灵理论认为公共服务具有非排他性与非竞争性，靠市场机制自然无法得以有效供给，政府干预成为应然之意，因而提供公共服务成了政府天然的职责。然而，由于政府机构的内在特质和公共物品的过渡属性，①在纯公共产品和私人物品之间存在着连续带，某些公共服务的消费也具有可分割性与可选择性，供给和生产可以分开，如准公共产品、俱乐部产品。政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源且效率偏低，即政府失灵是普遍存在的。亚当斯密也在《国民财富的性质和原因的研究》一书中阐述到“公共设施一般由政府通过税收方式征集资金并免费提供，但也可以通过其他高效率的方式提供，比如可以由私人供给。”[6]（p285）

20世纪70年代以来，以新公共管理思潮为引领的政府改革在全球范围内迅速掀起。奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”，倡导通过依靠第三方力量来进行公共服务，政府通过民主程序设定社会需要的优先目标，在此前提下按照一定的契约承包给私人部门，使其利用特长来组织公共服务的生产。[7]可见，在这一实践中，政府的管理职能和具体操作职能被分割开来，政府购买公共服务的作用方式即可形象为“掌舵者购买划桨者”。由此，政府购买公共服务、合同外包等被民营化。然而，包括公共服务民营化等在内的新公共管理取向并非完善，它不可避免产生诸如价值取向、公共责任、公民参与等困境。随着治理理论、第三部门理论的兴起，莱斯特·M.萨拉蒙提出了“第三方治理”模式，即公共权威的运用、公共基金的支出不再唯政府独有，而应当与第三方分享、共同享有。由于非营利组织与政府有着本质上相似的公共目标，从而成为了参加第三方治理体系的最自然候选人。[8]将第三方治理理论运用到公共服务供给领域，为有效地降低服务成本、改善服务质量，政府应与非营利组织通力合作，其中政府担任“掌舵者”角色，而具体的“划桨”事务交由非营利组织来承担。[9]

（二）实践逻辑：政府购买的体制嵌入与社会组织的回应。

面对多元化、个性化的公共服务需求，传统政府垄断供给公共服务的管理体制已无法适应，我国各级政府积极探索公共服务供给的新方式。上海、广州等各地政府积极开展购买社会组织服务的探索和实践，展现了这一政策工具的可行性与有效性。基层的创新举措得到中央政府的响应，顶层设计适时跟进加强，中央财政自2012年起开始安排专项资金用于支持社会组织参与公共服务，②项目预算总资金为2亿元左右，关于具体资助范围、类型、数量和标准请参考2012-2015年《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》。《国务院机构改革和职能转变方案》（2013）中要求加大政府购买服务力度，进而出台了具体的文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）。在国家的力推之下，政府购买社会组织服务正从若干地区的探索转变为全国范围内的公共政策。为响应这一政策，不少地方政府为追求效率、绩效、形象等而将自身的行动逻辑尽可能地渗透于社会组织中去，即“体制嵌入”，主要体现在两个方面：一是政治嵌入，即政府为构建起自身合法性，积极回应上级指导，与社会组织建立伙伴关系、购买社会组织服务更大意义上是一种象征工程，作为政府提升绩效与改善形象的体现；二是经济嵌入，即在当前“项目制”运作背景下，政府利用社会组织来实现自身的购买行为，以“消化”掉更多的资金和更多的项目。

据资料显示，我国社会组织稳步发展，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%，[10]且形式多样、各具特色，服务范围涉及工商服务业、科教文卫、生态环境、农业及农村发展等等，服务内容丰富创新，为政府购买社会组织服务提供了组织保障。面对政府的制度安排与体制嵌入，社会组织为能够成功承接政府服务而积极做出调整与回应。一方面，社会组织主动“趋同”，为迎合政府购买需要改变组织结构，规模日益增大，强化与政府的合作关系，以获得项目为目的，甚至不惜放弃原有专长功能；另一方面，社会组织嵌入“关系”，建立“强强联盟”以确保合作伙伴的长期性。正如王名、乐园在对北京、上海、江西等地的购买案例进行分析所归纳的“依赖关系非竞争性购买模式”一样，这种“依赖非竞争关系”，正是政府购买行为关系的嵌入。[11]

三、政府购买社会组织服务的制度现实

从本质上来看，政府以契约形式来完成公共服务提供，旨在于解决公共财政的效率问题。在我国，政府购买社会组织服务已成为一个多目标指向，它既要提高财政支出的有效性、透明性以满足社会公共服务需求，又要包含社会组织的培育以承接政府职能，乃至实现社会治理现代化等多方面的意图。可以说，推进政府购买公共服务是我国政府服务性系统机制的变革。

（一）政府购买社会组织服务的成效显现。

第一，改革公共服务供给模式。在我国，由于传统公共服务供给制度的缺陷，许多领域的公共服务质量不高、效率较低、发展不均衡，难以满足不同社会需求。政府利用社会组织的先天优势，与其共同协作为社会提供多元服务需求，特别是能够在被政府所忽略或力所不及的领域及时提供对应的公共服务。政府动员社会力量来参与提供公共服务，在这一过程中政府不再是财政资金的直接使用者，转而扮演裁判者、监管者等间接角色，通过设定投标择优的程序，选择优秀的社会组织来承接项目，借助市场的力量既盘活了社会组织，又提高了财政资金效益，改善公共服务。可见，政府通过向社会组织购买服务可以构建出多层次、多方式的公共服务供给体系，从而满足社会公众服务需求。

第二，加快政府职能转移。建设服务型政府是我国当前行政体制改革的目的，其中转变政府职能是必然要求与途径。当前我国正处于经济体制与社会体制转型期，一方面，社会公共服务需求日益增多且个性化；另一方面社会公众的参与意识也日益增强，这也要求政府进一步转移职能，调整政府管理权限，逐步放权于社会与市场，完善参与式治理机制。政府购买社会组织服务正是通过向社会组织放权，构建政府与社会组织之间的合作伙伴关系，培养其能力来承担越来越重要的公共管理职能，最终形成政府行政管理与社会自治协同、政府资源与社会力量共享的机制。

第三，增强社会治理活力。社会治理是国家治理的重要组成部分。社会组织正是社会治理的最基本主体，自然应当最大可能地履行其职能，在推动社会治理现代化进程中发挥其应有的作用。然而，由于我国特定的历史背景与制度安排，社会组织的力量还十分薄弱，尚未能成功地承接政府的职能。对此，培育和支持社会组织发展、改进社会组织管理方式成为当下政府的重要任务之一。政府向社会组织购买服务这一行为本身即是对社会组织的激发与支持，通过列出所需公共服务的清单，将一些社会公共事务以项目制的方式交由有资格的社会组织来完成，这不仅培育了社会组织、引导社会组织健康发展，还让社会组织获得稳定经济来源和物质支撑，成为社会治理模式的新尝试。

（二）政府购买社会组织服务的现实困境。

作为一种新兴的制度安排，政府购买社会组织服务具有明显优势，实践中也已显示其有效性。然而由于中国目前正处于转型期的中国而言，政府购买公共服务面临着诸多复杂的因素，同时由于法律、政策等顶层设计的制度空白，政府购买行为的雇主化、社会组织的异化、公共服务的内卷化现象较为普遍。[12]这种现象严重制约了政府购买服务工作的健康发展。

第一，购买行为的雇主化。当前，由于缺乏明确的定位和制度的保障，地方政府购买公共服务普遍处于“摸着石头过河”的状态。由于政府购买岗位不占用编制，用人成本较低，购买公共服务反而以一种更隐形的方式造成机构臃肿，非但不能提高财政效率反而加重了财政压力。“买不买”由购买主体政府来决定，或直接交付官办NGO，或委托给某些利益相关的社会组织来实施，甚至一些单位为获取资源，在其内部成立所谓的“社会组织”，来承接政府的服务项目。由于缺乏公平竞争的公正环境，大多数正规的社会组织并无法获悉政府购买需求，直接影响了政府购买服务的规模性与有效性；另一方面，当前政府购买服务边界不清，政府职能转移尚未完全到位等，一些地方政府往往以追求自身效益为价值取向，将向社会组织购买服务变成了“甩包袱”、卸责任的形式，购买服务行为异化。这正是政府追求本身利益而非公众的利益、走向“雇主化”的体现。

第二，社会组织的“准政府”化。随着政府购买服务工作的推进，承接政府公共服务成了社会组织的应有之责。这也容易导致社会组织迎合政府购买的导向而偏离原来的宗旨，成为政府机构的延伸。在以获取政府资源而参与公共服务为目的的行动中，社会组织失去自治或独立性，尤其会弱化该部门的倡导作用，在寻求获得政府资金时扭曲自己的使命，官僚化或过度（行政）专业化，失去灵活性。[13]我国社会组织发展起步较晚，许多社会组织的人员素质不够高，组织文化不够深刻，组织结构不健全，筹集和整合社会资源能力不强，为获得政府的财政资金、政策保护、媒体宣传等资源而通过关系等不正当竞争手段来争抢项目。社会组织力争与政府形成一个利益共同体，而这个利益共同体的出发点必然不是以公民利益为第一位。社会组织甘愿被政府“收编”，丧失其自主性而成为政府的一个执行工具。这背离了政府购买社会组织服务的初衷——公共服务供给主体多元化。

第三，公共服务的内卷化。内卷化是指“一种社会文化现象，用来描述社会或文化模式发展到某一发展阶段，达到一种确定的形式后便停滞不前，或无法进一步发展、转化为另一种高级模式的情况”。[14](p109)此外，学者也多用内卷化来形容一种定型后进入“锁定”状态的机理，进而陷入路径依赖当中，创新——无论是制度上还是结构上等都将很难发生。目前政府购买社会组织服务也日益出现内卷化趋势。在项目制的运作方式这一严格约束下，政府与社会组织均更倾向于能产生较大社会影响力的项目，那些被忽略或者力所不及的社会需求领域依旧被搁浅，导致一种没有发展的增长，即公共服务的内卷化。同时由于当前政府购买缺乏有效的评估标准与绩效考核，社会组织以承接政府购买服务项目为发展目标，在某种层面上忽视购买行为的实质要求，导致政府购买公共服务处于低水平的重复发展之中。

四、政府购买社会组织服务的推动路径

（一）营造制度环境：构建政府与社会组织的合作伙伴关系。

作为新生的政策工具，推广政府购买社会组织服务首先需要良好的舆论环境与舆论支撑，争取社会组织的广泛认同和知晓，为政府购买服务提供社会力量。在这一共识的环境中，构建政府与社会组织的伙伴关系。政府主动让渡发展空间，把适合和能够由社会组织承担的管理和服务事务通过竞争性选择方式交给社会组织，着力实现公共服务的全方位、民主化供给。同时政府需要转变观念，明确其在购买社会组织中的职责，在认识到政府购买的重要意义的同时，也要充分认识到政府职能向社会组织转移并不意味着政府可以减轻公共服务的供给责任，相反，政府应当为强化公共利益而承担宏观指导、统筹安排等责任，担任公共服务的评估者、掌舵者、购买者的角色。在政府购买社会组织服务中，保证政府能够以最低的可能成本提供服务，同时又能保留控制合同行为、监督质量、评估绩效以及当合同绩效失败时变更合同的权力。[15]

在当前语境下，应当坚持政府主导、社会组织协调的原则来构建政府与社会组织的合作伙伴关系，遵循互相促进、和谐有序互动、合作共赢。政府要强化社会支撑体系，建立与社会组织协商对话机制，为社会组织参加社会治理创造机会、提供条件、搭建平台，创造良好的参与生态环境。社会组织公平参加政府购买的关键在于信息公开，减少程序上的主观性。建立健全购买服务信息平台，全面打通供需双方的信息通道、交流渠道，及时向社会公开购买什么、如何购买、购买标准等，都要确保具备条件的社会力量平等参与竞争，避免倾向于官方社会组织、有关系的社会组织，杜绝暗箱操作，为全面推广政府购买社会组织服务营造良好的制度环境。

（二）完善制度设计：政府购买社会组织服务的法治化与科学化。

政府购买首先要求能够做到有法可依，通过进一步修订完善《政府采购法》，将公共服务纳入政府采购法律制度的范畴当中，这也是国际上的惯例。在总结经验的基础上、在符合法律规范的前提下，对政府购买社会组织服务制度进行科学化顶层设计，即对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容与标准、购买程序、财政安排以及监督评估等逐一加以规范，实现政府购买服务行为的法治化、规范化、程序化与高效化。

第一，界定购买范围，明确购买目录。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对购买内容作了概括性描述，即“适合采取市场化方式提供，社会力量能够承担的公共服务”。可见购买服务目录并非强制性的，应及时进行动态调整，前提是须依据这一指导意见界定公共服务的分类与政府购买边界，以改善民生为导向，突出政府购买服务内容的公益取向。在此基础上，形成公共服务购买目录筛选机制，建立公共服务需求调查机制，依照广州市的经验，出台政府购买服务指导性目录和社会组织目录，保证政府购买的社会组织服务既在经济上可行——政府购买成本低于政府直接生产成本，又在技术上可行——费用和收益便于衡量。

第二，完善购买流程，健全运行机制。根据项目来购买社会组织服务，依据项目化运转来健全政府购买社会服务机制体制，建立项目申报、预算编报、组织招标、项目监管、绩效评价的运行流程。首先，购买主体利用信息化新技术手段及时、充分地向社会公布购买信息，包括服务项目内容与绩效评价标准等，说明对承接主体的要求，着力为符合条件的社会组织提供公平的参与路径。其次，明确招投标、询价、委托等具体操作方式，制定统一、规范的政府购买服务合同格式等文件标准，并提供咨询方式与互动平台，竞标过程公开透明，让申报项目的社会组织有一个角力的过程。同时政府还要完善资金分配竞争性评审程序与标准，进一步规范政府购买服务项目的管理与评估。

第三，建立服务标准，完善绩效考核体系。政府购买社会组织服务要求必须引入一个综合性评审机制，其成员应当包括购买主体、服务对象及第三方专业机构等，评审内容包括购买服务项目质量、资金使用绩效等。实现评审科学化的前提是科学化、规范化的服务标准体系。制定公共服务标准与评价体系时要引入科研院所、行业协会等智囊团的力量，追求与需求管理指标、预算经费指标的协调性，真正实现政府购买社会组织服务的高绩效目标。检查评估报告应当向社会公布，引导媒体、公民对项目后果的可持续关注，并作为选择承接主体的重要依据。建立责任追究机制，引入末位淘汰机制，督促社会组织自觉改善公共服务供给的水平和质量。

（三）健全制度支持：提升社会组织承载政府购买能力。

政府购买社会组织服务，不仅要求政府相关职能“转得出”，还需要社会组织能够“接得好”，因此提升社会组织承接政府购买能力将是重点。党的十八大报告提出，要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。但一直以来，我国对社会组织宏观激励有余，微观约束过多，社会组织整体上仍处于发展初级阶段，承接政府购买能力有限。因而提升社会组织治理能力便成为政府购买社会组织服务提供制度支持的现实选择。

一方面，政府通过法律建设、政策扶持为社会组织提供全方位的支持。当代社会每个行业的发展壮大都要受社会规则的限制，其中法的框架必不可少，在法治框架下推动社会组织发展是必然选择。首先，将社会组织基本法纳入立法规划，对社会组织发展进行系统性立法，进一步修订完善《社会团体登记管理条例》等相关法律法规，可参考深圳市社会组织法律体系，涵盖“规划—基本法—登记注册—管理评估”各个环节。其次，完善财政补助、税收优惠、信贷服务等扶持政策，推广社会组织孵化培育模式、项目指导、公益创投等。政府应当着重从创办、起步阶段就对社会组织给予全方位的支持，如免费提供办公场地与设备、进行人员培训与能力建设等，提升社会组织自我管理、筹资和社会服务等能力的同时也提升其承接政府购买服务的能力。还要加强对社会组织的监管，落实对社会组织的问责，促使其更加有能力、有实力、有信誉。

另一方面，社会组织加强自身建设，提升服务能力，为承接政府购买奠定基础。首先，加强人才队伍建设。在吸纳高素质专业化人才的同时对现有工作人员进行系统培训，营造学习型组织的氛围，培育社会组织的主体意识，从而不断提升其专业化水平。其次，完善社会组织治理能力，依法依照章程开展活动。建立内部自律机制与社会组织信用体系，提高社会组织诚信度和公信力，塑造良好形象，为参与政府购买服务的项目招标提升竞争力。再次，提升筹集资源能力，充分发挥与政府合作所获得的行政资料，与其自身接近服务对象的社会资源相结合，从而取得更大的公共服务效益。同时采用现代化的管理工具与技能，提升项目运作能力与服务供给能力，以全力承接政府购买公共服务并能够高效完成项目为最终目标。

[1]WONG HK.Reforming Social Services in Hong Kong:The Role of Contracting and Performance Management in the Non-Profit Sector[J].Australian Journal of Public Administration,2007,67（1）.

[2]The Compact on Relations between Government and the Third Sector in England[EB/OL].http://www.theCompact.Org.uk/information/10018/about_us.

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[4]Kevin Rudd.Australia’s National Compact with the Third Sector[EB/OL].http://www.egovmonitor.com/node/34778.

[5]杨团.非营利机构评估：上海罗山市民会馆个案研究[M].北京：华夏出版社，2001.

[6]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）[M].北京：商务印书馆，1996.

[7]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[8][美]莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.

[9]陈潭.多中心公共服务供给体系何以可能——第三方治理的理论基础与实践困境 [J].人民论坛，2013，（8）.

[10]民政部发布2013年社会服务发展统计公报[EB/OL]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.

[11]李妍焱.关于促进TEN与政府建立合作关系的有效条件之探讨——以案例分析为中心，中国非营利评论,第五卷[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[13]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）.

[14][美]莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.

[15][美]杜赞奇.文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村[M].南京：江苏人民出版社，2003.