新《安全生产法》解读第5讲 夯实基础 落实安全保障要求(1)

石少华

(国家安全生产法规标准专家组，北京 100713)

新《安全生产法》解读第5讲 夯实基础 落实安全保障要求(1)

石少华

(国家安全生产法规标准专家组，北京 100713)

基础不牢，安全不保。能否实现安全生产，关键是生产经营单位能否夯实安全生产工作基础，符合法定安全要求，保障生产经营活动安全。新《安全生产法》确立了生产经营单位的安全保障制度，对生产经营活动的安全保障实施全面的法律调整。该制度涵盖了生产经营单位的安全准入、安全生产责任制、安全投入、安全管理机构和人员配置、安全培训、安全设施和设备管理、重大危险源监控、现场作业安全管理、从业人员安全保障和事故损害补偿等内容。

1 生产经营活动的主体

新《安全生产法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法……”。虽然该法未对生产经营单位作出具体界定，但在主体适用范围上的立法思路是主体最大化，即把在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的所有企业、经济组织和公民都纳入了法律主体的范畴。所谓生产经营单位，是指从事各类生产经营活动的基本单元(最小单元)，具体包括以下几种。

(1) 各类生产经营企业。具有独立的企业法人资格的、从事生产经营活动的生产经营企业主要有2种，即依照企业法注册登记或者经批准成立的企业和依照公司法设立的公司。

① 依法设立的生产经营企业。譬如依照《全民所有制工业企业法》、《乡镇企业法》、《铁路法》、《公路法》、《煤炭法》和《电力法》等法律、法规设立的工厂、铁路、公路、煤矿、电厂等企业，均受新《安全生产法》调整。

② 从事生产经营活动的公司。许多国有企业改制设立以及依照《公司法》设立的公司制企业，同样要遵守新《安全生产法》。

(2) 个体工商户。按照国家有关法规、规章的规定，雇工达到一定人数的为个体工商户。个体工商户虽然不是企业法人，但从事生产经营活动，其安全生产也必须遵守新《安全生产法》。

(3) 从事生产经营活动的合伙组织。一些既不是企业又不是公司，而是采用合伙形式从事生产经营活动的合伙组织，也属于生产经营单位的范畴，必须遵守新《安全生产法》。

(4) 公民个人(含安全生产社会服务人员)。公民1人或数人从事小规模生产经营活动的，以及依法从事生产经营活动的有关人员，都是最小的生产经营单元，也要遵守新《安全生产法》。如从事安全生产中介服务业务的人员(注册安全工程师等)从事有关活动也要遵守新《安全生产法》。

(5) 三资企业。依照《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》在我国境内设立的生产经营企业，其生产经营活动的安全生产必须符合新《安全生产法》的规定，如果违法同样要追究法律责任。

(6) 其他生产经营单位。主要有如下3种。

① 从事生产经营活动的事业单位。许多事业单位实行企业化管理或搞投资经营，其生产经营活动的安全生产，必须遵守新《安全生产法》。

② 安全生产社会服务机构。依照新《安全生产法》及有关法规、规章的规定，从事安全检测检验、评价评估、咨询服务、安全管理等安全生产社会服务的各类专业机构，也是该法调整的对象。

③ 某些独立的生产经营组织。有些企业法人的内部核算单位(分公司)虽不具有独立的企业法人资格，但具有独立完整的生产经营系统，能相对独立地从事生产经营活动，也要按照生产经营单位进行法律规范。譬如，煤矿企业所属的矿井虽不是独立的企业法人，但具有独立的生产系统，可独立从事煤炭开采活动且面对的事故灾害威胁最多。因此，有关安全生产法律、法规、规章将其视同为生产经营单位实施管理，规定一矿一井必须依法取得采矿许可证、安全生产许可证后方可开采。

2 法定安全生产条件

安全生产条件是保障企业生产经营活动安全的重要前提，也是各级人民政府把好安全准入关的基础。要实现本质安全，首先要把住安全生产条件关。

新《安全生产法》第17条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。对法定安全生产条件的界定，应当注意以下3个问题。

(1) 受行业、管理方式、规模和地区差别等因素的影响，不同生产经营单位的安全生产条件差异很大，各有自身的特殊性。如果法律不加区别地规定统一的安全生产条件，很可能挂一漏万，并且也难以操作。法律只能实事求是地作出灵活的和可操作的规定，将各类生产经营单位的安全生产条件分解到相关的安全生产立法中。

(2) 相关的安全生产立法中有关安全生产条件的规定，是生产经营单位必须遵循的行为规范。安全生产立法具体包括有关安全生产的法律、法规、规章和标准，对多数行业的生产经营单位的安全生产条件已有规定。电力行业的企业可以从新《安全生产法》第17条划定范围内的相关法律规范和技术规范中，找到属于本企业应当具备的法定安全生产条件。

(3) 安全生产条件在生产经营活动的全过程中都要具备，并需不断补充完善。新《安全生产法》和其他有关法律、法规和标准规定的安全生产条件不仅是前置性的，而且要求贯穿于生产经营活动的全过程。随着安全生产新问题、新情况的不断产生，还需要通过相关立法补充规定一些新的安全生产条件。生产经营单位不仅要具备法定的安全生产条件才能开办，而且在其整个生产经营活动中都要始终持续具备法定的安全生产条件。

3 安全投入保障

当前安全生产存在的主要问题之一就是生产经营单位的安全投入普遍不足，“安全欠账”严重，尤其是非公有制生产经营单位。一些生产经营单位不能正确处理效益与投入的关系，不惜以最低的投入甚至牺牲从业人员生命为代价，追求高额利润，其结果是安全技术装备陈旧落后，不能及时予以维护、更新，安全生产的“硬件”疲软，从而导致大量事故发生。

为了从根本上解决安全投入无保障的问题，新《安全生产法》第20条将安全投入列为保障安全生产的必要条件之一，并从以下3个方面作出严格的规定。

(1) 生产经营单位安全投入的标准。由于各行各业生产经营单位的安全生产条件千差万别，其安全投入标准也不尽相同。为了使安全投入的标准更符合实际，更具有操作性，新《安全生产法》第20条规定的具备安全生产条件所必需的资金投入，是计算生产经营单位安全投入的法定标准，即以法定安全生产条件为基础来计算安全投入的多少。反之，如果安全投入的资金不能保障生产经营单位具备法定安全生产条件，就是投入不足。法律还规定，有关生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用，专门用于改善安全生产条件。安全生产费用在成本中据实列支。

(2) 安全投入的决策保证。安全生产条件所需的资金投入标准，必须通过企业决策予以保证。法律区别生产经营单位安全投入决策主体的不同，分别作出如下规定：

① 按照《公司法》设立的公司制生产经营单位，由其决策机构董事会决定安全投入的资金；

② 非公司制生产经营单位，由其主要负责人决定安全投入的资金；

③ 个人投资并由他人管理的生产经营单位，由其投资人即股东决定安全投入的资金。

（3） 安全投入不足的法律责任。必要的安全生产资金投入是新《安全生产法》为生产经营单位设定的法律义务。由于安全生产所需资金不足导致的后果，即有安全生产违法行为或者发生生产安全事故的，安全投入的决策主体将要承担相应的法律责任。新《安全生产法》第90条规定，生产经营单位的决策机构、主要负责或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。有前款违法行为导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处20 000以上200 000元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

石少华，原国家安监总局政策法规司副司长，现任国家安全生产法规标准专家组副组长(首席法律专家)、中国能源法研究会会长。长期从事法制工作，主持创建了我国煤炭工业法律体系和安全生产法律体系，是我国第1代政府法制工作者和著名的煤炭、能源和安全生产法律专家，是《安全生产法》的主要执笔人和修改工作顾问。

2015-04-30。