产业环境准入的国内外研究进展

高宝，傅泽强，沈鹏，杨俊峰，邬娜，谢园园，李林子

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012

工业革命以来，发达国家的工业化、城市化迅速推进，在创造了巨大物质财富的同时，也付出了沉重的环境代价。20 世纪六七十年代，美国以《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等为标志，告别了唯经济发展的时代。特别是《国家环境政策法》，要求一切重大行动都要进行环境影响评价，意味着经济建设活动必须首先考虑环境自身的约束。在我国，环境准入最早可以追溯到1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》，其中明确规定在省级以上风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施［1］。随后，在1995年颁布实施的《淮河流域水污染防治暂行条例》等均出现了与环境准入相关的条款。在2004年和2005年的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志均指出要“严格环境准入制度”［2］。2006年，原国家环境保护总局局长周生贤在《推进历史性转变 开创环保工作新局面》中明确指出，必须严格环境准入和污染淘汰［3］。

我国长期以来高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型经济增长方式，导致经济增长高度依赖能源资源投入，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，表现为发达国家一两百年工业化过程中不同阶段出现的环境问题在我国集中出现，历史遗留的环境问题尚未根本解决，新的环境问题接踵而至。随着人们对环境问题认识的逐步深化，环境污染控制的理念、路径和手段也发生了相应变化，逐步由传统的末端治理为主转向以源头预防、过程控制和末端治理三位一体为主的综合手段。产业结构是污染物种类和数量的控制体，不同的产业结构会产生不同的环境效应。从环境约束角度出发，加强产业发展的准入控制，即产业环境准入是源头预防的基本工具之一，受到了国内外环境管理部门的高度重视，并日益成为调整产业结构、转变发展方式的重要手段。

1 产业环境准入的概念和内涵

当前，国内外对产业环境准入尚未给出一致公认的定义，相关研究主要集中于准入指标体系、行业准入条件等方面。国内多次提及的环境准入主要是针对建设项目、行业结构调整而言，因而一般情况下，环境准入就是产业环境准入。但是对产业环境准入定义的研究探讨相对较少，目前比较典型的定义有2 种:1)将其视为一种许可制度，就是认为人类的生产消费行为必须充分考虑对环境的影响，只有获得准入许可之后，生产建设活动才可进行［4-5］;2)将其视为一种宏观控制手段，就是从环境容量和功能区划等出发，统筹考虑发展规划、宏观政策、法律法规等，对生产建设活动提出规定和要求［1，6］。

一般认为，产业环境准入是指一种约束机制，就是以满足国家和地方法律法规、相关政策和规划等要求为前提，以区域环境容量和资源承载力为约束条件，对区域产业发展和开发建设活动提出的一系列控制性准则和规定，其主要内容一般包括空间准入、总量准入、时序准入、强度准入、项目准入等。

空间准入主要是定性要求符合国家产业政策和区域产业布局，符合生态环境功能区划、主体功能区划等［6-8］。同时，也有学者针对特定区域，选取指标进行分区，或者分析污染物排放与现有产业之间的定量关系，然后据此提出产业准入目录［9-11］。此外，陈宇［12-13］提出企业进入工业园区，远离需要重点保护的区域或者人群聚集地，如自然保护区、居民聚集区等，盛学良等［1，14］建立指标体系对企业选址进行定量测算。

总量准入就是按照环境容量现状，论证开发建设活动可能造成的环境影响，统筹“增量”控制与“总量”调整［6］，也就是要求所在区域具有富余总量指标，并且要合理分配［7，15］。许申来等［16］提出通过设定污染物排放的总量控制指标削减替代比，做到内部平衡，实现增产不增污。目前，浙江省已经明确要求废纸造纸、印染等产业的COD 和SO2削减替代比例原则上不得低于1 ∶1.5［17］。

时序准入就是要求产业发展与国民经济总体及部门专项规划在不同时期的总体要求相吻合［18］。强度准入就是设定资源能源消耗和污染物排放强度的限值，防止资源能源利用和污染物排放强度高的产业进入［15，19］。项目准入主要是要求严格执行建设项目的环境影响评价制度［6-7］，此外，黄文平等［20-21］对特定行业企业的工艺设备、安全生产、监督管理等提出了明确要求。

2 国外研究现状

环境准入作为一种制度，是要求考虑生产建设活动对区域环境所造成的影响，并设置相应的准入门槛，从而对生产建设活动加强约束管理。行政许可作为一种制度，是国家行政管理的主要手段之一［22］。在环境领域，行政许可是行政执法主体依当事方申请，就可能对环境产生消极影响的开发建设或排污行为进行审查并决定是否给予许可的一种具体行政行为，环境行政许可是国家加强源头预防、保护区域环境的重要途径。

1996年，欧盟通过一项名为Integrated Pollution Prevention and Control(IPPC)的指令，要求各成员国对于主要工业装置实施综合污染预防与控制许可制度［23-25］。该指令要求欧盟成员国建立本国的法律法规，将污染预防和污染控制综合起来考虑以减少对环境的总危害，通过建立协调一致的一体化工业污染防治系统，防止或减少企业向大气、水体和土壤中排放污染物，从而在整体上对环境实现高水平保护［26］。不难看出，欧盟所推行的综合污染预防与控制许可制度放弃了单纯依靠末端控制的治理方法，而是将污染预防和控制有机结合起来。

目前，国外学者主要集中于研究综合污染预防与控制许可制度实施同污染物排放、环境质量改善之间的相互关系［27-30］。由于IPPC 指令属于二级法律，因而欧盟成员国需根据指令中的目标和要求在规定的期限内将其转化为本国法律［31］，不同国家的综合污染预防与控制许可制度的具体内容不尽相同。大部分成员国对工业排放许可没有进行特殊规定，只是遵循欧盟指令，说明欧盟提出的许可制度已经具有较高的实用性和可操作性。例如，英国于2007年7月颁布《英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰空气质量战略》(Air Quality Strategy for England，Scotland，Wales and Northern Ireland)，只定性地描述了遵循欧盟在IPPC 中的规定。少部分成员国对工业排放许可有额外指令，例如，德国自1974年起开始施行《空气污染、噪声、振动等环境有害影响预防行动》(简称Federal Immission Control Act)，核心内容之一是对颁发设施建设和运行许可的要求和程序等进行规定［32］。

同时，西班牙政府部门依据IPPC 指令，将其现存的所有许可整合到一起，形成一种全新的综合环境许可，即Integrated Environmental Permits，其许可条件主要包括适当的排放限值，土壤、地下水污染预防方法，固体废物管理体系，水、气、固体污染物处理技术方法，事故应急处理能力，防止危险品泄漏等方面的要求［33］。芬兰政府部门制定实施的综合污染预防与控制许可条件除了包含IPPC 指令中的条件以外，还要求考虑受纳水体的脆弱性，自然栖息地自身要求，与居民点、娱乐用地的距离，提高能源效率，加强风险管理等因素［25，34］。

此外，发达国家还通过制定较为严格的环境标准、推行CE 标志等来加强环境管理，促使产业发展必须兼顾经济效益、环境效益和社会效益［35-36］。例如，欧盟的尾气排放标准日趋严格，目前已经开始讨论设置客车(M1 类)和货车(N1 类)的CO2排放限值，提高汽车行业的准入门槛［37-38］。

3 国内研究进展

现阶段，我国没有专门的环境保护许可法，相关的环境行政许可散见于《环境保护法》、《森林法》、《渔业法》等。按照所起作用，可分为3 类:1)防止环境污染的行政许可，如排污许可，危险废物搜集、贮存、处置许可等;2)保护自然资源的行政许可，如林业采伐许可、渔业捕捞许可等;3)整体环境保护的行政许可，如建设用地规划许可等。其中，在环境保护中，最常使用的环境行政许可是排污许可［39-40］。但是，与国外相比，我国的环境行政许可仍存在不足之处。以排污许可为例，我国的排污许可制度是作为一项附属性制度而出现，即主要是为分配排污指标服务，而不是一项在综合考量排污行为的环境影响基础上，对排污行为作出准许的制度，因而其起到的准入控制作用非常有限。目前，我国学者已从不同应用尺度对环境准入开展了研究，同时构建了环境准入指标体系，以期达到加强源头控制的目的。

3.1 环境准入应用尺度

根据环境准入应用尺度的不同，可划分为区域、行业、企业(项目)等3 个层次。由于应用尺度的差别，产业环境准入的研究内容也各有差异。

3.1.1 区域层次

在区域层次，现有研究的主要内容包括符合区域产业政策，符合各项发展规划，符合环境功能区划、环境容量的约束作用等方面。一定技术水平下，人类生存和自然环境或环境组成要素(如水、空气、土壤及生物等)对污染物的最大承受量或负荷量，即区域环境容量是有限的。如若出现区域产业结构畸重、产业集聚过度等现象，极易导致所排放的污染物超过环境容量，不利于经济社会的可持续发展。受此约束，必须坚持“环境优先”的发展理念，根据区域资源环境禀赋，因地制宜、分类指导，加强对产业发展的源头控制，充分合理利用环境容量，因此，区域环境容量对产业发展的约束作用是产业环境准入的核心内容。

徐震［6］以浙江省域为对象，将环境准入制度划分为空间环境准入、总量环境准入和项目环境准入等3 个方面内容。郭培坤等［7，41］以主体功能区为研究对象，从空间准入、总量准入、行业准入3 个方面提出准入要求。邓红泉等［8］针对区域间产业转移所带来的污染转移问题，指出严格环境准入应从符合本地功能区划，发展高新技术产业，限制高消耗、高污染行业，禁止不符合产业政策的项目进入等方面着手。曹光辉［19］选取大气污染和水污染控制指标，并从这2 个方面构建环境准入指标体系，针对不同的区域(或行业)，确定不同的指标限值，则构成不同区域(或行业)的环境准入门槛。赵海霞等［18，42］从前置性和控制性2 个方面建立产业环境准入指标体系:前置性准入门槛包括时序准入、空间准入、容量准入、投资准入等4 个方面准入条件;控制性准入门槛包括排放标准、排放强度、资源消耗、能源消耗等4 个方面准入条件。初步研究得出江苏省重点企业最低投资准入、重点区域和重点污染行业环境准入指标值。

孙伟等［9］选用水环境敏感性指标和水环境压力指标，利用GIS 软件将江苏省划分为高压高敏区、高压低敏区、低压高敏区和低压低敏区等4 种类型区，据此提出产业准入条件与发展政策。孙伟［10］选取水环境容量指标和水环境压力指标，将无锡市区划分为高压高容区、高压低容区、低压高容区和低压低容区等4 种类型，据此提出产业准入与布局调整导向。高爽等［11］以无锡市区为例，利用GIS 软件分析评价了污染密集型制造业集聚程度和污染物分布格局，探讨了产业集聚与河道污染物分布格局的定量关系，据此提出产业准入导向。唐伟等［43］指出，杭州市的环境准入制度主要包括行业环境准入和项目环境准入2 个方面。许传阳等［15］针对环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区、黄河中上游能源化工区等五大区域指出，不仅要制定区域性产业环境准入制度，而且要制定退出制度，其中，具有富余总量指标和资源环境利用效率是主要准入指标之一。

3.1.2 行业层次

在行业层次，现有研究的主要内容包括行业技术水平、生产能力、资源能源消耗强度、污染物排放强度等方面，关键是要统筹考虑我国各行业的整体技术水平，设置合理明确的准入指标限值。如果准入门槛设置过高，不切实际，则不仅起不到倒逼产业转型升级的目的，反倒有可能将产业一棒子打死;设置过低，则容易失去预期的源头控制作用。

2005年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，要控制高耗能、高污染和资源性产品出口，即对“两高一资”行业进行了明确规定，限制或禁止该类外资项目准入。2013年，国家发展和改革委员会修订了之前颁布的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，该目录明确列出鼓励类、限制类和淘汰类产业。近年来，工业和信息化部联合相关部委陆续颁布了水泥、铸造、再生铅等行业的准入条件。这些文件都给工业行业提供了明确的发展导向。

同时，学者们也对不同行业的准入门槛进行了深入研究。徐曙光等［44］以生态环境状况、环境准入管理、环境恢复以及社会响应等为准则层，建立了矿山环境准入指标体系，评价了世界主要国家的矿山环境准入门槛。许申来等［16，45］对浙江省的印染、造纸、化工等行业准入条件进行了研究，其准入条件主要包括生产能力、资源能源消耗强度、污染物排放强度等。陈宇等［12-13，20］对江苏省含重金属污泥行业资源化利用、废线路板蚀刻废液利用行业准入条件进行了研究;张新华等［46］对江苏省铅蓄电池行业准入条件进行了研究;罗昌银等［21］对江苏省废包装容器处置行业准入条件进行了研究，该类行业准入条件主要包括生产布局、工艺技术设备、污染物达标排放等。白雪华等［47］指出，矿产资源开发的地质环境准入制度包括技术准入和经济及风险控制准入2 个方面，其中，技术准入层面的制度已经建立，但是经济及风险控制层面的准入制度尚未建立。陈可可等［48］指出，开发区行业的准入门槛应包括宏观与微观2 个层面，宏观层面即制定开发区准入和禁入行业类别，微观层面是根据准入行业类别，提出该行业的清洁生产指标。

此外，浙江、重庆等地政府部门已经颁布实施了部分行业的环境准入指导意见。浙江省从2009年开始，已经颁布电镀、农药、化学原料药、废纸造纸、印染、生猪养殖、啤酒、染料、热电联产、化纤、皮革、黄酒酿造等12 个行业环境准入指导意见，从生产规模、产业政策、产业布局、装备水平和污染控制等多个方面为相关行业的建设项目设立了环境准入指标［49］。重庆市政府出台《重庆市工业项目环境准入规定》，从产业政策、规划布局、环保标准等方面提高工业项目环境准入指标［50-51］。

3.1.3 企业(项目)层次

在企业(项目)层次，现有研究的主要内容包括落实项目环评、企业(项目)遴选、选址等方面。落实项目环评一般为定性要求，而企业(项目)遴选及选址问题一般通过建立指标体系，采用层次分析法、模糊推理法、可拓论法等解决。具体指标包括工艺设备水平、污染物排放强度、资源能源消耗强度等。与行业层次相比，企业(项目)层次的指标体系一般没有明确的指标限值，大多通过层次分析法等计算综合得分，然后再综合比较得出结论。但是，行业层次的指标一般都有明确的指标值，只需严格执行即可。

徐震［6］指出，项目环境准入就是要严格落实建设项目的环境影响评价制度。张艳［52］从经济、社会、生态环境、生态网络等4 个方面构建了生态工业园建设项目评价指标体系，采用模糊推理法为生态工业园入园项目的遴选提供决策依据。任均焘等［14］从经济发展、污染控制、物质减量与循环和管理潜力等4 个方面选取16 项指标构建企业准入评价体系，采用层次分析法确定企业的准入条件。Zhu L. 等［53］从生态设计、经济效益、资源利用、污染物排放等4 个方面选取13 项指标，构建企业准入指标体系，并采用可拓论法加以处理，为企业入驻生态工业园提供参考。

何天平等［54］从总体发展规划、企业项目选址、工艺设备水平、应急救援预案和系统、投资规模等方面对我国“沿江、沿海、沿湖、沿河”等邻水区域化工投资项目提出定性准入条件。马中飞等［55-56］指出，对于邻水区域化工投资项目应从清洁生产评价、生产系统与工艺安全性评价、区域应急救援预案及其评价、投资规模、安全及环境风险保证金等方面提出相应准入要求。

在企业(项目)选址方面，盛学良等［1］从区域环境容量、生态功能区划、污染物排放、区域环境与经济基础等4 个方面建立环境准入指标体系，并以某项目的厂址优选问题为例，进行了实证研究。任均焘等［14］从基础设施、环境和资源等3 个方面构建产业区优选指标体系，采用层次分析法，确保企业落户到最适宜产业区。Zhu L. 等［53］从与已有产业链匹配度、园区承载力、园区环境质量改善程度、企业生态设计等4 个方面选取14 项指标，构建园区准入指标体系，为企业入驻最佳工业园提供参考。

3.2 环境准入指标体系

产业环境准入是一个多层次、多要素的控制体系，最终实施需要依靠全面具体的指标体系。一般地，产业环境准入指标体系的准则层包括空间准入、总量准入、时序准入、强度准入、项目准入等方面，指标层采取定性约束和定量要求2 种方式，但是究竟选取哪项指标作为指标层的具体指标，各界学者尚未达成一致。

空间准入方面的指标主要是体现空间自身对产业发展的约束要求，多为定性约束。盛学良等［1，18］选取的指标即是要求生产建设活动符合生态功能区划要求，徐震［6］选取的指标即是要求其符合生态环境功能区规划以及以此为基础的主体功能区划。陈宇等［12，20］选取的指标即是要求其符合土地利用总体规划、土地供应政策和土地使用标准的规定，此外还要求企业远离自然保护区、居民聚集区等需要特殊保护的地区。

时序准入方面的指标主要是要求产业发展必须兼顾前瞻性、合理性，走适合国情、有利于发挥地方资源禀赋等优势条件的可持续发展道路，符合国家、地方发展规划等，多为定性约束。赵海霞［42］选取的指标即是要求产业发展符合国民经济和社会发展总体规划和年度计划要求，并且与工业、农业、城市建设以及区域、流域、海域等专项规划要求相衔接。项目准入方面的指标主要是体现对建设项目的具体要求，多为定性约束。陈宇［12］选取的指标即是要求严格执行环境影响评价和“三同时”制度。

总量准入方面的指标主要是从污染物排放总量出发，要求行业发展的污染排放必须达到总量控制要求。现阶段，我国的总量控制仍然以目标总量控制为主，逐步向容量总量控制和行业总量控制转变。因此，在确定行业准入门槛时，首先必须取得目标总量控制指标;其次，应考虑容量总量控制，即考虑所在区域的环境允许负荷量和环境自净容量;此外，还应增加行业总量控制的考虑，然后确定行业发展的污染排放量。受环境科学技术水平及经济社会发展因素限制，对一般区域采取容量总量和行业总量控制的操作性较小［57］，仍然采取目标总量控制，因而目前在确定准入条件时，一般为定性约束，陈宇等［12，20］选取的指标即是要求取得污染物排放总量控制指标，许申来［16］即是要求污染物总量控制指标的削减替代比不低于1 ∶1.5。

强度准入方面的指标主要是体现产业的资源能源消耗和污染排放水平。赵海霞等［18-19］均选取了COD 排放强度、氨氮排放强度、能耗强度、水耗强度等指标，并设置不同限值。总量准入和强度准入方面的指标都是针对污染排放而设立的准入条件，区别之处在于，后者不仅考虑了污染排放，而且考虑了经济贡献。

总的来说，产业环境准入指标体系是从环境角度出发对产业发展做出要求的控制手段，因而在选取指标时应充分体现生态环境功能、环境容量约束的基本要求，在做定量要求时应兼顾约束性、合理性、可达性等多方面因素。

4 结论与展望

4.1 结论

综合来看，在国外推行的综合污染预防与控制许可制度放弃了单纯依靠末端控制的治理方法，而是将污染预防和控制有机结合起来。这与我国的环境政策、法律制度，如近年来提出的产业环境准入等倡导的“预防为主、防治结合、综合治理或综合整治”原则大同小异。

国外学者的研究主要集中在评价应用效果方面，即研究实施准入制度对降低污染物排放、改善环境质量的影响作用等。国内学者针对区域、行业、企业(项目)等不同层次的产业环境准入开展了大量研究。在区域层次，重点考虑区域环境容量、环境功能区划等对产业发展的约束作用。在行业层次，则是在考虑容量约束的条件下，重点考虑我国各行业技术水平、资源消耗强度、污染排放强度等因素，并设置合理的准入限值。在企业(项目)层次，则是在考虑上述约束条件的前提下，重点考虑选址、技术装备等问题。

此外，在构建准入指标体系方面，由于各学者研究的侧重点不同，各指标体系之间的差异性较大。一般来说，指标体系的准则层包括空间准入、总量准入、时序准入、强度准入、项目准入等方面，指标层则采取定性约束和定量要求2 种方式。

4.2 展望

当前，虽然已有学者开展了产业环境准入方面研究，但是对于其概念、内涵的探讨研究尚不多见，因而尚未形成统一的定义和科学的解释，因此，今后有必要进一步深化相关研究，这对于全面深入了解产业环境准入、加快其广泛应用有着极大的推动作用。

另一方面，已经开展了产业环境准入指标体系方面研究，但是整体而言，尚未形成具有较高普适性的准入指标体系，因而这将是今后研究的重要方向之一。此外，由于环境准入需要考虑区域环境容量、产业的资源能源消耗、污染物排放水平等因素，因此，准入指标体系中定量指标的具体限值如何确定仍将是一大难点。

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