司法改革背景下检察委员会制度改革研究

邹开红

（中国政法大学，北京 100088）

检察委员会制度在检察制度体系中居于十分重要的地位，对于保障检察机关正确领导决策和推动检察工作科学发展发挥着重要作用。随着检察制度的完善进步，检察委员会（以下简称“检委会”）制度也在不断发展变革。对检委会制度改革的研究并非单纯理论的探讨，需置于检察实践乃至整个司法实践中来，而当下最大的司法实践即为司法改革的全面深化及推进，有关检委会制度的改革研究也应置于司法改革的背景之下进行。

一、检察官办案责任制改革与检委会职能调整重构

（一）突出检察官主体地位与检委会存在必要性探讨

司法责任制是司法改革的核心内容，检察官办案责任制是司法责任制在检察机关的具体体现。该项改革以突出检察官办案主体地位为核心，以落实和强化检察官执法责任为重点，通过完善各项机制确保检察官依法独立公正行使检察权，强调的是检察官的个体决定权。现行的检委会制度是以检察长负责制为基础的一种集体领导机制，强调的是群体决策模式。这就引发检察官独立行使检察权与检委会集体决策权之间的关系问题，申言之，在检察官办案责任制改革势在必行的当下，检委会制度是否仍有存在的必要性。

就此问题，存在不同观点。“取消废除派”认为，检察官办案责任制改革强调检察官的独立性，注重发挥个体检察官的作用，检察权由检察官个人行使，责任亦由其承担，检委会制度已无存在必要性。“保留改革派”则认为，检察权的行使实行检委会制度符合民主集中制的要求，是民主集中制在检察权行使上的具体体现。与此同时，随着我国社会和法治的发展，检察官的素质不断提高，为了提高诉讼效率和节约司法资源，对检察权的具体行使方式也应进行改革。

笔者认为，检察官办案责任制对检委会制度提出了改革要求，但不能否认检委会制度存在的法理正当性和实践必要性。从理论上讲，检察官办案责任制与检委会制度之间的关系，实质为检察体制两个支柱性基本原则，即检察官独立原则和检察一体原则之间的关系问题。检察一体与检察官独立实质为辩证统一的关系，即检察一体是尊重检察官相对独立性或自主性基础上的一体①。没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合检察工作的特点和要求。以突出检察官办案主体地位为核心的检察官办案责任制改革重在保障检察官的独立性，这对于我国之前在检察权配置及运行机制方面更多强调检察一体原则是一种重大突破。但检察官的独立是检察一体原则下的相对独立，为确保检察权依法独立公正行使目标的实现，应在检察一体和检察官独立二者之间确定适当的平衡点。检委会制度的存在体现检察一体原则的要求，对于整合内部资源、保持机关独立、统一法律适用等具有积极意义。因此，改革的方向不是否认检委会制度存在的正当性，而是将重心放在如何科学界定检委会决策权与检察官独立行使检察权的权限和内容，使检委会制度与检察官办案责任制更协调等方面。

从实践看，检委会制度也有其存在必要。首先，检委会制度作为一种稳定性的群体决策机制，对于检察官个体决策是一种必要补充。检察官办案责任制倡导的是检察官的个体决策，即在决策过程中由单个个体起决定作用，这种决策模式有利于激发检察官办案积极性，提高办案效率，增强创造性。检委会制度是群体决策机制，即基于共同的目标而构成的固定决策组织②，基于委员多人参与，掌握更多信息知识，加强交流互动，按照多数意志，在多种决策方案中权衡比较，选出合适方案，相较于个体决策而言，便于集思广益，从而提高办案质量，降低决策风险。其次，检委会的整体合力发挥是当前情势的必然。当前，检察机关处于新媒体时代、社会多元化的环境之下，公众对司法公正的关注、评价和诉求日趋强烈，新型犯罪、涉众型犯罪、高科技犯罪日益增多，执法办案的复杂度、困难度不断增强。而目前我国检察官队伍整体素质发展并不均衡，并非所有检察官均拥有高度文明的执法理念及非常成熟的专业水准，遇有存在重大分歧或者重大社会影响的个别案件、法律适用中存在的疑难问题、执法办案缺乏统一标准等情形，仍然需要一个专业机构进行集体研究。出于规避可能存在的决策风险、保证检察权的独立公正行使、维护司法公信力和司法权威的考虑，检委会作为最高业务决策机构在特定情况下进行集体研究把关，也是理性务实的选择。

（二）检察官办案责任制改革中检委会的功能定位

检察官办案责任制改革虽然并不必然导致检委会制度的取消，但无法回避的是，现行检委会制度与检察官办案责任制改革之间存在冲突，首当其冲的是检委会的功能定位与检察官独立办案责任之间的背离问题。因此，有必要调整检委会的功能定位，使之适应检察官办案责任制的改革要求。

1.现行检委会存在职能定位错位问题

当前司法改革进程中，对于检委会的定位存在不同观点：第一种观点坚持认为检委会是检察机关的最高业务决策机构，“检委会是进行检察决策和体现集体领导的权力机构”③。第二种观点将其定位为咨询建议机构，认为检委会制度和检察官办案责任制是一对矛盾，但现阶段废除检委会的客观条件还不具备，将检委会由议事和决策机构转变为咨询与建议机构不失为一种折中之法。第三种观点则认为检委会制度是检察官办案责任的补充，检委会属于第二办案机制，以避免司法的民主性侵害到司法独立与司法权威④。

事实上，当前检委会的基本职能定位是检察机关内部的最高业务决策机构，其既负责重大案件的决策同时也承担检察业务工作的指导，即通常所说的议案与议事两大职能。但在实践中，多数检察院检委会的日常工作局限于对疑难复杂个案的讨论，以致没有足够的精力对检察工作中全局性、方向性的问题进行研究，存在着“两重两轻”现象⑤。所谓的“两重两轻”是指检委会重视议案职能的发挥、忽视议事工作的开展，重视个案决定、忽视业务指导。

具体而言，首先是偏重议案职能履行。检委会议案议事两大职能中，讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作，检委会甚至被等同于一般的办案机构，往往审议案件较多，对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视。其次是业务指导职能虚化。尤其在基层检察院由于人少案多，对于具体案件的讨论往往是迫在眉睫的事情，不容忽视，而管理指导业务工作的任务则较为宽松，因此很容易被忽略。再加上讨论业务事项需要充分的前期调研准备，往往也很难列入议事日程。再次是议事质量不高。相较于上会的具体案件，对于何种业务事项应当提交检委会进行研究并不明确，导致事项的提交较为随意。而且，检委会的议事规则、委员意见采纳等流程追踪不甚明确，导致检委会在议事过程中容易出现走过场现象，如有的委员会前不仔细研究事项，随意发表意见；有时委员提出建议意见后，事项提交部门并未据此做出相应修改也未做相关说明，最后仍以原貌发布出台，等等。

2.检委会职能定位应予调整重构

《人民检察院组织法》第三条明确规定：“检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”可见，检委会是以检察长负责制为基础的一种业务型的集体领导机制，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。对有关检委会制度规定和工作实践进行归纳总结，笔者认为检委会具有三项功能，即个案决策、业务指导和内部监督。在检察官办案责任制改革背景下准确界定检委会的功能，应当做到两个拓展、一个限缩，即拓展业务指导和内部监督功能，限缩个案决策功能。

业务指导是检委会的应然功能。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三条规定了检委会审议议题的范围，在检委会审议的10个方面议题中，涉及贯彻执行法律、政策的重大问题和业务工作研究部署的就占6个方面，这充分说明了业务指导在检委会工作中的分量和比重。据此，检委会的职能应向宏观指导为主、具体讨论案件为辅的方向转变，工作重心宜放在总结检察工作经验、研究新情况、解决新问题，以及加强对检察工作中贯彻执行国家法律方面的重大事项上。检委会应当注重讨论业务工作报告，审议贯彻执行法律、政策和上级工作部署的情况，建章立制规范检察业务工作，加强上下级院之间宏观的业务指导力度；注重总结不同类型案件规律，明确办理各类案件应注意的问题，研究法律政策适用标准，发布指导案例等。检委会在类案和法律政策研究方面可与主任检察官联席会议相衔接，充分发挥检察官的主观能动性。在检察官办案责任制改革中，各试点检察院均成立了主任检察官联席会议，讨论存在重大分歧和新类型案件，提出建议供办案检察官参考。主任检察官联席会议作为咨议机构，可以将难以达成一致意见的类案执法标准、法律适用问题等提交检委会讨论，形成具有指导性的决策意见。

内部监督是检委会需要着力加强的功能。检察官办案责任制改革赋予检察官与其主体地位相适应的权力，但检察权作为一项公权力，无论如何配置，始终具有逐利性、扩张性和侵略性的特征。在尊重检察官相对独立办案权力的同时，也应当设置适当的监督机制，抵制检察官行使权力的随意性，并以此为手段，及时发现不当行使权力的行为。对此，检委会应当成为检察机关内部的业务监督领导机构，履行对案件及人员的监督之责。加强检委会对内部监督的集中管理，针对实践中纵横交错的多元化监督渠道，可确定由检委会统一领导执法办案内部监督工作，整合上级院复查、案管评查、纪检监察、部门管理等各种途径的监督，明确各自职责，注重统筹协调。可由检委会办事机构作为牵头管理机构，定期汇总并研析全院开展执法办案内部监督工作情况，向检委会进行报告，研究整改措施。对于开展监督的情况，应当指导相关部门记入检察官司法档案，并对普遍性、倾向性问题及时进行通报。

（三）检委会个案决策权的限缩

1.当前检委会的个案决策权界限不明

在实际运行中，检委会的个案决策功能是其核心功能，但《刑事诉讼法》有关检委会讨论决定的案件范围仅有一条规定，即第八十七条规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》除特定审查逮捕、核准追诉等两类案件⑥赋予检委会单独的决定权以外，其他均采用“检察长或者检察委员会决定”的表述。同时，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》设定检委会审议议题的范围包括：“经检察长决定，审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件，以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件。”可见，检委会的个案决策权界限并不十分明确。这主要表现在：一是未能准确划分检委会、检察长、主管副检察长和检察官的权力行使边界；二是未能明确所谓“重大”的标准。

2.检委会的个案决策权应予限缩

伴随检察官办案主体地位的突出，主管副检察长、检察长和检委会的个案决策权必然要相应地限缩，但如何限缩则需要确立基本原则、明确范围标准。

首先，明确个案决策权划分的基本原则。各检察权行使主体之间权限划分问题的本质是“检察一体”与“检察官独立”之间的协调和平衡问题，尽管从表面上看，这是两个相互对立的命题，但实际上，二者是可以统一协调的。日本前国家检察长伊藤荣树就曾指出：检察一体原则的创建就是因为承认检察官的独立⑦。而在我国检察改革的当前，协调这一问题的关键便是保证检察官及其办案组的独立性，使其对绝大部分案件能够独立而不受干扰地作出决定，避免“办案权”与“定案权”分离，真正“还权”于检察官。

其次，明确检委会个案决策权的范围。笔者认为，在保留检委会个案决策功能的前提下，检委会应限于讨论两类案件：一是有重大社会影响的案件，如社会广泛关注、引发舆论炒作的案件，通过检委会讨论来分担检察官办案压力，保障检察机关依法独立行使职权；二是有重大争议的案件，一般指涉及罪与非罪争议较大的案件，或者对此罪彼罪有重大意见分歧且量刑差异较大的案件，通过检委会讨论来保证案件质量。这种争议既包括检察机关内部的争议，也包括外部争议，如拟向法院提出抗诉的案件。实践中基层检察院检委会讨论较多的案件是拟作不起诉处理的案件，这主要基于控权的考虑。不起诉决定属于终结性事项，缺乏后续环节的制约，由于法治发展的阶段性以及社会的高度关注，为防止权力的滥用，目前这项权力尚不宜交由检察官独立决定。但不交由检察官独立决定也不必然意味着直接提交检委会决定，而是可由检察长、副检察长决定，只有争议较大的不起诉案件才有必要提交检委会讨论研究。

二、检察人员分类管理改革与检委会专业化建设

（一）检察人员分类管理改革的专业化要求

探索建立符合检察工作规律的人员分类管理制度是近年检察机关提出的一项重大改革举措，其符合了检察职业特点，顺应了现代组织分工精细、人力资源管理专业化和科学化的发展方向⑧。检察人员分类管理改革的核心内容是保证检察权行使主体的独立性和专业性，是实现检察队伍专业化、职业化的根本途径，也是推动检察官办案责任制等其他方面改革的重要基础。

最高人民检察院（以下简称“高检院”）于2015年2月下发的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）中明确提出，“实行检察人员分类管理，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，完善相应的管理制度。建立检察官员额制度，合理确定检察官与其他人员的比例。”各地司法改革和检察改革试点方案均强调，检察官是各级检察院依法行使国家检察权的检察人员，包括各级检察院检察长、副检察长、检委会委员、检察员。检委会委员作为当然的员额制内检察官，目前的人员构成与检察人员分类管理改革要求的差距如何，检委会职业化和专业化构建的出路何在，也是需要讨论的问题。

（二）现行检委会组织结构的行政化问题

1.检委会委员配置的行政化

2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》第二条规定：“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。检察委员会委员应当具备检察官资格。”可见，检委会委员的任职条件为：一是具备检察官资格；二是本院的领导及内设机构负责人。但是，该规定既未对“检察官资格”进行细化，也未将内设机构负责人限定为业务机构。实践中，检委会委员主要由检察长、副检察长、部门主要领导担任，在形式上更像一种职务待遇，非领导的专业型业务骨干很难进入检委会，委员配置的行政化制约了检委会作用的发挥。除了检察长、副检察长、专职委员是法定的检委会委员，其他检委会委员缺少具体可行的选拔程序和准入标准，各地不同程度出现了委员结构行政化和论资排辈的现象，形成因“位”任职的局面，出现一些委员的素质难以匹配其职务的情况。

2.检委会委员的退出机制缺失

行政机构基于其工作内容的专属性较低、可替代性较强等因素，普遍存在可“上”不可“下”、可“进”不可“出”的弊端。检委会虽具有较强的职业专属性，但其现有退出机制也同样对行政机构照本宣科。现行法律对检察长的任期进行了限制，却未对检委会委员的任期进行规定。检委会委员一旦进入检委会，除非因工作调出、退休、生命丧失等原因彻底退出，否则会形成事实上的终身制。加之委员选任机制不健全，就可能造成不符合专业性要求的人员进入检委会，且长期占据委员员额无法退出。高检院相关部门从加强本系统工作考虑，先后提出本部门的负责人应当是检委会委员，或检委会委员中应当有本部门负责人，但一旦其不再担任相关部门的负责人，是否仍然保留检委会委员资格，则没有进一步的规定。

3.检委会专职委员的行政化

检委会专职委员设置的初衷在于为检委会配置资深、专业的检察业务专家，增强检委会的专业化建设，提高其议事决策的科学性。但由于对专职委员的职级要求较高，即相当于同级党政部门的副职领导，须从行政职级较高的检察官中选任，专职委员配置上的行政化色彩自然显现。一些综合素质高、业务能力强的检察官因行政职级达不到同级党政副职要求，自然被阻挡在专职委员的大门外。此外，由于专职委员的职责、作用不甚明确，也给管理和使用带来一些困难。实践中，有的检察院将专职委员作为提升行政待遇的手段，给一些即将退休的人员“专职委员”的虚职。专职委员的类行政化设置成为提拔职级、院领导因年龄期满换岗的途径⑨。有的检察院则将专职委员作为院领导使用和管理，安排其协助检察长分管部分工作，或协助副检察长管理某项业务工作。有的检察院则由专职委员兼任部门负责人，实质上成了提升部门负责人职级的手段。

（三）检察人员分类管理改革下的检委会专业化建设

1.保证检委会委员的职业化素养

在分类管理下，各类检察人员均应当实现职业化发展。所谓职业化，就是把本质和特征相同或相似的工作归入一定类别系统，使其标准化、规范化、制度化。检察官作为检察人员分类管理的重要部分，其需具备该类别专有的任职资格、崇高的职业理想、良好的职业道德、较高的法律水平、胜任的司法能力等。必须明确，检委会委员首先是作为检察官而存在，其履行委员职责首先必须具备检察官的身份资格，不能让不具有检察官身份或不胜任检察官工作的人员占据委员职位，也不能将检委会委员作为超越检察官的特殊存在。因此，检察官员额制改革之后的检委会委员除履行参与检委会议事决策职责外，还应当与其他检察官一样，参与一定数量的司法办案工作，并对自己办理的案件自主作出决定、独立承担责任。

2.强化检委会委员的专业化要求

马克斯·韦伯曾指出，法律职业的专业化，是现代国家司法机关与其他社会组织最大的区别和最重要的特征。检察官专业化建设是检察改革整体推进的现实需要，也是检察工作面临新形势、新任务的迫切要求。检委会作为检察机关内部的最高业务决策机构，其委员应当具有比一般检察官更高的专业化要求，需要具备深厚的法律知识、丰富的业务经验。这类人员或者为业务部门负责人，或者为学历较高、能力较强的办案一线检察官。而相对于普通检委会委员而言，专职委员的专业性要求应当更高。高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求，各级检察机关可以选拔政治素质好、业务熟悉、法律适用水平高、实践经验丰富的资深（优秀）检察官担任专职委员，以改善检委会的结构。这就要求对检委会专职委员应设置更为严格的选任标准，不仅需要符合普通检委会委员的初步条件，还需突出其法学理论、办案经验、同行认可度，实现专职委员的精英化，带动全体检委会委员的专业化水准。同时，需要加强检委会委员的专业培训，坚持检委会定期集中学习制度，提升委员的专业素质和理论水平，保持检委会议事决策的专业化程度。

3.完善检委会委员的选任、任期和退出机制

检委会委员的任职资格条件只是从实体上突出了检委会的专业性要求，为消除将检委会委员作为职级待遇、身份荣誉的现象，还应当在程序上建立检委会委员竞争选拔机制。除检察长、副检察长、专职委员外，其他委员应当通过一定的选拔、考试、测评程序产生，具体可以采用业绩评价、业务笔试、实务答辩、检察官测评等相结合的方式进行，对选任结果经过公示后，由检察长报请同级人大常委会正式任命。同时，应当明确检委会委员与检察长相同的任期，即检委会委员以5年为一届，任期届满后，重新进行选拔、任命。应当建立检委会委员的退出机制，检察长、副检察长、专职委员不担任现职以后，相应免去其检委会委员职务，需要继续担任委员的，参加上述竞争程序；检委会委员如出现不再具有检察官身份、任期届满经考核为不称职、严重违法违纪并承担责任等情形时，应予以免职。

三、错案责任倒查问责制改革与检委会责任追究

（一）错案责任倒查问责机制改革的要求

错案责任倒查问责制度是实现司法公正的有力保障，也是此轮司法改革的重要内容。党的十八届四中全会决定提出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”高检院《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）提出：“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。统一错案责任认定标准，明确纠错主体和启动程序。明确检察人员工作职责、工作流程、工作标准。”

错案责任倒查问责制度体现了司法工作中权责一致的原则，在赋予检察官独立行使检察权的同时，要求明确检察官办案责任，特别是在产生错案责任时依法予以追究问责。与检委会制度相关的问题是，检委会作为业务决策机构，在保留少量案件处理决定权的情况下，其自身及委员的错案责任倒查问责制是否与一般检察官相同，还是有其特殊性。此外，建立错案责任倒查问责制，需要就问责主体、问责对象、问责依据、问责程序、问责措施、问责效力与救济等进行系统规制，检委会的错案责任倒查问责制如何构建、如何建立相应的配置机制，也需要进行探讨。

（二）检委会错案责任追究问责机制现状

1.检委会监督制约机制欠缺

检委会在运行过程中健康良好需要有一整套监测机制予以评估、监督和预警，在实践中多数检察院尚无此类规定。一是缺乏对整个检委会运行的评估、监督。有的检察院将监督之职赋予检委会办事机构，但检委会办事机构力量薄弱、地位较低，无法有效履行监督职能。个别检察院曾尝试由同级人大常委会、政协对检委会工作进行监督，但是效果不甚理想。二是对检委会委员履职情况缺乏有效监督。检委会委员的出勤率、发表意见的采纳率等没有受到监测和评估，对委员缺乏有效的激励与制约，从而出现了部分委员消极应付、发言质量不高甚至走过场的情况，使得检委会的议案效果大打折扣。

2.检委会错案责任追究问责机制缺失

高检院于2007年公布的《检察人员执法过错责任追究条例》就执法过错、责任措施、责任追究范围、责任追究程序等进行了规定，该条例第十二条指出：“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。”具体到检委会责任承担，就是由主持集体讨论的检察长和导致错误决定产生的其他委员分别承担责任，案件承办人则需要对案件主要事实、证据或者重要情况负责。但检委会委员具体应承担何种责任、如何分别承担、承担时是否有比例、案件承办人的事实汇报与检委会决定作出的责任如何区分，这一系列操作层面的问题均未有清晰规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》同时指出，“少数委员的意见可以保留并记录在案”，但也未明确保留意见的法律效果，即是否构成追责时的免责情形。

（三）检委会责任追究承担机制的改革路径

1.加强对检委会的监督制约

这需要从三个方面进行完善：一是注重自我监督。即检委会办事机构定期统计检委会委员出席率、检委会委员意见采纳情况等，并定期予以通报反馈。检委会委员作为检察官，同样应当接受工作绩效评价，除对其直接承办案件工作进行绩效评价外，还应当对其在检委会履职情况包括讨论决策案件情况进行绩效评价，评价结果记入其司法档案，作为其晋升检察官等级、是否连任检委会委员的重要依据。二是注重专门机构的监督，即检察机关纪检监察部门的监督。其主要通过负责人列席检委会，就检委会会议程序是否规范开展监督，包括委员出席人数是否符合要求、委员发言顺序是否符合要求、讨论表决程序是否符合要求等。三是注重以公开促监督。检委会议事决策情况虽然不宜对外部公开，但可以在检察机关内部适当公开检委会会议相关情况，以主动接受监督。检委会办事机构应当及时发布检委会工作简报、检委会案件通报，并对检委会工作开展情况、提交检委会讨论报告情况等定期进行小结，从归纳和分析中不断发现新的问题，及时提请检委会予以解决和纠正。

2.检委会错案责任的承担分配

这里所指的错案责任不涉及检委会的业务指导和内部监督功能，而是相对于检委会个案决策职能而言的。首先，需要合理区分检委会决策责任与检察官的承办责任。有观点认为，应当坚持谁决定谁负责的原则，提交检委会讨论的案件均由检委会作出最终决定，故由检委会负全部责任。但正如十八届四中全会决定所讲的“落实谁办案谁负责”，办案是分阶段和环节的，不同阶段和环节的检察人员应分别承担相应的责任。为突出检察官的办案主体地位，符合司法办案的亲历性要求，要求检察官必须对提交检委会讨论案件的事实证据、法律程序负责，检委会委员在此基础上进行讨论决策。如果由于承办检察官未能如实汇报案情，隐瞒、遗漏相关证据或情节，导致检委会做出错误决策的，由检察官承担全部责任。如果承办检察官尽到了对事实证据的全面客观汇报职责，检委会依然做出错误决策，则应当视检委会决定与检察官意见的一致与否认定责任，若检委会改变检察官意见导致错案，由检委会承担全部责任；若未改变检察官意见，则由检委会和承办检察官共同承担责任。

其次，需要明确检委会集体责任的分配。区别于个体决策导致的个体责任，检委会的群体决策必然导致集体责任，集体责任的分配应严格遵循权责对等原则进行。具体而言，一般由导致错误决定作出的检委会多数委员承担责任。需要承担责任的错误决定既然由检委会遵循民主集中制按照少数服从多数的原则作出，根据权责对等原则，也应由多数委员承担责任。同时，应当明确少数异议人员的责任豁免，因少数委员的意见（不论实质对错）不能阻止错误决定产生，应豁免其责任。需要讨论的是检察长作为主持人的责任问题。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第二十四条规定：“检察长不同意多数检察委员会委员意见的，对案件可以报请上一级人民检察院决定。”据此，检察长虽然持少数意见，但如果未报请上一级人民检察院决定，也应对检委会的错误决定承担相应责任。

3.检委会错案责任追究问责制度的建构

上述只是从客观上论证了检委会委员的办案责任分担情形，但具体到错案责任的倒查问责而言，应当坚持主客观相结合的原则，不仅考察错误决定在客观上是否造成严重后果或恶劣影响，还必须考察检委会委员主观上是否存在故意或重大过失。保证检察官在授权范围内依法独立行使权力是检察官办案责任制改革的意义所在，检察官的正常职务行为不应受到责任追究。由于办案活动具有很强的内心裁量性，需要明确不能因办案认识分歧、适用法律见解不同而追究检察官包括检委会委员的司法过错责任，从而鼓励委员在恪尽注意义务的前提下，独立自主地作出决定。从问责程序上讲，也必须具备正当性，才能为检委会委员履行职责提供充分的职业保障。检委会委员的错案责任也是办案责任，其问责程序与其他检察官相比并无特殊性，应该尽可能司法化，一般包括立案、调查、处理、救济等程序，责任形式包括纪律责任、民事责任和刑事责任三类，责任措施可分为经济类、行为类、资格类等方面。

与之配套的，是完善检委会议案决策的相关机制。一是规范个案决策过程的书面记载，确保权力行使过程有迹可循，追究责任有据可依。检委会办事机构应当对案件承办检察官提交检委会的报告留存归档，做好检委会的会议记录和纪要，会议记录由委员签名认定。二是规范检委会讨论程序，检委会首先需要通过承办检察官汇报案情、证据和委员发问来固定案件事实，对于事实没有查清的案件不进行讨论研究，督促检察官严格对案件事实证据负责。三是规范检委会表决程序，在所有委员发表意见后，设置一个独立的表决程序，委员可以改变已经发表的意见，但应当充分说明理由，确保决策的科学性、民主性、严肃性。

注释：

①参见甄贞等著：《检察制度比较研究》，法律出版社2010年版，第585页；魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年版，第171页。

②孙耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第482页。

③王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第474页。

④连小可、李薇薇、田萍：《主任检察官办案责任制改革视野下检察委员会制度的完善与创新》，载《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2014年版，第704页。

⑤刘昌强：《检察委员会制度研究》，中国检察出版社2013年版，第151页。

⑥《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第三百四十六条规定：“对应当逮捕而本院侦查部门未移送审查逮捕的犯罪嫌疑人，侦查监督部门应当向侦查部门提出移送审查逮捕犯罪嫌疑人的建议。如果建议不被采纳，侦查监督部门可以报请检察长提交检察委员会决定。”第三百五十五条规定：“地方各级人民检察院对侦查机关报请核准追诉的案件，应当及时进行审查并开展必要的调查，经检察委员会审议提出是否同意核准追诉的意见，在受理案件后十日以内制作报请核准追诉案件报告书，连同案件材料一并层报最高人民检察院。”

⑦[日]伊藤荣树：《日本检察厅法逐条解释》，徐益初、林青译，中国检察出版社1990年版，第57页。

⑧上海市浦东新区人民检察院课题组：《检察人员分类管理比较研究及思考》，载《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2014年版，第523页。

⑨周金富、钱鹏：《司法现代化标准下的检察委员会制度改革》，载《第九届国家高级检察官论坛论文集》。