灌区农民用水者协会运行探索

白小宁，杨成永，王少刚

(陕西省凤翔县水利局，陕西 凤翔721400)

凤翔县对县属国有灌区水利工程管理体制改革工作自2006年启动以来，在灌区推行管养分离的基础上，不断探索群众参与水利工程建设管理新路子，其中以农民用水者协会为主要形式的农民用水合作组织在灌区不断发展壮大。目前全县东风水库灌区、横水河灌区和冯家山灌区洞口抽水灌区均注册成立了农民用水者协会，机井灌区以受益村组拥有工程产权，由受益群众通过租赁、承包等多种形式获得工程使用和经营权的运行管理模式也在近年的项目实施中得到显著发展。这种由群众作为灌溉主体参与的用水管理模式在运行实践中取得了很好的效果，有效改善了过去灌区用水混乱的现象，营造了良好的用水环境，产生了显着的经济效益和社会效益。

1 农民用水者协会发展现状

1.1 发展现状

凤翔县目前共注册农民用水者协会3个，分别为东风水库抽水灌区农民用水者协会、横水河灌区农民用水者协会、冯家山灌区洞口抽水灌区农民用水者协会。

东风水库抽水灌区农民用水者协会成立于2006年3月，于当年6月完成注册，协会办公地点位于彪角镇三岔村，共有成员51人，管理东风水库抽水灌区斗渠14条，长度41 km，共有设施面积2 134 hm2，有效面积1 534 hm2，涉及10个村，受益农户4 511户，受益人口15 157人。

横水河灌区农民用水者协会成立于2006年4月，于2012年11月完成注册，协会办公地点位于田家庄镇，共有成员50人，管理横水河灌区斗渠10条，长度35 km，设施面积2 334 hm2，有效面积2 067 hm2，涉及7个村，受益农户1 457户，受益人口5 799人。

冯家山灌区洞口抽水灌区农民用水者协会成立于2006年4月，于当年9月完成注册，协会办公地点位于虢王镇江湖村，共有成员53人，协会管理冯家山水库灌区洞口抽水灌区斗渠13条，长度18 km，涉及8个村，设施面积867 hm2，有效面积800 hm2，受益农户3 717户，受益人口12 489人。

1.2 农民用水者协会运行效果

1.2.1 解决了管理主体缺位，群众参与水工程管理建设的主动性增强

在成立灌区农民用水者协会后，由受益群众参与形成的管理主体有效解决了灌区长期以来因用水户分散，意愿不一导致管理混乱的问题，同时作为农民专业合作组织，是当前财政和社会对农村、农业工作的扶持重点，在争取上级财政投入上相较分散的用户和村组优势明显。通过受益群众投劳集资和争取扶持资金，对运行多年的破旧和老化渠道工程进行维修、改造，一方面解决了当前水利项目面上建设对局部重要点位不够深入的难题，对打通“田间最后一公里”作用显著;另一方面也探索了群众组织作为建设主体的资金争取和投入机制，对形成水利建设投入多元化意义重大。2011年，东风水库抽水灌区农民用水者协会改造斗渠800 m，完成投资16.90万元;冯家山灌区洞口抽水灌区农民用水者协会改造支、斗渠640 m，完成投资17.60万元，与同期实施的中央财政小水重点县项目相配套，形成合力，共恢复和改善灌溉面积3 000亩，使得灌区内的渠系配套率显著提高，骨干到田间的灌溉网络全面形成。

1.2.2 减少水费征收环节，农民用水负担减轻

用水者协会建立后，灌区管理单位按照协会提交的用水计划从首部配水，由协会负责向群众出售进行灌溉，并负责征收灌溉水费。目前县物价局核准的灌区灌溉水价为:自流灌区0.20 元/m3，抽水灌区(0.18元 +抽水电费)/m3，工业供水价格为0.25元/m3。在东风水库抽水灌区，目前执行水价为0.16元/m3，灌溉水费构成是:抽水电费0.04元，灌区灌溉水成本0.09元，协会管理费0.03元，主要用于解决协会人员经费和工程维修养护费，透明的水费构成保护了供用水双方利益，明确了各自责任，避免了过去灌溉用水水费收缴层次多、收缴不规范、搭车、代收、克扣等现象，使农民用上“明白水”，交了“放心钱”，农民负担大为减轻。

1.2.3 促进节水，减少灌溉水资源浪费

长期以来，灌区群众习惯了“大锅水”，“福利水”，灌溉用水无节制，多以大水漫灌为主，水资源浪费严重。实行用水户参与灌溉管理后，通过农民用水者协会落实水费计收制度，同时加强灌溉用水监管，农民多用水就得多交钱，使节约用水有了经济调节手段。随着灌溉水费征收工作的进一步完善，灌溉效率显著提高。2013年夏灌期间，在灌区管理单位和协会水管员的配合努力下，东风水库抽一斗的灌水周期缩短到7天以内，亩均灌水量由过去的大于150 m3降低到100 m3以下，群众主动节水的意识普遍提升。

1.2.4 规范用水秩序，减少用水纠纷

过去每到夏灌用水高峰期间，争、抢、偷水现象时有发生，甚至发生打架斗殴事件。农民用水者协会成立后，协会主席由协会会员选举产生，一般由具有威望的用水户担任，在协调用水矛盾、解决用水纠纷方面具有优势;同时用水者协会通过年初编制用水计划，统一管理，按协会章程和用水管理制度办事，用水过程中，根据实际情况，及时调整水量分配，上下游统一协调，很多矛盾在用水户协会和灌水小组内部就得以化解，形成了良好的用水秩序。用水户参与灌溉管理后，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，灌水秩序规范，减少了许多不必要的用水纠纷，使灌区管理单位从繁重的调解用水纠纷事务中解脱出来，更好地为农业生产供水服务。

2 存在问题

2.1 农户的认识水平有待提高

调查协会已经组建2～8年，当地农户应该对这一组织形式有了很高的认识和理解，因为协会的运行和管理需要广大农户的亲自参与。但调查中发现，三分之一的农户都没有参与过斗渠以下工程的维护工作，四分之一的农户反映用水者协会民主决策时未征求过他们的意见，60%的农户不知道自己支出的水费中包含哪些费用，这些问题足以说明部分农户并没有真正参与到协会的运行管理中来，农民的认识水平极待提高。

2.2 协会对水利工程设施的管理不力

协会成立后，应对管辖范围内的渠系工程进行资产评估，然后将其管理权、使用权及所有权一并移交给协会，让协会的会员拥有末级渠系工程的产权，才真正有利于工程的管护与协会的可持续发展。而在调查的3个协会中，有2个协会在组建后，没有对其管辖范围的渠系工程进行过资产评估。有的协会负责人表示协会只享有工程的管理权和使用权，所有权分属于水管单位、所在地的村委会或当地政府。另外部分协会没有及时检查维修协会所辖的水利工程设施，个别协会即使做到了按时检查维修，但却缺乏文字记录。以上这些问题说明协会对工程设施的管理还缺乏效率，这在一定程度上影响到协会筹措资金进行渠系工程管护的主动性，不利于水利工程资产的保值与增值。

2.3 工程基础薄弱，制约了协会的发展

协会管辖的大都是斗渠以下水利工程，维修投入少，田间配套率低且多年久失修、老化破损严重，渠道的跑、冒、滴、漏现象严重，渠系水利用效率低，而用水户没有足够的经济能力去投资改造工程，工程基础薄弱直接制约了协会发展。

2.4 协会自身建设有待提高

各用水协会虽然都制订了《章程》和各项管理制度，但部分协会不能严格按《章程》和管理制度来履行职责，出现会员代表大会不能及时召开、财务管理混乱、对水事活动不能一事一议。同时，由于自身原因，部分农民用水者协会在工程管理、渠道运行维护以及科学灌水和内部管理方面缺乏管理能力和经验，使协会职能并未充分发挥出来。

3 建议

3.1 完善基础设施配套，支持协会健康发展

从凤翔县3大灌区农民用水者协会人员组成来看，年龄多在50岁以上，文化程度相对较低，对管理工程运行和灌溉用水管理多以经验为主。因此灌区管理单位一方面要加强工作人员的培训，提高其素质和能力，特别是要吸收一部分有文化、素质高的年轻同志参与协会管理，以提高协会运行管理效率;另一方面，要加大对协会基础建设的支持力度，从完善办公场所、配备必要的办公设施和管理运行设备，采取资金、技术支援措施，保障协会的健康良性发展。

3.2 加快灌区节水改造，促进灌区节水管理

目前在我县，灌溉水费的计量形式是以每小时或每亩为计量单位，对于灌溉用水计量缺乏精确的量测手段，计量弹性空间较大，导致协会水费征收中存在一定的矛盾和冲突，制约影响了水费的征收。同时由于灌溉用水量居高不下，灌溉水费负担较重，因此用经济手段调节灌溉节水还大有潜力可挖，建议加快灌区节水改造步伐，对现有灌溉设施进行升级，运用科学的计量手段，在满足现代化节水要求的同时，应强化水权的集体所有观念，逐步探索水权流转的经验，为节水灌溉提供利益补偿和激励机制，促进协会的管理迈向制度化、规范化。

3.3 深化产权制度改革，进一步拓展协会职能

实行用水户参与灌溉管理，明确县水利局、灌区管理单位和农户的责权，落实分级办水利的原则。水利局主要落实灌区基础建设的投入和水资源管理，灌区管理单位要加强内部运行管理和骨干工程建设管理，协会则负责斗渠以下田间工程的整治维护和管理。因此要继续深化产权制度改革，明晰各级权责，引导农民用水者协会进一步拓展职能，由过去单纯的运行管理转变为主动投资和建设，大力发展民办水利，推进农村用水管理一体化，同时应建立工程运行管护基金。

4 结语

通过凤翔县三大国有灌区农民用水者协会运行管理实践表明，实行用水户参与灌溉管理，将工程的所有权、使用权、管理权和用水决策权交给受益群众，明确了群众在灌溉用水管理中的主体作用，使其充分享有灌区工程运行管理的知情权和参与权，调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性，保障了工程效益的永久发挥。