城乡政府信息公开实施现状的比较调查研究——基于山东部分城乡的实证考察

王 良

(清华大学 法学院，北京 100871)



城乡政府信息公开实施现状的比较调查研究
——基于山东部分城乡的实证考察

王 良

(清华大学 法学院，北京 100871)

政府信息公开制度在实施过程中由于城乡二元结构、城乡硬件与软件以及其他条件的巨大殊异，实施效果明显不同。通过对山东部分城市与农村的政府信息公开实施状况的问卷调查发现，城市与农村，在政府信息公开方面既有相同点又有不同之处，究其原因主要是由城乡二元结构、服务型政府角色转变滞后、政府信息公开以权力为基础的局限性所致。因此，改革城乡政府信息公开，推进城乡政府信息公开制度的实施和良性发展，要在统筹城乡信息资源配置一体化、建设服务型政府、健全完善我国政府信息公开制度和法律等方面下功夫。

城乡；政府信息公开；调查研究

《中华人民共和国政府信息公开条例》自施行以来，全国各地政府信息公开实施工作已经取得了较为显著的成绩。党的十八届四中全会《决定》强调，要“全面推进政务信息公开”，并且“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”但社会各阶层特别是城乡居民对于政府信息公开认识状况和态度有何异同？其原因是什么？政府信息公开对于城乡居民的工作、生活有何影响？基于此，笔者对山东城乡政府信息公开状况进行了调查研究。本次调查主要采取问卷调查和个别访谈的形式对山东济南、烟台、威海、莱芜、枣庄、德州六市的部分城乡居民进行了随机调查，共发放问卷380份，城市、农村各190份，共回收361份问卷，其中城市184份，农村177份，有效问卷共344份，有效回收率达90.5%，同时获取了大量访谈资料。

一、城乡政府信息公开现状的比较实证研究

(一)城乡政府信息公开实施状况中的相同点

1、调查对象的分布情况较为接近，年龄、文化水平差距大，性别分布不均衡。调查显示，无论在农村还是在城市，男性比女性更关注公共事务和信息，关心国家大事，对政府信息公开了解认识的更多、更详细深刻。所以，在调查中男性比女性更愿意接受调查和访谈。另外，在接受调查的对象当中，相对年轻的、学历水平高的人比年长者、学历相对较低者更关注政府信息公开，对于政府信息公开的认知度较高。

参与问卷调查的城乡居民中男性明显比女性多，占到了72.7%，女性比例为27.3%，性别分布差异较大，特别是在农村问卷发放中，只要其丈夫在家，女性多数会以“不懂、不识字”为由不愿填写问卷；另外，被调查的城乡居民中，年龄差距也较大，50岁以下的达到91.3%，50岁以上的只占到8.7%。之所以出现这种结果，主要是因为很多女性和年长者不愿意接受调查和访谈，认为是官方行为，没有任何实际意义，普遍有一种排斥心理；还有一部分农村年长者是因为自身文化层次较低，不识字，视力较弱，问卷填写比较困难，所以拒绝，还有一些是问卷进行一半放弃的。这也是农村无效问卷较城市稍多的原因。

2、城乡居民对政府信息公开的期望都是相同的，一致认为信息公开是政府机关的义务和责任，政府机关单位应当主动及时向公众公开相关信息，并且应该不断完善政府信息公开制度和法律。城市中89.5%的被调查者认为政府应当及时主动公开政府信息，或者应要求提供相关的政府信息，只有8.6%的被调查者持否定意见。在农村，95.3%的被调查者认为政府应当公开相关信息，特别是财务收支详情和土地利用情况，认为不必公开的仅占3.6%。

3、报刊杂志、广播电视是城乡居民获取政府信息的主渠道和主方式。广播电视、报刊杂志等传统媒介是市民和农民获取政府信息最便捷、最常用的方式，也是政府信息传播效果较好的途径，被城乡居民广泛接受。城市居民通过报刊杂志、广播电视了解政府信息的比例分别占到68.5%、85.9%；在农村则分别占到66.1%、91%。所以，报刊杂志、广播电视成为市民与农民获取政府信息的最主要渠道。

4、城乡政府部门信息公开普遍不主动、不及时，缺乏诚意。在城市，市民认为政府应当公开的政府信息完全公开的比例分别为4.3%、8.1%、21.9%、67.3%、54.4%、5.8%；部分公开的比例分别为38.3%、30.2%、42.6%、22.1%、50.9%、32.6%；没有公开的比例分别为12.1%、8.3%、4.4%、16.2%、3.6%、19.7%。农村中农民认为政府对于应当公开的政府信息(惠农政策、征地的手续、村财务账目)主动公开的比例分别为34.2%、11.3%、19.6%；要求后才公开的比例分别为45.3%、18.9%、28.1%；要求了也不公开的比例分别为21.6%、30.3%、36.8%。由此我们可以看出，无论在城市还是在农村，政府在信息公开中普遍缺乏主动性和诚意。

5、城乡居民对于政府机关已经公开的信息关注度普遍不高。如在农村，农民对已公开的中央的相关惠农政策“了解，本地就实施了相关政策，农民从中得到了实惠”的比例较低，仅占16.3%；“知道，但不明白对农民有什么意义”的比例为29.7%；“不了解，没有关注过。”的比例略高，所占比例为44.2%。城市市民对于政府应当公开的信息(公共财政年度预算、基础设施建设及完成情况、土地规划、城市空气质量报告、机关事业单位招考)“没有关注过，不清楚”或“没有留意”的比例分别为54.1%、47.8%、37.2%、18.2%、31.6%；对公共财政年度预算、土地规划、主要领导人的联系方式“很了解”、“很清楚”的市民比例较低，分别为8.1%、6.8%、4.2%。通过访谈得知，“关注度”之所以不高，是因为城乡居民都有一个惯性思维——认为政府公开的信息已经大大“缩水”，真正有用的很少，或者是公开的信息不是公众想知道的，公众真正想了解的政府又不主动公开。因此，即使现在政府公开的信息是真实有用的，公众一时也难以改变其惯性思维。

(二)城乡政府信息公开实施状况中的相异点

1、市民与农民关注的政府信息内容相对不同。在农村，农民关注的政府信息一般较为集中，主要是关注与切身利益相关的信息。如在问卷调查中，就“您最希望了解的政府信息是哪些？”提问时，村民普遍选择村财务账目、惠农政策，对于与公共利益相关的信息如“国家或者地区发展规划”等则几乎没有关注。而市民则不同，他们对政府信息的关注范围较广，既关注与自身利益相关的政府信息，也会关注与公共利益相关的国家政策事务等内容。

2、城乡居民对于政府信息公开渠道的接受程度相异。在农村，农民主要通过传统媒介和人际传播获取政府信息，如66.1%是通过报刊杂志，91%是通过广播电视，52.6%是通过亲朋相告；而其他获取途径所占比例则较低：政府公报、政府网站、政府档案馆、社区宣传栏、自己主动咨询、干部宣传所占比例分别为1.7%、12.4%、0.6%、31.6%、13.6%、37.9%。城市居民主要也是以传统媒介为主，辅以新型媒介。如笔者在问卷调研中发现，个别市民在填写获取政府信息途径一栏时还补充说明了通过手机报，微博、微信了解政府相关政策信息。具体言之，与农村一样，传统媒介报刊杂志、广播电视是市民最容易接受的渠道，所占比例和农村相比略有差别，分别占68.5%、85.9%；通过新型媒介如政府网站、政府公报、手机报等获取政府信息的比例城市比农村高出许多，分别占47.3%、18.5%、2.2%。通过政府档案馆、社区宣传栏、自己主动咨询、干部宣传、亲朋相告获取政府信息的比例分别为3.3%、13.6%、21.2%、22.8%、25%。

式中，ξx和ξy分别表示沿x和y方向上的湍流各向异性参数.当ξx = ξy = 1时，式(11)演变为各向同性非柯尔莫戈若夫湍流大气空间功率谱.κl=c(α)/l0，κ0=c(α)/L0，其中l0和L0分别为大气湍流内尺度和外尺度[10].

3、城乡居民对政府信息公开服务的满意度存在差异。城市市民对现阶段政府信息公开服务与监督保障措施基本认可，他们对目前政府信息公开的总体评价分别为：“很满意”的为1.9%，“比较满意”的为64.5%，“基本满意”的为83.1%，“不满意”的为13.8%，“很不满意”的为2.6%。而农村农民对政府信息公开服务的总体评价相比城市偏低，“很满意”的为4.4%，“比较满意”的为21.3%，“基本满意”的为41.7%，“不满意”的为18.3%，“很不满意”的为9.1%。

二、城乡政府信息公开实施现状异同的原因分析

(一)城乡二元结构导致城乡信息资源配置的差异

一直以来，城乡二元经济社会结构导致城乡经济社会的发展严重失衡，城乡差距越来越大，这也表现在城乡信息基础设施建设、受教育水平、信息技术应用和对信息化作用的认识等方面的差距越来越大，造成了城乡居民对于政府信息公开的认知度和关注度的差异性。调查结果显示，农民的文化水平相比城市居民普遍较低，这无疑影响了农民对政府信息的认知程度和获取政府信息的渠道的宽窄。另外，由于农村信息基础设施建设及服务水平相对滞后，致使面向农村传播的信息太少，信息覆盖面太窄，缺乏为农民服务的医疗、养老、教育等方面的适合农民需要的信息，面向农村的政府信息更新慢，公开不及时，农民获取的信息往往失去了实效性和价值。

实际上，中国的政府信息公开实践源于村务公开。从20世纪80年代初期确立村民自治制度时起，村务公开很快就发展为一种普遍现象。理论上，农村政府信息公开的发展应优于城市，但因城乡二元经济社会结构的制约和影响，城市政府信息公开实施状况事实上要比农村好的多，以致今天这种情况也没有改变，甚至城乡信息资源的差异越来越大。

(二)服务型政府角色转变滞后，公共服务意识淡薄

从政府职能实现的角度来分析，“政府具有双重属性，一是统治阶级意志的实现者，另一个则是公民利益的服务者，而从本质上讲，管理就是服务，提供公共产品和公共服务理所当然成为政府的一项必备职能，同时也理应成为服务型政府的一项核心职能。”*石国亮著：《服务型政府——社会合作治理新思维》，国家行政学院出版社，2013年版，第5页。而信息服务是服务型政府向社会提供公共服务的一项重要内容，也是服务型政府服务职能的新要求。然而，一直以来，服务型政府角色转变滞后、公共服务意识淡薄导致公民日益增长的信息需求与信息公开不到位之间的矛盾越发突出。我们在调查中获知，城乡居民普遍认为信息公开是政府部门的义务，政府信息应当主动及时公开，他们特别是农民对政府信息公开服务现状不太满意，认为政府部门信息公开不主动、不及时、不全面，缺乏诚意，对待民众咨询和服务的态度冷淡，公共服务意识淡薄，服务型政府角色转变滞后。

(三)政府信息公开以权力为基础的局限性

目前，在全国许多地区，“政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础，而是以政府的职权为基础。”*张明杰著：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第202页。由于政府本身利益的存在并且不可能完全抛开自身利益，所以政府的自利性特点使得农民、市民不可能平等地获取政府信息。在调查访谈中，很多农民对于涉及公共事务或国家事务的政府信息并不关心，普遍反映说“问了也是白问，我们没有发言权和参与权；就是参与了也没决定权”。即使是想获取事关切身利益的信息(如征地的合法手续、村财务账目)也往往比较困难，甚至有时会为此付出巨大代价。因此，政府作为信息拥有者的强势地位导致的“信息不对称”，不仅剥夺了民众参政、议政以及监督政府的权利，而且政府公信力也将受到挑战。长此以往，民众将会对政府报以冷漠、不信任的态度。

三、改革城乡政府信息公开实施的思路

(一)统筹城乡信息资源配置一体化

继党的十六大提出统筹城乡发展的大思路、大举措，党的十七届五中全会进一步做出了部署，党的十八大在报告中用专题阐述了“推动城乡发展一体化” 之后，党的十八届三中全会进一步指出要“健全城乡发展一体化体制机制”。在这一背景下，全国各地实行了统筹城乡一体化发展战略，有力地促进了城乡经济社会发展。然而，若要顺利推进统筹城乡一体化发展，统筹城乡信息资源配置一体化是其重要内容和任务。如上所述，城乡二元结构导致城乡信息资源配置存在巨大差异，使得政府信息不能全面准确、及时快速向农村传播，农村政府信息传播缺乏连续性。因此，针对以上问题，笔者认为，在城乡二元社会仍然存在的现实下，应结合农村实际情况，依据《政府信息公开条例》的基本原则，统筹城乡信息资源配置，建立相应的农村政府信息公开制度，采取切实可行的措施以提高政府信息在农村传递的实际效果。具体措施如下：首先，加强《条例》在农村地区的大力宣传。《条例》公开实施以来，城镇居民通过各种途径对于《条例》内容和精神已基本有所了解，但广大农民对于《条例》还是不甚了解、知之甚少。因此，通过大力宣传，一方面可以提高农民关心、参与农村事务的意识，另一方面能够扩大政府信息公开的农村受众面，从而打通、扩大政府信息在农村传播的渠道。其次，加强农村信息干部和人员的培养与培训工作。通过调查研究发现，“人们普遍认为，接受较好培训的工作人员乃是确保政府信息公开制度得以有效实施的关键”*吕艳滨，梅甘·卡特编著：《中欧政府信息公开制度比较研究》，北京：法律出版社，2008年版，第74页。。另外，《政府信息公开条例》第四条明确指出：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作”*中华人民共和国政府网：http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm。。然而，在农村，无论是政府信息公开机构(如信息服务室、政策咨询室)还是专业信息人员都相当缺乏，甚至无机构无人员负责。因此，加强对农村信息干部和信息员的培养、培训是在农村传递政府信息的重要保障。

(二)提高服务意识，建设服务型政府

反观历史，人类每一次历史性的变迁都要求有一种全新的社会治理模式与之相适应。“农业社会依靠严格的等级制度确立起来的一种统治型社会治理模式，工业社会依靠契约机制建立起来的是一种管理型社会治理模式，后工业社会依靠伦理德治建构起来的是一种全新的服务型治理模式，将这三种社会治理落实到政府管理实践中，就分别体现为统治型政府、管理型政府和服务型政府三种行政形态”*③⑥石国亮：《服务型政府——社会合作治理新思维》，北京：国家行政学院出版社，2013年版，第1页，第11页，第161页。。处于后工业化进程中的服务型政府，既是对传统模式的质的突破与超越，“它彻底抛弃旧的治民观念或‘为民做主’的观念，而确立为民服务和‘人民做主’理念”*张康之：《限制政府规模的理念》，《行政论坛》，2000年第4期，第24页。，又是走向后工业化社会、寻求“善治”治理模式的必然选择。从这个意义上来说，一部人类社会的历史也是一部人类社会治理的历史，而走向服务治理、建设服务型政府正是人类社会治理发展的必然方向。“尽管世界各国在政府改革的内容与方式上存有差异，但在这样一点上世界各国的政府已然达成了基本一致，既将增强政府服务意识、提升政府服务能力、降低政府服务成本、创新政府服务方式、改善政府服务机制、强化政府服务效能作为政府改革的目标”③。

随着我国政治体制改革的深入进行，推进政府职能转变，建设民主透明、公正廉洁的管理服务型政府成为我国在信息时代政府发展的目标。政府信息公开的价值和意义在当今信息化社会前所未有的凸显出来，政府信息公开成为建设服务型政府的重要路径。“面对日益高涨的权利意识，今天的中国社会，无疑身处公共治理最为繁复的时期，中国政府也因此被称作世界上责任最重的政府。在处理矛盾、协调利益时，政府部门固然无法做全知全能、有求必应的‘包青天’，但及时准确地公开信息，充分保障公民的知情权和监督权，从打造阳光政府出发建设服务型政府、法治政府，却是树立公信、加强善治的不二途径”*陆侠：《朱令案，公开是一剂解毒良药》，《人民日报》，2013年5月9日。。然而，目前政府职能转变滞后、公共服务意识淡薄是政府信息公开的一个巨大障碍，传统政府运行模式已经不能适应信息社会发展的需求。因此，我国应加快建设服务型政府，充分发挥政府的服务职能，保证政府信息公开渠道的畅通，为民众的生活、工作、科研等方面提供及时、全面、有效的政府信息。目前，要实现政府职能转变,建设服务型政府，必须实现以下四个方面的转变：“第一，要实现从全能政府向有限政府的观念转变；第二，要实现从权威主义行政向民主行政的转变；第三，实现从以官为本到以民为本的彻底转变”*向佐群，胡美灵：《对我国农村政府信息公开的调查与思考》，《湖南社会科学》，2007 年第5期，第83页。。第四，在治理方式上要实现从政府管理向社会合作治理转变；

(三)健全完善我国政府信息公开制度和法律

如上所述，早在20世纪80年代，我国就开始了有关政府信息公开的实践探索，但真正的政府信息公开制度建设进入21世纪以后才全面开始。随着政府信息化建设的发展，公众对于政府信息公开的呼声也越来越高，加之健全完善信息公开制度是目前进一步深化政治体制改革和经济体制改革的必然要求。因此，这就要求政府务必建立健全和完善政府信息公开的相关制度，目前亟需建立和完善的制度主要包括政府信息公开内容制度、监督制度和救济制度。

但目前政府信息公开制度建设还存在诸多不足，需要进一步健全完善。首先必须完善政府信息公开的内容制度，这是政府信息公开的关键和核心。由于信息公开内容制度上设计的缺陷，导致目前政府信息公开内容范围缺乏科学依据，各地规定笼统不一，信息公开随意性强，公开义务人自由裁量权过大，带有权力意志，严重损害了公民的知情权。因此，我们可按照“公开最大化原则”、“利益平衡原则”、“可分割性原则”、“对象性原则”不断完善我国的政府信息公开内容制度。其次，完善政府信息公开监督制度。任何一项制度的推行，包括政府信息公开制度，都不可能完全依靠行政机关自觉主动的实施，为了保障制度的有效实行，必须建立严格的监督机制，防止政府在信息公开中不作为或滥用职权。再次，健全完善政府信息公开救济制度。“权利依赖于救济。”政府信息公开中，作为政府信息公开的权利主体始终处于弱势地位，如果没有救济制度，公民获取信息权可能永远只能是印在纸上的权利。目前，我国已经建立了诸如行政复议、行政诉讼等行政救济制度，但在实践操作中存在许多矛盾和问题，因此，我们应从现有行政救济制度出发，通过不断修改完善各项行政救济手段来全面构建政府信息公开救济制度。

另外，从长远看，政府信息公开最终“还是需要在完善执法和司法的前提下提升立法水平”⑥。从各国的立法经验来看，政府信息公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法律的形式来规定，政策或行政法规层次上的规范只能是一种过渡。相对于世界上大多数以法律的形式规范政府信息公开的国家而言，我国的《政府信息公开条例》无论在立法位阶，还是在适用效力和范围上都明显处于劣势。因此，《条例》只能是过渡或起步之举，要使政府信息公开取得实效，就必须实时提升《条例》的立法层次，以更高层级的法律如《信息公开法》推动更大范围的信息公开，最终实现政府信息公开的法治化。

王良(1964-)，男，清华大学法学院2011级博士研究生。

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