高校政府采购管理的现状分析及完善对策——以高校纪检监察部门监督为视角

夏冠辉

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004）

一、我国政府采购概况

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

我国政府采购制度建设和发展趋势是：从完全分散到以集中为主、分散为辅的采购模式、从完全无序到以公开招标为主、其他方式为辅的采购方式、从主观随意到环环相扣的操作程序、从买卖双方直接交易到代表国家利益的集采机构介入并建立起“卖”“采”“用”内在制衡机制、从单纯追求省钱到发挥宏观调控作用、体现环保节能等政策功能。我国政府采购制度建设用十多年的时间走过了发达市场经济国家二百多年的发展历程。政府采购正在成为市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项重要制度。

政府采购作为一项公共财政管理制度，是一项重要的国家政策，可以利用其规模优势和政策功能导向，实现国家经济和社会政策目标。在当前国际国内经济形势下，政府采购承载着更多的政策功能，如购买国货、支持本国企业发展；促进就业；保护环境；支持中小企业发展；促进高新企业发展；吸引外资引进技术；保护弱势群体利益；促进区域经济协调发展；等等。

国外二百多年的政府采购表明：一个国家的政府采购规模一般占年度GDP的10%-15%。政府采购是一个巨大的细分市场。1996年，我国政府采购试点工作启动；1998年，全国政府采购规模31亿元，到2009年达到7413亿元，占GDP尚不足3%，其增长潜力巨大。

2003年1月1日，《政府采购法》正式实施后，财政部门会同有关部门就采购预算、招标投标、评审专家、供应商投诉、节能环保等方面制定了几十个规章制度，全国各地区各部门制定的政府采购管理办法已逾9万个。政府采购有了一套严格的游戏规则。

二、高校政府采购管理的现状与存在的问题

高校的经费主要来源于国家财政拨款、学生收费、科研项目、社会捐赠等，高校的所有采购必须全部纳入政府采购的预算范围。目前高校的教学仪器设备、基建工程和各类货物采购按照政府采购要求标准限额纳入政府采购范围，但由于政府采购制度在我国实施的时间较短，高校实施政府采购起步较晚，经验不足，还有一个摸索的过程。高校政府采购工作还存在一些问题，主要有以下几点。

1.对政府采购认识不足，存在消极抵制情绪。主要表现为：沿用多年的自行采购方式，对部分高校来说其切身利益已根深蒂固，片面地认为引入竞争机制、实施政府采购限制和约束了高校的自主权，是变相的权力集中和权利回收；担心政府集中采购会形成某些新的腐败，由个人转移到集体；担心政府集中采购的价格不如自行采购理想，不仅不能节约支出，反而浪费资金；担心政府集中采购保证不了采购项目的及时完成，影响工作效率和工作质量。因而产生对政府集中采购抱消极态度甚至有抵制情绪，这些都不利于政府采购制度的顺利推行，也不利于发挥其应有的效应。

2.采购人员整体素质较低，使政府采购主体缺乏自我约束机制。政府采购是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求极高的工作。对高校而言，采购货物质量、规格型号、价格是否符合要求，是衡量学校政府采购成功与否的重要标准。受采购单位人员专业水平及采购信息渠道不畅和对产品了解不深影响，采购人员难以对高校大量的、复杂的、品种繁多涉及各类学科和高技术含量的设备进行精确的描述。客观上要求采购工作人员不仅要熟悉、掌握市场各种产品性能和价格以及科技含量高的产品信息等各方面的知识，还应掌握了解政府采购各项政策法规和熟悉政府采购操作程序规定。但由于高校在成立采购机构时，对人员配备的专业素质考虑过少。加上受人员编制的约束，往往都是人员内部调整。在一定程度上都会影响到政府采购的效益和运作质量。

3.高校政府采购预算计划与采购计划执行的准确性差，政府采购预算得不到真正的执行。由于高校规模大，组织结构层次多，管理权限分散，资金渠道来源广变化多，需政府采购的货物类资产、品目、品种、规定限额要求繁多以及设备技术含量高、产品更新快、品种规格多，各部门单位就必须提前半年甚至一年制订准确而详细的政府采购预算计划，并根据政府采购规定和要求编制完整、详细的下年度政府采购预算计划。因此这对于高校来说操作难度大，因为要确定当年的收入才能以收定支、安排采购计划，而收入来源则取决于国家经济和政策的变化情况以及科研项目批准、个人及企事业单位投资、捐资等情况，可能随时发生各种变化以及能否及时到位。另外，高校政府采购预算计划编制时间早、跨年度，在实际工作中难以准确预见未来市场价格和需求等方面的变动情况，使得高校政府采购预算和实际执行情况出现较大的差距。

4.政府采购周期长，时效性得不到保证。《中华人民共和国政府采购法》规定，公开招标应作为政府采购的主要方式。按照政府采购程序，学校首先有政府采购预算计划，根据政府采购预算计划上报学校业务主管部门审批执行政府采购预算计划，再向财政部门提出政府采购项目计划申请，财政部门批准政府采购项目后，交政府采购中心和代理招标机构具体实施，政府采购中心根据批准的采购项目计划确定招标程序，招标工作一般要经过以下程序：确定招标方式、在指定的媒体上发布招标公告和招标文件、投标、开标及评标、媒体上发布评标结果公示、发放中标通知书、中标人与业主签订合同。政府采购要按规定程序进行运作，采购周期一般长达3个月。近年来，随着国家科教兴国战略的实施，高校的发展迎来前所未有的发展机遇，一方面国家投入增加、学校多渠道筹集资金，办学规模扩大，学校对货物类资产和教学仪器设备的需求与日俱增。出现政府采购周期长与高校对所需商品和服务时间要求紧的矛盾，由此导致有的高校对政府采购积极性不高，造成学校急需的物品不能及时采购和供应。

5、内部管理不规范。现有高校政府采购的模式是选择代理机构和集中代购机构为主、设立招标机构自行采购为辅。高校内部设立的采购部门不尽相同，很大一部分高校没有独立的采购机构，而选择的是成立招投标小组，各职能部门参与，分工各异，互相监督。而具体经办设立在那个部门，不尽相同，有经办部门设立在资产处的，有设立在财务处的、有设立在后勤处的，有设立在纪检监察室的。在这种体制下，高校政府采购缺乏系统管理体系。一方面，政府采购管理环节分离。采购管理在组织结构上分散化严重，使采购管理链条环节分离。高校政府采购部门仅仅根据使用单位需要及采购计划和标底的技术参数，制作标书，以及起草和下发各种管理文件；使用单位在采购中仅是提出采购计划和技术参数，验收使用；财务部门仅仅是采购完成后进行采购费用划拨。由于这些部门之间尚未建立起采购信息共享平台。采购结束后，各项装备、服务及工程的维修保养服务及维持费用等情况，采购部门、使用单位及财务部门不能进行信息互通，科学评价，为以后的政府采购提供有益的决策信息。另一方面，采购管理缺乏科学决策，经费使用效益低下。目前高校价值昂贵的教学设备越来越多，虽然设备管理部门和各个使用单位都对设备使用维护进行了制度规范，但在设备性能与维修经费的费效比上没有科学决策依据，造成一些设备维护和维修费用随意，没有实行严格费用监控，而且在管理上还存在着重视采购费，忽视维护、保养以及设备相关人员培训费用管理，高校采购经费的经济效益低下。职责不明确，互相推诿、扯皮现象经常发生，对工作造成很大的被动。

三、完善高校政府采购管理的对策——以高校纪检监察部门监督为视角

高校纪检部门作为高校监督部门，在高校政府采购中一般全程参与过程的监督。那么，作为一个监督部门，高校纪检监察部门在政府采购中要发挥怎样的作用呢？

（一）配合招标采购部门，做好《政府采购法》的宣传教育工作

把政府采购相关法律的宣传教育纳入到廉洁教育的内容，定期组织学校领导、采购相关职能部门负责人和相关人员进行定期学习和研讨，特别是学习政府采购方面犯罪和违规案例的学习和讨论，做到高校各级领导高度重视，相关部门密切配合，相关人员坚决执行。让各级领导和相关人员认识到政府采购的必须性和严肃性。学习的形式可以采取定期学习、专题学习，业务学习等多种形式。可以邀请校外政府采购方面专家和主管部门领导和业务能手进行讲座。纪检监察部门人员也要加大对政府采购的业务学习，做到掌握了解政府采购各项政策法规和熟悉政府采购操作程序规定，把握政府采购的流程和关键环节，要熟悉、掌握市场各种产品性能和价格以及科技含量高的产品信息等各方面的知识，做到有效监督。

（二）加强高校纪检监察部门对政府采购的监督

政府采购法第一章第三条规定政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。在政府采购法第七章对政府采购的监督检查作了详细规定，其中第六十一条规定集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确并相互分离。政府采购法第六十九条规定监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务和国家行政机关任命的其他人员实施监察。纪检部门监督应从以下几个方面进行：

1、加强对政府采购时效性监督

科学合理编制政府采购预算，对使用部门上报的预算，纪检监察部门配合监督财务部门组织校内外专家进行充分讨论和研究，确保预算科学合理，保证政府采购预算的严肃性，确保政府采购在预定的期限完成。

配合监督规范学校政府采购内部管理，督促各职能部门明确职责，分工合作，制定科学合理、有效监督和高效率同时兼顾的采购立项审批流程，构建政府采购内部流程办公信息平台，规定受理和处理的最长工作时间。确保政府采购在学校内部流程的高效性。

加强对合同执行和验收阶段时效性的监督，对经办职能部门无故延迟合同执行和拖延验收，发出警示，进行督促。

2、加强对政府采购违规性监督

加强审计与监督机制，完善政府采购监督体系。首先，健全内部管理制度，加强对采购管理全过程的监督。从计划的提出到物资的使用、回收处理全过程等各个环节进行监督；其次，要逐步形成以财政部门为主，纪检、监察、审计及其他有关部门共同配合的监督机制，形成有效而严密的内部和外部的监督网；最后，坚持政府采购的透明化原则，在采购流程、信息公开、采购结果公告、采购纠纷仲裁等方面完善质疑与供应商投诉制度，有效发挥供应商对政府采购活动的监督作用。高校纪检监察部门在政府采购违规性监督方面应重点把握以下环节：

（1）高校在政府采购中存在下列情况：无采购计划，化整为零多次招标，让政府采购公开招标方式采购变成非标方式采购或自行采购；打着唯一性、特殊性、时间紧的幌子，过多过烂地使用单一来源采购；申报的采购计划与清单跟实际采购内容不一致，规避政府集中采购，实行虚假招标。在采购方式的确定中，纪检部门应重点监督化整为零，规避公开招标和政府采购。

（2）高校在政府采购标书制作中，经常出现合格投标人条件过于严格或技术需求太高太细，星号条款太多，导致投标人数量不足，不能引起充分竞争，容易导致围标或废标。有的是合格投标人条件过于宽松或技术需求太低、太泛导致中标单位不符合项目需求。有的招标文件中合同格式不满足项目的需求，评分办法、评分原则不符合有关规定，评审细则具有倾向性，招标日程安排不合理，招标文件条款前后不一致，从而影响公平公正。在标书制作过程中，重点对监督参数设置的偏向性、资质设置的合理性、合同条款的科学性、招标文件的完整性进行监督。

（3）在不同类型项目对应的专家库中提前办理好抽取专家的有关手续，确保登记应该回避的单位和人员。应提前了解较冷僻专业的项目的专家数量是否足够，需要推荐专家时必须提前办理。业主评委要有授权，要建立回避制度，前期参与项目论证、图纸设计、清单制作和标书制作的所有人员都不能作为业主评委参加评标。在专家抽取的监督中，保证专家名单的保密性、业主专家评委的独立性、专业性和确定的临时性。

（4）在开标阶段，容易出现投标人数量不足、投标人迟到和没有密封等意外情况、未按规定的时间和地点开标、投标人对开标有异议、设备故障等情况。在评标阶段，评委临时缺席，出现了要回避的专家，评委在评标过程中有倾向性发言或未按法律法规及招标文件的规定进行评标，通过资格性和符合性审查的投标人数量不足等。在开标评标过程的监督中，重点监督业主评委发言的倾向性、评标程序的合理性、推荐中标候选人的公正性。

（5）招标人对评标结果有异议，迟迟不确定评标结果，招标人确认的中标人不是第一中标候选人且无充分理由，招标结果公示没有在规定的媒体发布，公布的内容和方式不符合要求，公布未及时发布，公示的时间不足，公示期间收到投标人的质疑等情况。对结果确认和公示期的监督中，认真落实相关利益单位对评标结果的质疑和投诉。

（6）对合同签订和执行的监督中，保证实质性条款的不可更改性，保证合同签订和验收的时效性。

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