西方警务革命对我国警务改革的启示

●岳清春

(武警学院 部队管理系，河北 廊坊 065000)

西方警务革命对我国警务改革的启示

●岳清春

(武警学院 部队管理系，河北 廊坊 065000)

立足于西方警务变革的基本规律，结合我国警务改革实践，从警务资源配置、警务生成模式、警务反应机制以及警务激励措施等方面为我国未来警务改革提出相关政策建议。

警务革命；机制；理念；路径

一、西方国家的警务革命

(一)警务革命

1829年，英国内政大臣罗伯特·比尔提请议会通过了《大都市警察法》，以此建立了伦敦大都市警察。这标志着现代意义上的警察制度正式诞生。罗伯特·比尔是公认的“现代警察之父”，他对警察制度的开创性工作被称为第一次警务革命。此后，世界警察制度经历了四个发展时期，每个阶段都蕴含了革命性的创新，在警务理论和警务实践方面不断取得新的突破。

第一次警务革命以现代警察制度建立为标志。18世纪以来，工业革命对西方社会结构产生了深远的影响，尖锐的阶级矛盾使原先的政治生态和社会秩序受到冲击。为了有效应对日益增长的犯罪与紊乱的秩序，英国议会通过了《大都市警察法》，现代意义上的正式警察(职业制服警察)正式出现。第一次警务革命将警察定位于公民的角色，正如罗伯特·比尔所说：“警察就是公众，公众即为警察。”作为与旧警察制度的分水岭，此后的警务工作侧重以预防为主，倡导服务理念，重视警民关系。

第二次警务革命以警察专业化为标志。19世纪末期到20世纪初期，世界多数国家的现代警察制度正处在起步阶段，美国首先开始了警察专业化运动(警察独立执法运动)。由于当时美国警察缺乏培训，效率低下。同时，由于受到各类政治集团的控制，警务工作腐化问题层出不穷。国际警长协会主席理查德·西尔威斯特倡导了警察专业化运动，旨在通过专业化摆脱地方政治集团对警务工作的影响，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍。本次革命的核心在于使警察只对法律负责，逐渐向打击犯罪的单一角色转变。由此，警务工作内部分工更加专业化，警察角色与公民角色分离。

第三次警务革命以警察现代化为标志。20世纪30年代以后，西方主要资本主义国家逐步完成了警察的现代化，各国的警察人数、警务费用都在高速增长。本次警务革命立足于使警察成为“打击犯罪的战士”，通过实现“四个现代化”(车巡代替步巡，通讯现代化，计算机革命，个人装备现代化)，不断提升警务工作的效能。其中，通讯现代化是本次警务革命的关键环节。“四个现代化”使警务工作焕然一新，为警务快速反应机制奠定了坚实的基础，这也是警务工作最辉煌的一个时期。同时，在此阶段以打击犯罪为主的导向走向极端，尽管警力持续增加和权力不断扩大，但是犯罪率却出现了上升的态势，这也促生了第四次警务革命。

第四次警务革命以社区警务运动为标志。社区警务运动又被称做“新警察模式”，最早由英国社区警务之父约翰·安德逊提出。他强调：警察现代化应偏离强调提高警察比例、高装备现代化的美国模式，社区警务是警务现代化之后警务改革的必然方向。[1]社区警务的基本原理是：社会是产生犯罪的根源，抑制犯罪的主力军也在社会。因此，警察的社会公仆的角色应该重新得以回归，在这个过程中警察打击犯罪的作用不仅没有弱化，反而能够得到进一步提升。警务改革应该以传统理论的继承和突破为先导，以社区警务为载体，以动员社会力量为关键，回溯以往的自我警务和人人皆警的传统模式，形成积极性的防控模式。

2011年，美国人魁斯特佛·斯顿提出“警务改革新专业化”理论。美国警务理论界认为这可能预示新一轮警务革命已经来临。[2]此后，王大伟教授从承担责任性、有效执法性、改革创新性与改革整体性4个方面提出了第五次警务革命的构想。这些研究既是对前四次警务革命的高度综合，又是对未来警务工作的全面提升，有待国内学术界进一步探讨。

(二)主要启示

纵观西方警务革命历程，可见西方警务工作经历了从民间化警务到职业化警务再到社会化警务，从被动反应型警务到主动提前型警务再到防控一体型警务，从预防为主到打击犯罪再到回归社会的过程，体现了一种“螺旋上升”。具体可以从过程维度与类属维度进行归纳分析(如表1所示)。

表1 西方警务革命划分

二、我国警务发展历程

(一)历史回顾

相对于西方发达国家的警务发展历史，我国警务工作起步较晚。从建国初到文革前，为了适应镇压反革命和社会主义改造的需要，我国在民主专政的框架内建立了科层制的警务体系。从组织机制来看，主要是在政务院(国务院)下设置公安部，集中管理全国警务工作，在省级人民政府下设置公安厅，在市县级人民政府下设置公安局。[3]从警力配置来看，主要吸收部队转业人员，实施军事化管理模式。

文革时期，全国警务工作基本陷入瘫痪状态。“四人帮”在全国范围内掀起了“砸烂公检法”运动，公安系统的组织体系和业务活动受到严重冲击，所属职能基本上被“革命委员会”所替代。

文革之后到20世纪90年代末期，随着“拨乱反正”工作的进行，警务组织体系和警务业务活动逐渐得到了恢复。改革开放以来，国家从计划经济体制向市场经济体制转型，警务工作重心开始由阶级斗争转到经济建设上。伴随多元思潮的影响，利益结构的调整以及历史遗留问题的迸发，社会治安形势日益严峻。我国警务组织体系、运行机制以及警力部署显得捉襟见肘，于是“严打”式的专项运动成为了当时警务工作的典型模式。

新世纪以来，我国警务工作逐渐走出了一条具有中国特色的发展道路。首先，不断加强与西方发达国家的交流，积极借鉴世界警务革命的经验和教训，推进了专业警务、社区警务以及服务警务为主导的多元化发展战略；其次，大力推动警务工作的改革，既通过“自上而下”的方式为各级公安机关的警务改革指明方向，又借助“自下而上”的方式将典型经验进行全面推广；最后，全面提升警务科技水平，在推进警务信息化的时代背景下，不断加强警务工作的数字化程度和高科技含量。

(二)发展规律

通过对我国警务工作的历史回顾可知，我们在引入西方警务理论的基础上，结合我国基本国情和警务实践，走出了一条中国特色的警务改革之路，具体体现在以下四个方面：

一是警务改革由单一型向多元型方向发展。我国早期的警务改革重点在于组织体系和警力配置方面，改革开放以后逐渐走上专业化、信息化以及社会化等多元改革之路，从而形成了多种理念和多种警务模式并存的有中国特色的“集合型警务”。

二是警务模式由粗放型向集约型方向发展。一方面，整合警务资源，打造共享平台。过去警务工作主要侧重于警力建设和集中整治，当前逐渐转向警务部门、警力资源、警种职能以及信息资源的有效整合。另一方面，精简组织层级，提高指挥效能。上海等地区开始探索扁平化的警务指挥模式，从原来的市公安局、公安分局、派出所等三个层级指挥，直接精简为市公安局对派出所的二级指挥[4]。

三是警务机制由静态封闭向动态开放发展。过去警务工作主要讲求运用有限警力资源发挥最大社会效能，警力与民力互动性不足。当前警务工作开始从一元主体的管理模式向多元主体的运行机制转变，逐渐探索出一种动态社会环境下防控一体的全时空管理机制，以通过“无穷民力”解决“有限警力”问题。

四是警务理念由管控型向服务型发展。群众路线是我国警务理念的灵魂所系。尤其是在“以人为本”的法治社会中，随着互动式警务、开放式警务、民意式警务等服务型警务模式的出现，警务工作的服务性更加凸显。当前“为民服务”的理念已渗透到警务宗旨、警察职责以及入警宣言等各个方面，使警务工作更加趋向全民性、开放性和人本性。

(三)存在问题

1.警力资源配置不合理

一方面，警员数量严重不足。警力不足是困扰我国警务工作的一个历史性问题。据统计，美国警员与总人口比为1/267，英国为1/288，日本为1/434，而我国警员与总人口比例为1/625，远远低于世界发达国家水平。[5]另一方面，警力资源有待优化。我国警力资源长期存在着机关与基层结构性失衡问题，各级公安机关内部警力相对集中，基层一线警力相对分散，严重制约了警务工作的防控能力。

2.警力生成模式不专业

我国在推行“一警多能”的过程中，在一定程度上实现了警务工作的有机融合，但是也影响了专业化警种的生成模式。以民警、巡警与刑警的“三警合一”改革为例，将巡警和刑警的警员充实到一线派出所，尽管基层力量得到充实，但是巡警和刑警职能由强变弱，专业化优势难以凸显(尤其是巡警的警力削减后，其社会维稳的作用受到抑制)。而在基层一线，尽管日常的业务压力得到缓解，但是“打、防、管、控”的战斗实体没有发挥其内在效能。

3.警力反应机制不完善

受第三次警务革命的影响，为了提高警务装备的现代化水平，需要建立起快速反应型的警务模式，其结果形成了一种被动反应式警务。首先，目标定位不断细化，导致警务工作服务社会与深入群众的职能被淡化；其次，作为一种事后补救，难以形成防控一体的警务机制；最后，过度依赖警务装备，忽视警民关系的重要性。

4.警力激励方式不合理

一方面，警务经费严重不足。据统计，从警务经费支出占国家财政总支出比例来看，发达国家平均为3～5%，发展中国家达到9%，而我国仅为1%。[6]经费的短缺严重制约了警察的工资水平和福利待遇。另一方面，晋升空间相对狭小。我国公安机关的领导职位明显低于国家机关的平均水平，这不仅不利于警务人员积极性的发挥，也影响了警力资源的层级优化。

三、我国警务改革的政策建议

警察作为人类社会发展到一定阶段的必然产物，在纵向上既有一定的历史延续性，在横向上也存在着发展的区域协调性。尽管西方发达国家与我国在政治制度、社会经济以及历史发展方面存在着重大差异，但他们所经历的四次“警务革命”对我国警务改革具有重要的借鉴意义。因此，我们要立足基本国情，积极吸收每次“警务革命”的发展成果，真正探索出一条具有中国特色的警务改革之路。

(一)优化警务资源配置

从历次“警务革命”看，都是在围绕如何发挥警力资源效能上着手创新，其重点在于平衡警力资源与社会需求的矛盾问题。英国警务理论学家约翰·安德逊在其著作《从人力资源到观念的转变》中提出了“无增长改善论”，即警察机关在不增加人员编制、器材装备的前提下改善与提高警力。[7]这一理念对于缓解我国警力资源供需失衡具有重要的指导价值。从具体内容来看：一是积极推进社区警务建设，通过整合多元力量构建防控一体的社会体系，以破解警力资源的发展瓶颈；二是提高警力资源质量，通过强化对现有警员的教育培训，以警力质量弥补警力数量的不足；三是改革警务组织机制，通过构建“金字塔”型的科层制结构，将警力资源真正充实到一线工作中去；四是丰富警务主体结构，根据社会治安形势的需要，适当扩充安保人员和合同雇员的数量，将更多的警力资源从非警务工作中解脱出来，用有限的警力资源满足社会基本需求。

(二)完善警务生成模式

从第二次“警务革命”的发展历程来看，专业化是孕育优势警力的重要途径。如今我国警务发展的专业化集中体现在警务工作专业化、警员素质专业化以及警务过程专业化三个方面。警务工作专业化，是指相对于审判机关和检查机关，公安机关要合法和合理地行使执法权力，使审判权、检察权以及侦查权相互制约、相互监督；警员素质专业化，是指培育警员专业化素养和专业化精神，以确保警务工作的科学性和有效性；警务过程专业化，是指警务工作必须严格依照法律法规的规定，以保证警务活动能够在法律框架内有效进行，从而能够符合执法专业化的发展方向。

(三)提升警务反应机制

在后两次“警务革命”中，在提升警务反应机制方面出现了工具理性和价值理性两种不同的价值取向。前者片面地追求警力资源数量和装备现代化，导致警务工作与社会关系的疏远，进而丧失了掌握社情和快速反应能力。后者通过推行社区警务模式，以目前的警务社会化方式取代以前的机械专业化手段。对我国而言，这两方面都有积极的借鉴意义。一方面，坚持走好科技强警之路，警务工作要加大科研投入，推动科技创新，形成以先进科学技术、现代警务装备、信息化系统支撑警务工作的新格局；另一方面，我国警务工作应该结合国情和社情，科学贯彻“社区警务”理念，既要继续坚持以基层一线为基础的群众路线，通过多种途径将“群防群治”工作落到实处，又要继续发扬警务责任区的优良传统，通过加强多元调解、治安保护以及治安联防等方式将社会治安问题解决在萌芽状态。

(四)健全警务激励措施

从后现代的“警务革命”来看，西方国家把激励工作视做警务发展的内在动力。调动和激发警员的积极性、主动性以及创造力，使有限的警力资源发挥无限的能量，逐渐成为未来警务发展的方向。从我国警务改革实践来看，需要从四个方面建立起有效的激励措施。一是健全福利保障制度。既要通过改善保障结构来提升警员福利水平，又要通过优化薪酬结构来激发奉献精神。二是完善职务晋升机制。通过引入公平竞争机制和完善工作考评机制，杜绝“论资排辈”和“任人唯亲”现象出现，充分调动起警员的积极进取精神。三是科学运用目标激励。采取“目标管理法”将组织目标与个人目标有机结合，以提升组织目标的效价和期望值。四是构建多元奖励体系。激励工作要充分考虑主体的目的性、客体的多元性、效果的持久性、方法的具体性以及行为的过程性，以建立健全灵活的奖励制度。

[1] 西方国家的四次警务革命[J].上海公安高等专科学校学报,2005，(6)：92.

[2] 王大伟.新警察专业化论[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2012，(6)：34.

[3] 胡荣.论我国警务改革的特点、动因及方向[J].北华大学学报：社会科学版，2014，(4)：111.

[4] 陈军生.浅谈我国警务改革发展问题[J].公安研究，2013，(8)：80.

[5] 卫洪良.论社会管理创新视野下的警务改革[D].西南政法大学，2012：22.

[6] 李战国.关于我国警察福利待遇的调查报告[J].福建公安高等专科学校学报，2009，(5)：28.

[7] 崔磊.英国警务改革考察及其对我国警务改革的启示[J].公安研究，2011，(2)：80.

The Enlightenment of the Chinese Policing Reform from the Overseas Policing Revolution

YUE Qing-chun

(DepartmentofForceManagement，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

This article is based on the basic law of the Western police reform. Some relevant policy recommendations are proposed in terms of police resource allocation， police generation mode， police reaction mechanisms as well as police incentives for the future police reform. It is not only of theoretical significance， but also of some practical value to promote the scientific development of Chinese police work.

policing revolution； mechanisms； concept； path

2014-11-01

岳清春(1984— )，男，山东东营人，讲师。

D523.3

A

1008-2077(2015)03-0093-04