论海洋生态损害国家损失索赔*——兼评《海洋生态损害国家损失索赔办法》

梅宏，曹彩容

(1.中国海洋大学法政学院 青岛 266100； 2.中国海监第一支队 青岛 266003)



论海洋生态损害国家损失索赔*
——兼评《海洋生态损害国家损失索赔办法》

梅宏1，曹彩容2

(1.中国海洋大学法政学院 青岛 266100； 2.中国海监第一支队 青岛 266003)

海洋生态损害索赔是海洋行政主管部门代表国家进行公益损害求偿，应得到各部门、各单位和社会公众的支持与监督。《海洋生态损害国家损失索赔办法》解决了我国各级海洋部门职责划分不清、索赔程序不统一等突出问题。新《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国环境保护法》规定表明，不仅“法律规定的机关”具有海洋生态损害国家损失索赔权，适格的社会组织亦可作为替补原告提出海洋生态损害索赔。建立海洋生态损害多元化救济机制，可更好地维护海洋生态利益。

海洋生态损害；海洋生态损害国家损失；索赔权

1 海洋生态损害

海洋生态损害，参照《海洋生态损害评估技术指南(试行)》，系指海上溢油、危险品化学品泄漏、围填海、排污、海洋倾废以及海洋矿产资源开发等涉海非法行为造成海洋生态系统及其生物因子、非生物因子有害影响的事实后果。

损害是对权利主体行使权利的妨害，故探讨损害的构成离不开权利。生态损害虽然具备传统损害概念的某些特征，它也是人的行为所造成的不利后果，却并不是指某个民事主体的权益所遭受的不利后果，而是指人类的行为对生态环境本身的消极影响。 海洋生态系统并非法律中的权利主体，无所谓“行使权利”“利益丧失”。那么，海洋生态损害只是海域所属国家的损害吗？不能肯定。海洋无疆，海域有界，国家管辖海域由法律界定，难及于海洋生态系统的范围，故严重的海洋生态损害事件会引起相邻国家关注，甚至成为跨国环境外交问题。由此看来，法律上界定的“海洋生态损害”，是因事发海域所属生态系统遭受侵害而致该生态系统中所有人以健康、稳定的海洋生态系统为指向的公共利益受损的法律事实。这一公共利益系指生态系统基于其客观属性向该生态系统中所有人提供的生存、发展需要之满足，在法学研究中多被称为“生态利益”。海洋生态损害进入法律调整领域的原因，在于其侵害了人类赖以生存与发展的海洋生态利益。

生态利益意识的觉醒，生态利益观念的形成，是近半个世纪以来人们遭遇生态危机时“反而求诸己”的表现。生态危机愈演愈烈，客观上催促生态利益被法律确认为一种新的法益，得到明文保护。不过，包括我国在内的不少当代国家尚未在实定法中规定生态利益。从利益分析角度考量，海洋生态损害不时发生的根源，是生态利益这一随着经济社会发展而出现的具有普遍需求和广泛冲突的新型利益未得到充分、有效的法律保护，相应地，当事人的重视程度不高，该利益遭受侵犯的可能性随之增加。

生态利益是典型的公共利益，其因不法侵害行为而丧失，由此造成的损失，是全体人的损失，与公民、法人、其他组织或部门的私益损失无关。海洋生态损害事件影响广泛，因受侵害的权益并非私人权益而难以按照民事法律的通常办法提起普通侵权之诉。在一国范围内，代表全民意志、维护公共利益的机构是国家政府。当然，维护生态利益，公众监督、参与必不可少。如果海洋生态损害的影响超出一国管辖范围，则损害所及的国家均有权就其国家损失要求赔偿。

从海域管理的角度说，重大海洋生态损害事件发生后，该海域的所有权主体——国家遭受权益侵害，造成国家损失。面对影响面广、调查难度大、证据收集困难的“海洋生态损害事件”，国家政府及其部门具有及时调集多方力量、通过官方途径向事故责任方施压等优势。近30年来，国内外重大海上溢油事故引发的生态损害索赔诉讼，都是由掌握海洋管理权力的政府及其部门依法提起。例如：在“Cadiz”号巨型油轮油污案中，法国政府基于预计实施恢复生态系统的计划进行索赔；“Patmos”号漏油事故案中，意大利政府作为国家遗产的受托人就“公众忍受了丧失享受的乐趣的痛苦”主张赔偿；“塔斯曼海”轮油污损害索赔案中，我国政府依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第2款规定的“生态损害索赔权”行使诉权；墨西哥湾溢油事故发生后，美国政府也是以其在谈判中背倚政治与法律的强势及其司法部启动刑事调查程序，对英国石油公司造成的压力，迫使英国石油公司设立初始资金数额为200亿美元的溢油响应基金，并建立“海湾海岸索赔工具”运作该基金。虽然美国的法律制度中早已确立“公民诉讼制度”，但是，面对海上溢油生态损害索赔这类繁难案件，公民、环保组织通常难以组织长时间的海洋环境监测、调查、取样、分析，不具备与事故责任方谈判、施压的条件[1]。

国家是全体社会成员的代表，国家对海域加以管理或予以支配的公权利(权力)本源于该国公民的权利。“权利—权力”的关联与制约关系，决定了国家被依法赋予海洋生态损害国家索赔权时，应当受到公民、团体的制度化监督。完善“权利—权力”的关联与制约关系，是应对海上溢油生态损害的索赔实践向我国立法提出的要求。《中华人民共和国民事诉讼法》(修正案)第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”海洋生态系统因涉海非法行为所致不利后果，表现为事发海域油污厚重、生物遭灾、生态破坏等现象，“反映”为海洋环境容量损失、海洋生态系统服务功能耗减等海洋监测结论。这些都构成对该生态系统中所有人共享的生态利益的妨害。海洋生态损害国家索赔之诉，是由国家代表事发海域所属国家的全体人员向不法行为人提起的环境公益诉讼。这一诉讼，和其他公益诉讼一样，并非只有“法律规定的机关”可以提起，“有关组织”亦可成为原告主体。一方面，由于立法不足，我国海洋执法机关在准备海上溢油生态损害国家索赔时遇到诸多司法难题，因此应尽快构建我国的海上溢油生态损害国家索赔制度；另一方面，学者对政府的“环境公益代表资格的唯一性”存疑，指出“政府也并非环境公益的唯一代表，我们必须走出‘公益等于国家公益’的误区，体现环境公益维护者的多元取向”[2]。

修订后的《中华人民共和国环境保护法》结合我国的实践，在第五十八条中规定了可以向人民法院提起环境公益诉讼的“社会组织”的认定条件。2014年12月8日通过的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条又对“可以认定为《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的社会组织”做出规定，至此，环境公益诉讼案的原告主体，在我国法律上得到明确、具体的规定。这些规定当然适用于属于环境公益诉讼的海洋生态损害索赔之诉。

2015年6月5日，大连环保志愿者协会向大连海事法院提起环境公益诉讼，状告中石油“7·16”事故造成大连市海洋环境重大污染，并向其索赔6.45亿元，用于修复生态环境。大连市环保志愿者协会会长杨白新向媒体介绍，在收回的1万份有效调查问卷中，赞成起诉中石油“7·16”污染案的占96%。“环境是一种公共财富，环境污染和环境破坏必然损害到每一个社会成员的利益，因此，维护良好的环境是每个社会成员的共同愿望……我们想使环境公益诉讼与行政监管、社会参与、经济调节相配合，从而实现大连环境状况的根本好转。”另外，中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长马勇也向媒体表示，“我们也在考虑将来启动环境公益诉讼的方式来要求生态的修复”[3]。 由此看来，“环境公益维护者的多元取向”已由学者的呼吁落实为当下的司法实践。

2 海洋生态损害国家索赔权的分配及其行使程序

构建海上溢油生态损害国家索赔制度，是“加强生态文明制度建设”的具体表现，有助于海洋行政主管部门切实履行《海洋环境保护法》和承担海洋生态损害国家索赔工作的职责。

为指导各级海洋行政主管部门代表国家开展海洋生态损害索赔工作，国家海洋局制定了《海洋生态损害国家损失索赔办法》(下称“《办法》”)，于2014年10月公布。

《办法》围绕海洋生态损害国家损失索赔的目的依据、适用范围、索赔内容、索赔主体、索赔途径、保全措施、信息公开、赔偿金用途等方面提出了明确的规定和要求，有针对性地解决了我国海洋生态损害国家索赔工作存在的重要事项缺乏专门规定、各级海洋部门职责划分不清、索赔程序不统一等突出问题。

《办法》第四条规定，国家海洋局负责全国海洋生态损害国家损失索赔工作的监督管理，地方海洋行政主管部门和国家海洋局派出机构分别承担不同管辖海域内海洋生态损害国家损失索赔工作。其中，地方管理海域内海洋生态损害国家损失索赔工作的分工，由省级海洋行政主管部门自行规定；跨省、地方管理海域以外国家管辖海域的海洋生态损害国家损失索赔工作，由所在海区国家海洋局派出机构承办。这一规定明确了“国家海洋局主抓监督管理，国家海洋局派出机构和地方海洋行政管理部门依据管辖海域分片管理”的职责划分格局，使《海洋环境保护法》第九十条第二款规定的“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的“行使海洋环境监督管理权的部门”得以细化。

《办法》第六条至第十二条明确了行使海洋生态损害国家索赔权的基本程序，即预判—评估—发送索赔函—协商、仲裁或诉讼。索赔程序法定化，为海洋行政主管部门行使索赔权提供程序指南，使案前技术准备工作，与海洋生态损害事故责任人的协议、异议，因非诉解决无果再转诉讼索赔的过程合法、合理，同时，有助于社会各界依法了解海洋行政主管部门进行海洋生态损害索赔的工作步骤，避免急迫、无序的国内外舆论扰乱依法推进的索赔工作。

《办法》虽以规范海洋行政主管部门的海洋生态损害国家损失索赔工作为中心，未专门涉及公众参与机制，却也在第五条和第十四条规定了“海洋环境监督管理部门加强沟通、配合，建立海洋生态损害信息共享机制”、索赔工作相关信息应当依法“予以公开，接受社会监督”等内容。这说明，《办法》的制定者准确地认识到，担负海洋生态损害国家索赔职责的海洋行政主管部门需要与环保、海事、渔业等部门联系与合作，需要海洋信息公开及共享的工作机制支持，在全社会监督的法制环境中及时、有效地提出海洋生态损害的公共利益诉求。就连海洋生态损害行为的发现，也需要“接到相关报告、通报”等方式作为重要补充。海洋生态损害索赔是海洋行政主管部门代表国家进行的公益损害求偿，所得到的“海洋生态损害国家损失赔偿金”亦“应按照国家财政有关法规进行管理”，用于受害海域的海洋生态恢复与建设。一言之，海洋生态损害索赔，是为维护社会公共利益，而非政府部门利益；是为救济国家管辖海域的生态利益损失，而非国库财产损失。海洋行政主管部门代表国家履职，应当得到各部门、各单位和社会公众的支持与公开监督。海洋行政主管部门被依法赋予“海洋生态损害索赔权”，亦应担负及时、有效地作为并向社会公开信息的法定义务。

《办法》第十三条规定，海洋行政主管部门提出的海洋生态损害索赔要求，不影响公民、法人、其他组织或部门依法提出的其他索赔要求。按照《〈海洋生态损害国家损失索赔办法〉解读》，“《办法》适用于各级海洋行政主管部门代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿，不同于公民、法人和其他组织依法提起的私益索赔，也不影响其他部门依法提出的其他索赔要求。”问题是，《办法》出台时，《中华人民共和国环境保护法》2014年修订案已公布，该法第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。而今，新《中华人民共和国环境保护法》已施行，故笔者认为，《办法》第十三条中的“其他索赔要求”不仅包括“私益索赔”，也包括符合条件的社会组织向人民法院依法提起的海洋生态损害索赔。

3 适格的社会组织

“海洋生态损害国家损失”一词出现在《办法》的名称中，着实耐人琢磨。

损害与损失是两个不同的概念，损害是一种事实状态，系因侵害行为而致，其强调的是不法行为的后果；而损失强调的是权利主体的利益丧失。损害的事实状态必然带来损失的后果。损失不限于损害的财产价值表现形式，还包括无形损失等“损害的非财产价值表现”。有损害必定有损失，有损失不一定有损害。换言之，并非所有损失皆缘自损害。民事主体行使权利不当也会带来损失。

如果损害和损失不分，不仅造成人们概念上的混乱，而且容易导致在确定损害赔偿的民事责任时随心所欲和遗漏，影响了法律的公正和完整。从这个意义上说，《办法》在名称中出现“损害”“损失”两个词，不仅有助于救济那些无法用财产价值表现形式来体现的国家利益丧失，也有助于明确属于国家的各类损失是海洋行政主管部门向责任者索赔的法律依据。因此《办法》规定的索赔主体只有各级海洋行政主管部门，而未提及“环境保护法第五十八条规定的社会组织”。

损害是由违反法律义务的行为造成的。《办法》第二条规定了十二类“导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的”行为，包括新建、改建、扩建海洋、海岸工程建设项目及其他用海活动等。这些不法行为的后果既包括海洋生态损害，也包括“次生污染损害”。后者虽不属于海洋生态损害，却是在应对海洋生态损害过程中发生的损害，是对特定环境造成的“排放型”损害。而海洋生态损害是对海洋生态系统造成的“功能型”损害，其影响的权利主体具有不确定性，其妨害的权益是生态利益，故这种新型损害所致后果包括该生态系统中所有人普遍遭受的公共利益损失。《办法》作为国家海洋局依据《海洋环境保护法》第九十条第二款制定的规章，只涉及海洋行政主管部门代表国家提起的对国家造成损失费用总计超过30万元的重大损失索赔。这意味着，并非海洋生态损害带来的所有损失均可由“法律规定的机关”提出索赔。海洋行政主管部门代表国家对责任者提出的海洋生态损害赔偿，不影响其他部门依法提出的其他索赔要求，例如，蓬莱19-3油田溢油事故发生后，农业部积极开展养殖渔业、天然渔业资源损害索赔。

仅就海洋生态损害国家损失索赔而言，海洋行政主管部门是担负海洋生态损害国家索赔职责的“法律规定的机关”，其便于获得技术支持与法律支持，依据《办法》中明确规定的索赔程序开展索赔工作。不过，除了“法律规定的机关”具有海洋生态损害国家损失索赔权，符合“环境保护法第五十八条规定的社会组织”亦可成为索赔主体。《民事诉讼法(修正案)》第五十五条、新修订的《环境保护法》第五十八条的规定，完善了我国环境公益诉讼制度的规定，不仅有利于督促海洋行政主管部门履职，且明确了海洋生态损害国家损失索赔的“替补”原告。适格的社会组织亦可提起海洋生态损害索赔，不仅体现了环境民主原则，也说明生态利益是社会公共利益，可以由适格的社会组织依法维护。再者，如学者言，“人们所见的每一次生态损害中都包含没有被人们认识到的损失”[4]。基于特有的视野、智识和观念，适格的社会组织可以发现海洋生态损害造成的各种损失。这种来自广大民间的社会组织不仅人员广泛，且有持续、深入工作的可能，其对海洋生态损害索赔之诉的密切关注，使之得以配合、监督“法律规定的机关”工作，甚至在必要时作为替补原告向责任者提出海洋生态损害索赔。我国立法的上述新规定，将有利于建立海洋生态损害多元化救济机制，更好地维护海洋生态利益。

[1] 李承亮.侵权责任法视野中的生态损害[ J].现代法学, 2010(1).

[2] 竺效.反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬：以生态损害填补责任制为视角[ J].法学, 2007(3).

[3] 梅宏.海上溢油生态损害索赔实践向立法提出的要求[J].江西理工大学学报：社会科学版, 2012(4).

[4] 钭晓东.论环境法功能之进化[M].北京:科学出版社,2008：278.

山东省社科规划项目“海上溢油生态损害国家索赔制度构建研究”(13CFXJ08)；教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院自设项目“海上溢油应急处理立法研究”(2013JDZS02)；中国海洋发展研究中心青年项目“海上溢油应急反应机制研究”(AOCQN201223).

P731.22；U697.33

A

1005-9857(2015)09-0099-04