农业综合开发水土保持项目调研分析

林晓静

(辽宁省朝阳县水务局，辽宁 朝阳122000)

在多年来国家水土保持重点治理区大凌河流域治理经验的基础上，国家农业综合开发水土保持工程朝阳县召苏沟河项目实施工作于年初做了大力的宣传和周密的安排，对于此项目，朝阳县已将农田水利、林业等多部门资金进行整合，为此项工程的立项实施打下了坚实基础。笔者结合朝阳县农业综合开发水保项目召苏沟河项目区治理工程建设调研如下。

1 项目管理办法执行情况

朝阳县严格按照《国家农业综合开发部门项目管理办法》和《国家农业综合开发部门项目资金管理办法》正确执行，与农口、农发等单位密切配合，高度重视，各负其责，利用朝阳县黑土区农发治理工程项目的有利契机，从管理实际出发，进一步建立和规范管理之制度，保障了治理工程的顺利实施。

2 部门项目定位和作用

朝阳县从2011 年开始实施农业综合开发水土保持项目以来，县水务局与市、县农发办密切配合，通力合作。即发挥了部门项目优势，又发挥了行业部门技术特点，有力促进了项目的顺利实施。部门项目是经国家农发办批准，由中央农口部门组织实施，地方农发机构参与管理的农业综合开发部门项目。为促进农业综合开发部门项目管理科学化、制度化、规范化，保证资金安全运行和有效使用。

3 项目的有机衔接和协调发展

3.1 部门项目与地方项目的有机衔接和协调发展

1)中央一号文件的落实，国家及各级地方政府非常重视“三农”政策的扶持力度，朝阳县对支农资金整合的必要性和重要性的认识也在不断深入，部门项目在立项时避免与其他项目重复安排。与农发项目、水利重点县工程、移民工程、发改局项目等部门项目结合起来，相互促进，协调发展。部门项目的实施主体是水利部门，通过发挥部门的行业特点和技术优势，农业综合开发部门项目对农业综合开发项目区改善项目立地条件、改善农业生态环境等，起到了非常重要的作用。

2)地方各级农口部门应与同级农发机构建立各负其责、互相配合的合作机制，共同做好部门项目和资金管理工作。农口部门以组织项目实施为主，应与农发机构主动沟通协调;农发机构以资金管理为主，应把部门项目管理作为农业综合开发工作的组成部分，主动配合与参与。

3.2 部门项目间的有机衔接和协调发展

1)部门项目建设遵循国家农业综合开发的指导思想和方针政策，体现行业特点，发挥技术优势，增强项目示范引导作用。部门项目分为两类:土地治理项目，包括水利部组织实施的中型灌区节水配套改造和水土保持、农业部组织实施的良种繁育、国土资源部组织实施的土地复垦、国家林业局组织实施的林业生态示范。产业化经营项目，包括农业部组织实施的优势特色种养示范、国家林业局组织实施的名优经济林花卉示范。做好农业综合开发水保项目，首先土地、农业、林业国土等部门要密切配合，相互合作。

2)为保证该项工作的顺利启动和实施，建议以水利部门为项目的责任主体，负责项目的前期安排和后期的管护工作。

在制度建设上:在实施水土保持工程项目过程中，为了确保该项目的顺利实施，县委、县政府领导管护小组，组长由主管水利的副县长担任，副组长由农业副县长、水务局局长、农业开发办主任担任，成员由审计局、财政局、林业局、农机局、土地局、项目区乡镇等相关单位的主要领导担任。实行招投标制、公示制、监理制、阶段验收制建后管护责任制等。

在机制创新上:项目建设走招标投标程序，在工程开工前期，全过程实行信息透明公开，扩大群众参与力度。采取政府主管领导签订责任状，村民与政府签订承诺制度。

在统筹规划上:部门项目由国家批准颁布，地方人民政府负责管理。坚决避免部门项目和地方项目布点过多过散和无序发展。要制定和颁布有关项目设立、建设和管理条例，规范准入制度，强化安全环保标准。对部门项目区内已有地方项目实行严格的监管。要尊重早期建成的地方项目的历史现状，妥善处理部门项目与地方项目之间的矛盾。

在资金分配上:效益优先，兼顾公平;突出重点，兼顾一般;集中投入，不留缺口;奖优罚劣，激烈竞争。

在项目安排上:部门项目和地方项目的管理部门相互沟通，共同结合世情、国情、农情的变化，紧紧围绕“三化同步”这一重大课题，积极探索符合当地经济发展道路，统筹安排项目。项目安排要科学设定发展目标、选择好实现路径，明确支撑保障条件，注重体制机制创新;找准制约和影响当地发展的突出瓶颈，有针对性地研究提出政策措施建议。

4 农口部门与农发机构的分工和协作

1)水务局自从实行农业综合开发水土保持项目以来，与农发机构建立各负其责、互相配合的合作机制，共同做好部门项目和资金管理工作。水利部门以组织项目实施为主，与农发机构主动沟通协调;农发机构以资金管理为主，应把部门项目管理作为农业综合开发工作的组成部分，主动配合与参与。

2)农口部门资金管理法人负总责，分管局长负全责，农发办主任具体负责的层层负责制。保证县级配套资金和农发事业费每年纳入预算管理，优先安排落实，确保县级配套资金和农发事业费及时足额到位。从立项、论证、实施到竣工验收，对项目资金全过程跟踪管理，使有限的资金发挥最大效益。要求专业监理人员在项目建设监理过程中严把“三关”，即材料设备进场关、施工工序关、工程质量验收关。工程质量控制采取事前把关，事中检查落实，坚持上道工序不合格不得进行下道工序施工。专门成立“项目验收组”，以国家批复项目计划和扩初设计为主要依据，按照方案进行全面验收，针对验收发现的质量问题提出整改要求，整改后再验收，直到合格达标为止。验收时，要求施工员、监理负责人、项目专管员、参与验收人员、主管领导逐一审核签字，缺一不可，手续完备方可进行县级报账。工程结算时，按总额扣留10%工程质量保证金，1 a后经再次验收无质量问题予以退还质保金。资金按规定运行。农发项目资金实行专人、专账、专户“三专”管理，严格按制度规定管理使用项目资金。依据项目建设合同和竣工验收审核决算，将项目建设资金直接支付给施工企业、材料供应商。几年来，国库直接支付比率达到100%，有效避免了资金截留和挪用现象的发生。项目开工前期，一律由施工单位垫付资金，施工进度完成50%以上，一次性预付30%的工程款，竣工验收后，按工程决算资金总额扣留10%工程质量保证金，1 a后经再次验收无质量问题予以退还质保金。实行每年竣工项目决算必须由审计部门专项审计，出具审计结论的制度。接受上级主管部门的综合检查，对检查中存在的问题及建议及时整改，并保证类似问题在下年度项目建设中不发生。

5 部门项目和资金管理

资金管理是项目工程建设的命脉，农业综合开发项目建设尤其如此。要管好项目，首先必须要管好资金。良好的资金报账管理机制，是确保项目建设任务圆满完成，保证农发资金安全和项目效益最大化的关键。近两年来，朝阳县水保局在项目实施管理中，县农发办严格按照国家和省市农发办《资金和项目管理办法》、《财务管理办法》、《财政资金县级报账制实施办法》等制度的要求，严格执行县级报账制，形成了规范完善的资金管理及报账规程，有力促进了农发项目的安全高效实施。

5.1 近年来部门项目和资金管理

1)坚持报账与项目管理相结合，提高报账工作资金透明度。县农发办在县级报账制中积极推行农发水保项目招投标制、项目法人负责制、工程监理制、项目资金公示制等制度。在项目建设中由县农发办牵头，抽调水利、农业、林业、水保等有关部门技术人员组成监理组，对施工程序、物资采购、工程质量等进行全面监督检查，针对存在的问题及时督促整改提高。工程竣工后，逐项逐块全面细致地进行验收，详细审核施工单位出具的竣工验收报告及相关验收资料，最后由农发办审核相关报帐凭证，进行报帐。

2)明确报账管理职责和权限，完善报账监督制约机制。在农发项目资金管理中，县财政局负责农发资金的宏观管理和监督，办理项目资金的拨借手续，对资金报帐情况进行监督检查。县农发办负责农发资金的具体运作和核算，编制项目预算，核算工程成本，审核报帐凭证，收集整理会计资料，根据工程进度拨付建设资金，及时编制会计报表和办理工程决算。项目乡镇和村委负责群众投工投劳的组织和统计，积极配合项目工程实施，监督项目资金的使用。项目施工单位负责编制单项工程预算和决算，出具工程建设原始凭证，填制报帐清单，建立备查帐户。通过明确管理职责，建立完善了报账监督制约机制。

3)规范资金报账操作流程，提高报账管理工作水平。在农发项目报账中，建设单位必须依据工程预算和决算，提供真实有效的原始凭证，必须经监理单位及监理人员审核，并提出审核意见，由农发办报账。县农发办依据税务发票、用款申请表、工程进度审核表、工程施工合同、工程验收单、工程预决算等凭证，经财务主管和项目负责人审核后，办理资金拨付手续。对于不完善的报账凭证，退回施工单位，督促补充健全后，重新进行审核报账。

4)加快农发项目建设进度，提高项目资金使用效率。农发项目资金严格根据项目建设进度报账，项目计划下达后，县农发办及时组织相关人员开展项目工程招投标工作，由具有相应资质的专家评委进行综合评标后，确定中标单位，并签订施工合同。在工程建设中定期检查督促，确保项目建设质量，加快工程建设进度，避免窝工、返工现象。单项工程结束后，及时组织有关专家、监理单位、村民代表、农民质量监督员进行检查验收。验收合格后按规定程序及时办理报账手续，从而真正把农发项目建设成为惠民工程、富民工程。

5.2 新形势下，部门项目的发展

农业综合开发水土保持项目，作为朝阳县“民生工程”要积极创新机制，不断强化管理。①调整科室职能，加强技术力量。明确科室职责、人员职责，责任分工落实到人，包村、包项目到人，夯实责任，明确任务，确保项目建设顺利实施。②实行项目管理程序化、精细化，加强项目管理。严格执行项目施工程序，规范施工流程，细化记录记载，做到工序到位、监督到位、管理到位，确保工程建设质量达标、合格。③强化学习，提高认识，进一步明确新形势下农业开发水土保持项目工作新思路、新目标。认真组织干部职工学习全县农村工作会议精神，学习现代都市农业规划和国家农业综合开发政策，努力提升境界，强化措施，围绕现代都市农业发展和农民致富增收，全力抓好农发项目实施工作［1］。

5.3 项目资金如何同发展现代农业相衔接

①科学选项立项，高标准建设国家现代农业示范区。坚持集中连片、规模开发原则，农发项目集中安排在现代农业示范区内。②整合支农资金，为发展现代农业提供强力支撑。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”原则，整合各级财政支农专项资金，发挥项目资金集聚优势。③创新工作机制，全面服务国家农业示范区建设。建立稳定的财政支农资金增长机制，切实落实财政农发预算，确保达到“两个高于”目标;县财政制定优惠政策，探索和完善以奖代补、先建后补等方式，形成农发多元化投入新机制;从部门预算编制和资金安排源头抓起，加强与涉农部门沟通，扩大整合资金规模;规范项目立项程序，推行农发资金县级报账制和政府采购制度，把好项目概(预)算、决算关;发挥财政、审计和中介机构监督作用，对重点项目进行评审，对农发资金绩效进行监管。

［1］母成波.黑龙江垦区农发水保项目的实践与探索［J］.水利科技与经济，2010(07):792－793.