环境监理试点阶段存在的部分问题分析与探讨

郑 鹏 张蔚峰

(安徽万维环境监理有限公司，安徽 合肥 233000)

我国的建设项目环境监理自20 世纪90年代起步，主要经历了起步(1995－2004)、探索(2004－2010)和试点(2010年6月18日以后)三个阶段［1－2］。自环境保护部于2010年6月18日发文同意将辽宁省列为环境监理试点省开始，至2012年1月环保部下发《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环发［2012］5 号)，首次明确了环境监理的定义、职责及开展试点的建设项目类型等内容后，全国已有14 个省份开展了环境监理试点工作。

1 环境监理的定义

根据环保部环发［2012］5 号文:“建设项目环境监理是指建设项目环境监理单位受建设单位委托，依据有关环保法律法规、建设项目环评及其批复文件、环境监理合同等，对建设项目实施专业化的环境保护咨询和技术服务，协助和指导建设单位全面落实建设项目各项环保措施。”

2 环境监理工作开展中遇到的问题分析

由环境监理的定义可知，环境监理工作的开展填补了建设项目于环境影响评价批复之后，到竣工环保验收之前整个施工过程的环境管理空白。环境监理制度的推行不但可以有效地控制建设项目施工阶段的环境污染和生态影响，更确保了环保“三同时”要求的全面落实，实现了项目建设全过程环境管理。但在实际工作中，环境监理于试点阶段虽已取得一定的成效，却也存在诸多问题阻碍着行业发展。以下就笔者于安徽省环境监理工作中遇到的部分问题进行分析并探讨。

2.1 监理过程中难以做到“公正、独立、自主”

正如环境是公共资源一样，环境监理也是公共事业，虽然限制于具体的建设项目，但维护的是社会公众的环境利益。然而目前试点阶段，环境监理没有完善的法律法规体系支持，也没有系统可行的相关技术规程作为技术指导，主要工作依据仅有环评文件及其批复、环境监理合同等文件，并且环境影响也不像安全事故一样会直接为参建单位带来损失，因而得不到建设单位应有的重视，从而引发以下问题:

(1)由于缺乏相关的法律法规，环境监理在监理过程中无法可依，对环保违规行为缺乏约束手段，环境监理成效直接取决于建设单位的环保意识以及对监理单位的授权大小。因而环境监理于项目现场基本只能靠宣传教育来约束引导施工单位及人员的环境影响行为。如果建设单位、施工单位环保意识不强，环境监理于施工期的环保达标控制无异于纸上谈兵，根本无法取得预期的成效。

(2)由于缺乏环境监理相关技术规范，造成环境监理与工程监理、水土保持监理间职责划分不明确，增加参建单位间协调难度，现场管理混乱。并且目前开展环境监理的项目，涉及到火电、化工、水利水电、公路、铁路、管道输送、输变电等多个行业的不同类型项目，环境影响特点及程度大相径庭，施工类型多样且复杂。在目前缺乏技术规范，环保要求涉及面又宽广的大背景下，环境监理从业人员的环保知识储备也就成了影响环境监理成效的关键。

(3)由于缺乏环境监理服务的收费标准，环境监理服务费用定价混乱。收费过高建设单位无法接受，环境监理单位承接不到项目;收费过低环境监理单位又入不敷出，难以生存壮大，更难以吸引高级技术人才，严重影响行业发展。

并且由于社会对环境监理的认知不够，建设单位往往存在以环评费用作为环境监理服务费定价参考的误区，甚至环境监理投标控制价低于环评费用的情况也是屡见不鲜，但环境监理工作量、工作强度却远超环评。伴随着环境监理单位间的竞争加剧，没有合理统一的环境监理收费标准，不但环境监理市场机制难以形成，还将造成环境监理单位间低价竞标等恶意竞争行为的孳生，进而产生因入不敷出而减少环境监理人员配置，缩短监理驻场时间等不良现象，导致监理实施成效无法保证，环境监理报告内容匮乏、技术水平低，最终形成恶性循环，使环境监理制度流于形式。

(4)作为环境监理主要依据的环境影响评价报告及其批复文件于项目前期阶段备受建设单位重视，于项目建设过程中却存在感薄弱，项目通过环评审批后上述文件往往被束之高阁，因此产生的建设项目已经施工过半，甚至已基本完工才发现尚未开展环境监理的现象已司空见惯。并且工程设计单位也极少会将环评文件列为设计依据，施工单位更加不会阅读环评文件并根据其要求的环保措施制定施工方案。因此，目前鲜有建设项目的环保措施设计能全面的与主体工程同步进行，环评要求更是难以全部落实，而环境监理介入项目的时间却普遍滞后，难以保障防腐、防渗等隐蔽工程的环保要求全面落实。

2.2 缺乏有工程经验的环保技术人员

目前，环境监理从业人员主要分为两类，一类人员以环评工作者或高等院校相关专业毕业生为主。他们环保理论知识丰富，但缺少工程经验，更缺乏项目管理协调经验。因此，这类人员在面对参建单位提出的环保设施设计是否合理、施工方案是否可行、某些环保措施是否满足竣工环保验收要求等问题时缺乏客观的判断，呆板的执行环评文件要求成为常规选择，但环评要求通常为指导性意见，较为宽泛，有时甚至会脱离实际，抱残守缺不但无法适应施工期间灵活多变的现场情况，还会加大环保措施落实的难度。

另一类人员以工程监理人员为主，他们具有丰富的工程经验，对于项目协调管理也是驾轻就熟，但环境保护专业知识及环保意识欠缺，尤其是落实环保要求与项目成本、质量、进度控制等任务发生冲突时，“监理服务于业主”的惯性思维容易导致“重业主，轻环保”的现象发生。

兼具工程经验和环保知识的环境工程设计、施工、管理人员，目前多就职于环护相关的设计、施工、调试运营等单位。这些行业发展成熟，具有明朗的职业发展方向及前景，因而成为目前环境工程从业人员的优先选择方向，而正处于试点阶段的环境监理行业，职业发展方向并不明朗。并且监理企业才刚刚起步，不仅自身面临着生存发展的压力，提供的薪资水平也不具备竞争力，如何能够吸引技术人才加盟?

3 建议

3.1 明确环境监理定位

在目前的试点阶段，环境监理定位的明确是当务之急，尤其是明确以下几点关系:

(1)要明确环境监理与建设单位之间的关系。

表面上看来，建设单位与环境监理是委托与被委托的合同关系，环境监理受建设单位委托，对项目参建单位负责的环保要求落实情况进行监理。但建设项目由建设单位发起，环保要求通过建设单位与设计、施工单位签订的合同具体落实，施工期环保控制的人力物力投入、环保设施的工程款等资金投入最终也出自建设单位。因此，建设单位出于成本控制的需求而缩减施工期环保资金投入，使得环境监理提出的环保要求难以推行成为项目建设期的普遍现象，这也揭示了环境监理与建设单位的本质关系是监理与被监理的关系，环境监理所有的监理行为最终都是对建设单位实施的监理。

试点阶段环境监理在项目中的权力是由建设单位赋予的，监理单位赖以生存发展的环境监理服务费也由建设单位支付。当落实环保要求与建设单位要求“成本、质量、进度”控制目标相冲突时，环境监理面临坚持职业道德与生存的抉择，往往陷入两难境地。因此，在市场经济的大环境下，经济命脉得不到保障，对环境影响行为又不具备约束性手段，在环保验收等环节的重要性不突出，环境监理就只能处于弱势地位，无法做到真正的“公正、独立、自主”。

因此，在试点过程中试行环境监理相关的政策，并赋予环境监理一定的话语权;试行将环境监理服务费上缴至政府部门或第三方机构，由环保主管部门根据环境监理单位的项目执行情况来决定监理费的支付等保障措施，对于确保环境监理的公正性、独立性，不受建设单位制约具有重要意义。

(2)要明确环境监理与工程监理之间的关系。

首先，环境监理应当清晰地认识到自身不是工程监理与环境保护交叉的衍生物，虽然环境监理在工作中借鉴并采用了工程监理的部分监理方法，但工程监理的主要职责是对建设工程质量、成本、进度进行控制，对工程安全、合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调。而环境监理的主要职责是确保建设项目环评及其批复文件的要求得到全面落实，为环保部门的竣工环保验收提供过程资料和技术依据，控制建设项目在施工过程中的环境影响，避免参建单位于施工过程中因违反环境保护法规而被环保主管部门处罚。二者的职能责任迥异，决定了二者虽然名称类似，工作范围、内容和目标却截然不同，因此环境监理与工程监理是截然不同的职业类别。

并且就笔者看来，目前国内部分项目由工程监理机构内设置的环境监理人员进行环境监理的模式固然经济可行，但就长远发展来看，当工程监理机构面临成本、质量、进度的控制目标时，能否做到像重视安全一样重视环保?在目前的社会条件下，尚存在一定的不可控风险。

其次，环境监理应与工程监理分工协作，携手共进。由于缺乏技术规范，试点过程中环境监理单位职责的理解存在多重分歧，部分单位就认为环境监理也应效法工程监理，对环保设施实施“三控制”。但是术业有专攻，建设项目成本的控制涉及造价、工程经济等专业领域，质量的控制需要依托专业的检测设备及丰富的实践经验，进度的控制需要成熟的项目管理组织机构，并且上述三控制也是工程监理多专业人员共同协作完成的，而不是哪一个专业单独完成的。因此，环境监理应当充分发挥自身具备环保专业知识的优势，为参建单位做好项目环保目标的规划和咨询服务，而环保设施建设的“三控制”仍由已有成熟经验的工程监理负责实施，双方依托各自优势，分工协作，才更有利于建设项目环境保护目标的实现。

因此，明确环境监理与工程监理间的关系，确保环境监理的独立性，才是环境监理的发展之路。

(3)要明确环境监理与环境影响评价的关系。

建设项目环境影响评价提出的各种环保要求，不仅是环境监理任务的来源，是环境监理的主要工作依据，还是环保主管部门进行竣工环保验收的依据。

但由近年环境监理情况来看，由于环评工作人员实践经验不足，导致环评文件要求的环保措施脱离实际的现象屡有发生。因此，环境监理应发挥自身优势，对环评要求措施的可操作性做出正确判断，并与环评单位及环评审批部门加强联系，将实践中遇到的问题反馈回去。在解决实际问题的同时，相互促进，共同提高业务水平。

(4)明确环境监理在竣工环保验收中的地位。从环境监理的职责来看，环境监理报告应为竣工环保验收的重要技术依据，是环保验收检查的评审重点。但就现状来看，环境监理在环保验收中的地位，因验收主持单位的重视程度而异，因此环保行政部门应对环境监理给予足够重视，尤其是应在试生产检查、验收过程中予以强调，如仅限于满足验收流程，则不仅难以发挥环境监理的作用，还会使得建设单位对环境监理更加轻视，环境监理工作更加难以开展。

3.2 确保环境监理的公正、独立、自主

环境监理的“公正、独立、自主”是确保环保要求全面落实，维护公众环境利益的根本保障。建议于试点阶段试行以下措施:

(1)进一步完善相关法律法规，通过法律、行政、经济等手段提高全民的环境保护意识，明确环境监理的职能、地位，加强环境监理话语权。

(2)环保主管部门加强环境监理单位的业务监管，定期考核其业务能力和技术水平，并指定权威的培训机构，组织环境监理相关培训，不断提高环境监理行业技术水平。

(3)制订系统可行的评审机制，提高环境监理方案的可操作性，确保环境监理报告的科学性、公正性。

(4)推出统一的环境监理收费标准、建立服务费信用支付平台等经济措施，既可保障环境监理单位的生存能力，提高其经济独立性，又可用经济手段约束环境监理单位间的恶性竞争，环境监理单位不作为、应付验收等不良行为的发生，更能够增强环境监理行业对技术人才的吸引力，为环境监理的健康发展提供保障。

(5)建立完善的环境监理资质认证、信用评级等制度，约束环境监理行为，引导环境监理良性发展。

4 结 语

综上所述，在环境监理试点阶段，同步试行相关的法规政策，通过法律、行政、经济等手段全面保障环境监理的“公正、独立、自主”，摸索出一整套促使环境监理制度完善的方式方法，才能使之进入良性循环，稳步发展。反之，主管部门如不予以一定政策扶持并加强监管，任由环境监理自行发展，定会陷入恶性循环，使环境监理流于形式，失去推广的意义。

［1］环境保护部环境工程评估中心．建设项目环境监理［M］．北京:中国环境科学出版社，2012．

［2］环境保护部办公厅 环办［2012］5 号文 关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知．