英国的职业健康与安全管理对我们的启示

□文/湖南省人民政府副秘书长、省安监局局长 邓立佳

2015年8月16日—9月5日，国家安监总局安排我到英国参加职业健康与安全管理方面的培训。培训的主题是如何利用第三方加强安全生产和职业健康的管理，而我更关注的是英国政府如何对安全生产和职业健康进行监管。通过对英国职业健康和安全管理体制的调查研究，受益匪浅。

英国的职业健康和安全管理体制

英国政府在安全生产和职业健康管理中发挥的作用与我国不尽相同。英国政府只负责制定法律和执行法律，其他的事情都是通过企业和第三方来进行的。而且随着英国安全生产形势的全面好转，政府监管部门的地位和作用正在逐步弱化。

我们了解到，英国的职业健康和安全管理体制大概是这样的：英国内阁设有一个职业健康和安全工作委员会（简称HSC），由一位国务大臣负责领导，在HSC之下有一个政府直属机构，叫职业健康与安全执法局（简称HSE），作为英国的职业健康与安全管理部门。近年来，随着英国财政困难与事故大幅度减少，HSE不再作为政府工作部门，改为工作与养老部下面的一个差额拨款事业单位。但是仍然直接隶属于中央政府，对内阁负责，并向议会报告工作。

HSE虽然是一个差额拨款的事业单位，国家却赋予它一定的执法权，包括行政许可权、行政检查权、行政处罚权和行政诉讼权。它的职责是负责除特殊行业以外的职业健康和安全监管，但不包括一般性的、普通的职业健康和安全监管。普通的、一般性的职业健康和安全监管由地方政府负责，交通、核工业等特殊行业都有专门的监管部门。

在英国，政府不需要自己去推动安全生产标准化建设和企业本质安全的提高。因为企业如果自己不主动落实职业健康和安全生产的法律法规就会面临很重的处罚。如果不提高企业的本质安全，达到更高的标准，它在市场上就缺乏竞争力。

对我国职业健康与安全管理的五点启示

英国是一个非常成熟的市场经济国家，在安全生产和职业健康方面有非常成熟的市场经济管理办法。虽然我国与英国处在不同的发展阶段，有不同的社会制度，在安全生产和职业健康管理方面有很多不可比的地方，但是，英国对职业健康和安全管理的办法对我国仍有很多很有意义的启示。

第一，英国真正落实了企业主体责任。英国是一个由企业主导的市场经济国家，企业是真正的市场主体。按照“谁赚钱谁负责”的理念，企业承担生产经营的一切责任。英国的企业都能主动强化安全生产管理。这首先是由其生产经营的风险意识决定的。英国的企业在开展生产经营前都要进行风险评估，企业经营者清楚地了解企业的风险及其风险等级。其次是由其诚信意识决定的。英国的诚信体系很健全，企业一旦出现事故或者存在风险而不整改，今后的生产经营都会受到影响，甚至影响到经营者的一生。另外，这也是由企业经营者的法律意识决定的。英国在1802年就通过了《职业健康和安全法案》，现在执行的是1974年修改通过的《职业健康与安全法》。在这个法律中明确规定了企业是落实本法律的主体。企业既要负责法律规定的刑事责任，也要落实法律规定的民事责任。法律明确规定了企业必须参加雇主责任保险（相当于我国的安全生产责任保险），这是一项强制保险。企业如果不参加雇主责任保险，本身就违背了法律，就必须承担刑事责任。在我国，《安全生产法》过多地规定政府的监管责任，而对企业的主体责任明确得不够，而且正是过多地强调了政府的监管责任，从而客观上弱化了企业的主体责任。在实践中，地方法院和检察机关往往偏重于对政府公职人员追究事故责任，以体现依法治理的新要求，从而弱化了企业的主体责任。另外，我国的法律也没有明确安全生产责任保险是强制性保险，为企业不履行民事责任提供了可趁之机，出了事故往往要政府兜底，从而淡化了企业的主体责任意识。我国的风险管理和诚信体系建设也还刚刚起步，与英国等西方国家相差很大距离。这些都是我们今后必须向英国等发达国家学习的。

第二，英国政府高度重视执法工作。我国虽然也制定了《安全生产法》和《职业病防治法》，正在全面推进法治中国建设，强调依法治安，但在实际工作中，往往重视综合监管，轻视直接监管；重视思想宣传，轻视经济处罚；重视行政命令，轻视法律手段，在法律法规的落实上存在很多问题。因此往往不能强化企业主体责任，存在着“政府热、企业冷”的现象。但英国不是这样，他们的HSE虽然也从事综合监管工作，但主要是开展职责范围内的直接监管，而且直接监管的主要方法是落实法律法规，开展执法活动。HSE本身是一个执法机构，而不是一个一般的工作部门。虽然它只是一个事业单位，但受国家委托开展执法活动。这种行为并不受其单位性质和工作人员身份的影响。其落实法律的主要手段是行政许可、行政检查、行政处罚和行政诉讼。虽然行政强制不是HSE的法定职能，但HSE可以通过行政诉讼来实现其执法行为。行政诉讼是对生产经营企业进行行政执法的重要环节，是落实法律法规的重要手段。HSE通过行政诉讼使所有的法律法规能够落到实处。这正是英国等西方国家的重要特点。我们要学习借鉴这一做法，在今后的工作中强化监管执法，推进依法治安。今年国务院办公厅印发了《关于加强安全生产监管执法的通知》，我们要结合湖南的实际，借鉴英国的做法，尽快出台湖南的实施意见，在推进依法治安上迈出重要步伐。

第三，英国切实提高了企业违法成本。英国的企业为什么能够积极主动地加强安全管理？一个很重要的原因就是英国政府对企业违法现象处罚相当严厉。首先，英国政府对企业的法律责任规定得十分明确。英国政府对企业实行宽进严管，对企业的准入门槛设置得并不高，并没有把一些安全要求作为前置条件，但法律对企业的责任却规定得相当明确。比如：企业必须购买雇主责任保险、必须如实报告事故情况、必须公示企业隐患、必须对企业员工进行培训，等等。法律不仅规定了这些要求，而且规定了具体处罚措施，且处罚的额度相当之高，以至于企业无法承担这些处罚，不敢有丝毫懈怠。如果企业一旦发生安全生产事故，则有可能倾家荡产。作为企业家将终身不得办企业，不得从事生产经营管理。更重要的是，企业经营者还必须承担刑事责任，有可能失去人身自由。这些责任是由企业经营者全部承担的。作为执法者，只要按照规定对企业进行了检查，只要检查了规定检查的内容，只要根据这些问题按法规对企业进行了处罚，只要向法院起诉了企业不落实法律的事项，是不承担企业事故的刑事责任的。英国几十年来从没有因为企业的事故追究过政府工作人员的刑事责任，就是其他责任也鲜有追究政府工作人员的。其次，HSE对企业的执法相当严格。英国的重要行业的安全生产都是由中央执法机构HSE来执法监管的。除特殊行业以外，HSE有权对所有企业的安全生产和职业健康进行执法。因HSE对这些企业是直接监管，所以HSE对它们就不只是宣传教育，不只是指出问题而已，而是直接进行执法，有问题直接进行处罚，不落实直接进行起诉，直到追究经营者的刑事责任，不存在照顾和讲情面。企业也会主动配合政府工作人员进行执法，很少有拒绝和对抗的。如果政府的执法行为存在不公之处，企业也会通过法律程序对政府进行起诉，通过法定程序解决。HSE一般视企业的性质对企业进行1—2次执法，第一次往往是公开进行的，有时会要求企业自己检查、自己报告，而第二次则往往是随机抽查。在抽查中如果发现问题仍未整改会毫不犹豫地按规定进行处罚。有的处罚相当重，甚至导致企业难以承受。因此企业往往会把工作做在前面，提前整改有关问题，不会等政府执法时再发现问题。最后，英国的执法工作特别重视结果的落实。对于企业明知故犯的问题，对于企业不落实处理结果的情况，政府执法机构会向法院提出起诉，由法院来裁决处理结果，由法院来执行处罚决定。这样，企业不可能有逃脱法律约束的机会。由于企业违法的成本相当高，所以，英国的企业很少有违法生产的现象。我国安全生产最严重的问题是违法现象比比皆是，非法生产时有发生。一个根本的原因是我国的法律仍然不严，企业违法的成本仍然太低，企业基本不会引起重视。再加上我国安全生产存在严重的执法不力、执法不严的问题，使得企业违法行为更加普遍。这是我们当前和今后必须改变的问题。

第四，英国充分利用第三方服务促进安全生产。所谓第三方，我理解是从不同的角度来说的，就像第三人称一样，从自己出发，我是第一人称，你是第二人称，他是第三人称。政府工作人员从安全生产管理出发，我们是第一方，企业是第二方，商业性服务机构是第三方。企业从生产经营出发，它是第一方，顾客是第二方，而商业性服务机构是第三方。不管是从政府来看，还是从企业来看，商业性服务机构都是第三方。因此，我们这里讲的第三方就是商业性服务机构。英国的第三方相当发达，有很多服务性机构是排在世界前列的。如我们访问的Intertak在全世界几十个国家开展业务，在中国有9500名员工，一年的收入有21亿英镑。业务范围涉及到咨询、培训、检测、检验等各个方面，不仅服务于安全生产，而且服务于设计、质量、环保等各个领域。看了英国的第三方服务之后给我的启发是生产性服务行业十分广阔，大有作为。英国的第三方不仅从事各方面的商业服务，而且在全世界范围内推广英标，占领生产性服务的制高点，掌握世界产品制造的标准和话语权。英国的第三方不仅服务水平高，而且非常专业、非常敬业、认真负责，从来没有出现过像我们国家一些服务机构的不良表现，如弄虚作假、敷衍了事、不负责任等等。我原以为英国对第三方管理很严，或者有法律规定企业出了事故必须追究第三方的责任，经过了解才知道，在英国第三方对企业发生事故不负任何责任，从来没有哪次安全生产事故追究过第三方的法律责任。那么，英国的第三方为什么能够认真负责呢？经过交流才了解，原来第三方属于商业性的服务机构，只负责帮助第一方提高管理水平和品牌价值，不负责第一方的经营决策和安全管理决策，因此它是不承担主体责任的。这进一步强化了企业的主体责任而不是相反。它之所以对企业认真负责，首先是由合同决定的。它对企业开展咨询等商业性服务是要和企业签订商业合同的，它必须依照合同来开展服务，完成合同规定工作任务才能获得报酬。其次是由诚信意识决定的。英国的诚信体系已经十分完善，所有企业和公民的诚信意识已经很强，第三方更是如此。它如果在商业服务中失去诚信就意味着永远失去业务，失去市场，失去收入。再次，这也是由他们的法律意识决定的。在商业性服务中，有的机构有时也会因为专业水平等原因造成雇主经济损失，这种情况一旦发生，雇主会立即启动法律程序，通过诉讼解决问题。这样的话，第三方特别是专业技术人员就会面临民事处罚和商业赔偿。根本的一点是，在市场经济完善的国家里，第三方没有任何必要弄虚作假。因为这样做不会带来任何好处，它不需要伙同企业去骗取政府的行政许可，从而在企业那里获得报酬。前面提到，在英国开办企业是实行宽进严管的，登记注册很容易，而落实法律法规很严肃。企业聘请第三方是实实在在为了提高自己企业的管理水平和品牌价值，从而提高市场竞争力，并不是为了应付政府的监管。这在我们中国目前是很难想象的。我国的第三方还很不成熟，基本上是从政府机构转变过来的，带有浓厚的政府色彩。它不是应企业的需要发展起来的，而是在政府的推动下起步的，因此当政府不再用财政养它的时候，它就可能应企业的要求出具虚假报告，以获得企业的报酬。在这里，根本的原因是企业还没有成为完全的市场主体，企业仍对政府有很强的依赖心理。反过来说，是政府管了不少企业的事情，而真正属于政府自己的事情，如研究法律、制定法律、落实法律则远远不够。我们下一步，应该在全面深化改革、转变政府职能、推进企业独立方面更加做出努力，特别是要在已有的框架内全面落实法律法规，通过全覆盖、有计划、规范化的计划执法来推进安全生产法律法规的落实和企业主体责任的落实。只有这样，政府才能从繁重的监管工作和无限责任中解脱出来。

第五，英国充分发挥了信用体系的调节作用。英国的职业健康和安全生产管理实行两条腿走路，一是通过HSE研究法律、制定法律和落实法律来推动，二是通过信用体系建设来促使企业本质安全的提高。国家制定的法律法规只是企业安全生产和职业健康的最起码的要求，而企业标准化建设及信誉的提高则是企业的自觉追求。这是一个高度重视信誉的社会。一个企业抑或一个人如果没有信誉几乎是寸步难行。基于此，英国建立了一个完备的信誉评价体系来促使企业追求更高的信用等级。英国确定了一个非盈利的私人商业性机构负责所有商业性服务机构和实验室的认证，这个机构叫UKAS，成立于1995年，后来得到欧盟的认可和皇家的授权；然后再授权另外一个非盈利的商业机构BSI来统一制定各行各业的生产标准，再通过获得认证的商业性服务机构按照认定的标准来对企业开展咨询、评估、培训、检验检测等服务。由于UKAS每年都要对所认证的第三方机构进行评估和评定信用等级，这就会促使中介机构不断提高业务水平和市场信誉。而追求高额利润率的企业为了增强市场竞争力也会想尽一切办法提高自己的信用等级。它会聘请信誉等级高的第三方来帮助自己提高企业水准，其中加强风险管理、提高企业本质安全是很重要的组成部分。这样，英国的企业就会因为追求发展而提高市场竞争力，为提高市场竞争力而提高信用等级，为提高信用等级而提高企业的标准化水平，为提高企业的标准化水平而聘请高水平的第三方服务；而第三方也会为了发展而提高自己的市场竞争力，为提高竞争力而提高自己的信用等级，为提高自己的信用等级而加强自身建设。这一切都是因为利益在起作用，而利益又通过信用的提高而提高，形成了一个完整的信用体系，并通过这个完整的信用体系来促进企业标准化建设。我国的信用体系建设还远远没有达到英国的水平，需要我们付出艰苦的努力。首先，我们要想尽一切办法来提高全民族的信用意识；其次，我们要逐步建立企业的信用评价体系；再次，我们要建立信用与企业利益的联系机制，通过物质利益原则来推动企业信用等级的逐步提高，从而推动安全生产和职业健康的全面提升。