深入贯彻新?《预算法》不断推进预算管理制度改革

张华

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，重新颁布了修订后的《预算法》 （以下简称新《预算法》），并于2015年1月1日起施行。新 《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，为深化预算管理改革指明了方向。改革开放以来，按照中央统一部署和要求，内蒙古在预算管理制度改革方面进行了一系列实践和探索，从1994年的分税制改革，到之后20年来进行的所得税分享改革、取消农牧业税、成品油税费改革等税制改革，以及部门预算、国库集中支付、政府采购管理等支出领域改革，初步建立了公共财政体制框架，实现了经济快速发展与政府财力增强的良性循环，在支持自治区保增长、调结构、惠民生、促改革等方面发挥了积极作用。随着经济社会的发展，财政运行环境发生了重大变化，对预算管理提出了新的更高的要求，新《预算法》在预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算管理的公开性、预算监督的严肃性等方面作出明确而严格的规定，是下一步全面推进预算管理制度改革的基本遵循。

一、完善政府预算体系

近年来，随着预算管理制度改革的不断完善，按照财政部要求，内蒙古自治区财政厅从2011年1月1日开始，已经将除教育收费外的预算外资金全部纳入预算管理，实现了综合预算编制；从编制2014年自治区本级预算草案开始，已经将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入政府预算体系，并接受人大审查监督，初步建立了完整的政府预算体系。新《预算法》明确提出，预算包括上述四本预算，同时对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。下一步工作重点是加大政府性基金、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。建立政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，逐步将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算；同时，政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，逐步提高国有资本经营收入上缴公共财政比例，到2020年达到30%。

二、改进预算控制方式

原《预算法》规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求征收部门要按照年度预算完成收入任务，一定程度上带来了 “顺周期”问题，以及收入非即期因素、违规减免税等问题。新《预算法》在收入由约束性转向预期性、建立跨年度预算平衡机制、编制中期财政规划等改进预算控制方式方面增加了相关规定。自治区财政厅在编制2015年预算时已经作了相应安排：

一是依法依规加强收入管理。根据经济形势和政策调整等因素科学预测2015年收入增长目标，既要提振信心，又不盲目攀比。同时，也要求各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。

二是建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算执行中如出现超收，则用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，则通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，自治区政府报自治区人大或人大常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补。

三是实行中期财政规划管理。2015年起，自治区财政厅和相关部门分别编制2016-2018年三年滚动财政规划和部门预算规划。中期财政规划要充分体现国家、自治区改革发展、宏观调控政策方向和基本要求。部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

三、规范地方政府债务管理

原《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，出于我国特定发展阶段地方经济社会发展的需要，各地已经形成大量的政府性债务。对地方政府性债务应该一分为二地看：一方面政府资源转化成为资本，形成了大量优质资产和政府权益；另一方面也确实存在一定财政金融风险隐患。新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，同时在借债主体、债务用途、债务规模、举借方式、风险控制五个方面作出明确、严格、强有力的规范。管好用好地方政府性债务，事关财政可持续发展。因此，近期我厅拟提请自治区政府出台加强地方政府性债务管理的意见，突出强调四个方面的内容：

一是加快建立以政府债券为主体的举债融资机制。各级政府举借政府性债务只能采取政府债券方式。在国务院批准限额内，自治区人民政府可以适度举借债务。盟市、旗县确需举借债务，必须在风险可控范围内，由自治区政府代为举债。各级政府债务必须报同级人大或人大常委会批准。

二是对全区地方政府性债务实行规模控制和预算管理。全区地方政府性债务规模实行限额管理。地方政府性债务要分门别类纳入预算管理，各级政府要将当年举借的一般债务、专项债务收支分别纳入一般公共预算、政府性基金预算管理。

三是控制和化解地方政府性债务风险。全区各级政府要强化风险意识，把握好负债建设与财政风险平衡的关系，从严从紧控制债务规模。财政厅要按照一般债务率、专项债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率及综合债务率等指标评估各地区债务风险状况，对债务风险高的地区进行风险预警。

四是妥善处理存量债务。在年底前，清理甄别存量债务，分清政府债务和企业债务。自治区将各地区政府存量债务汇总报国务院批准锁定，由各盟市、旗县纳入预算管理后，各地可申请发行政府债券进行置换。

四、完善转移支付制度

财政转移支付制度作为分税制财政体制的配套措施，在推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展等方面发挥了重要作用。但在实际执行中，也存在专项转移支付设置过多，一般性转移支付比例偏低、基层配套资金压力较大等问题。新《预算法》明确规定，转移支付要以一般性转移支付为主体，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。下一步，在完善转移支付制度方面，自治区财政厅的主要思路是：

一是增加一般性转移支付规模和比例。增加对革命老区、少数民族聚居地区、边境地区和贫困地区的转移支付；自治区出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

二是清理、整合、规范专项转移支付。在合理界定自治区与盟市事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付；对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入，严格控制新增项目和资金规模。

三是认真清理现行配套政策。对属于自治区承担支出责任的事项，一律不得要求盟市、旗县安排配套资金；对属于自治区和盟市分担支出责任的事项，由自治区和盟市按各自应分担数额安排资金。

五、强化预算执行管理

目前预算执行中的突出问题是预算约束力不强，预算执行进度偏慢，结余结转资金规模较大。为此，新《预算法》就限制年中预算追加、加强结转资金管理、加快转移支付下达进度等问题，都作出明确严格的规定，对预算执行的严肃性、约束力和透明度要求明显提高。落实到具体工作中，要做到：

一是硬化预算约束。在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收支的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

二是进一步提高提前通知转移支付预计数的比例。对于中央预通知转移支付，要在当年年底前全部通知盟市、旗县；对于自治区本级财力安排的按因素法分配且金额相对固定的转移支付，除与中央配套外，要按照不低于70%的比例，在每年12月底之前，提前通知盟市、旗县。上级提前通知各类转移支付，盟市、旗县要列入年初预算，既增强预算的完整性，又从源头上加快预算执行进度。

三是加强结余结转资金管理。建立结余结转资金定期清理机制，连续两年未使用完的结转资金，包括本级财力和上级转移支付安排形成的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，补充预算稳定调节基金。对盟市、旗县上级专项转移支付连续两年结转的，自治区要与分配下年度一般性转移支付挂钩。

六、推进预算公开

建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度，是预算管理改革的目标。推进预算公开对建设阳光政府、阳光财政具有重大意义，倒逼政府提升预算管理水平。同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，有利于引导经济社会主体的预期和行为，增强社会共识，提升财政政策效果。新《预算法》对预算公开内容、细化程度、公开时限都有严格要求，要以预算公开为抓手，通过预算公开促进预算管理制度改革。细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付按项目按地区公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，全部细化公开到功能分类的项级科目，公开到基本支出和项目支出。积极推进财政政策公开。按照经济分类公开政府预决算和部门预决算，加大财政拨款“三公”经费公开力度。

预算管理制度改革的各项工作环环相扣，要坚持总体设计、协同推进。不断增强依法办事的观念，坚持立法先行，注重运用法律和制度规范预算管理，实现立法和改革决策相衔接。要以新《预算法》颁布实施为契机，加快相关制度建设，努力把各项财政工作纳入法治化轨道。

（作者系内蒙古自治区财政厅党组书记、厅长）

责任编辑：刘佳