桃花江灌区末级渠系改造奖补机制探讨

文俊兵

（桃江县桃花江灌区管理局 益阳市 413400）

桃花江灌区位于益阳市桃江县，灌溉桃江县11个乡镇的2.05 万hm2（30.7 万亩）农田，灌区总面积468 km2，耕地面积2.76 万hm2（41.43 万亩），其中水田2.37 万hm2（35.5 万亩），旱土0.39 万hm2（5.88 万亩）。灌区有支渠99 条296.74 km、斗渠758 条702.8 km、农渠1 739 条765.12 km、毛渠4 352 条830.6 km。灌区的支、斗、农引渠末级渠系是灌区各级工程设施发挥效益的终端和基础。

桃花江灌区自建成以来，由于国家长期实行灌溉系统骨干工程与末级渠系田间工程分级负担的投资政策，致使灌区末级渠系长期处于国家投入空白的状况，末级渠系多年来实际几乎没有资金投入，导致末级渠系损毁老化严重，“上通下堵” 成为灌区积病。灌区末级渠系急需进行节水改造。

1 末级渠系节水改造的重要性

（1）有利于促进农业增产、农民增收和农村和谐。通过实施末级渠系节水改造，改变目前灌区落后局面，推动干、支、斗、农的渠系配套，改善灌区的水利条件，节约水资源，提高灌溉工程效益，直接减轻农民水费负担。同时，可促进灌区产业结构调整，发展特色农业，提高作物生产能力，从而间接增加农民收人，提高农民种粮积极性，农民交纳水费和维护渠系改造成果的积极性也将大大提高，促进农村经济发展和社会和谐。

（2）推动农业用水管理、水价等综合配套改革。通过末级渠系节水改造项目的实施，以“民办公助”“以奖代补”的方式，引导农民参与水利基础设施建设，带动农民用水户协会发展。通过农民用水户协会，完善农民用水自治制度，落实管护责任。减少管理环节，使终端水价政策得到进一步的贯彻和落实，从而推进农业水价改革，促进未级渠系长效运行机制的形成。

2 桃花江灌区末级渠系节水改造中存在的突出问题

据调查，桃花江灌区支渠衬砌率为14.36%，斗渠衬砌率为2.15%，农渠基本没有衬砌，多为土渠，灌区已衬砌渠道由于运行时间较长，除近年灌区末级渠系改造工程对部分渠道进行了维修外，很多发生了严重破坏，目前全灌区支渠及以下渠道水利用系数平均约为0.68。同时，支、斗、农渠建筑物未能配套，致使不少支、斗、农渠下游不能通水，许多稻田成为“旱田”，造成粮食减产。

（1）与骨干工程不配套，制约工程效益发挥。“十一五”以来，通过桃花江灌区续建配套与节水改造项目的实施，干渠衬砌率由2005年的13.5%提高到2014年的62%，灌区骨干工程设施面貌得到较大改善。但末级渠系改造几乎处于停滞阶段，破损的支、斗、农渠状况和改造后的骨干工程很不协调，致使“上通下堵”成为灌区通病，灌溉水流不到田里，骨干工程的效益发挥受到制约。

（2）农民用水户协会发展较慢。为明确末级渠系管理主体，落实管护责任，减轻灌区管理负担，先后在农业经济发达、水源较充足地区组建了32 个农民用水户协会，初步形成农民用水户协会（合作社）1用水组1 用水户的管理模式，深受农民欢迎。但由于缺乏必要的软硬件建设资金，末级渠道工程状况差，造成灌区用水户协会建设起步虽早但发展缓慢。

（3）末级渠系改造资金投入严重不足。桃花江灌区末级渠系通过了2010年、2011年两年的改造，由国家投资，民办公助，改造工程已发挥了良好的经济效益和社会效益，但灌区末级渠系分布面广，需改造工程量很大。多年来，灌区供水水价偏低致使管理单位入不敷出，无法直接实施末级渠系节水改造；当地农民收入普遍偏低，投入工程改造的资金十分有限，末级渠系节水改造资金缺口大，尤其是在当前基层管理体制改革中，许多末级渠道的使用、管护、维修由乡镇村组承担，造成对末级渠系的投入更是减少。尽管基本水价包括末级渠系基层管理费、群管费，在部分面积小、渠系长、基础差的斗渠上其费用标准偏低，跨镇、跨村费用难以调节，造成末渠系管护、维修没有最基本的资金源。农村取消“两工”后 ，“一事一议”政策在农村落实还存在一些问题，导致渠系失修毁损严重，完好率下降。

3 对末级渠系改造奖补机制的建议

建立末级渠系节水改造奖补机制，是实现灌区可持续发展的重要举措，是解决目前灌区管理单位经营困境和重点解决末级渠系管理难题的重大突破，在建立奖补机制中，要切实解决好以下问题：

（1）进一步提高认识，加大投入力度。请求上级主管部门在重视对干渠的节水改造和配套建设的基础上，重视对末级渠系的改造和配套建设，加大对末级渠系配套建设力度，按照“国家、地方、群众”共同投资的办法，重点扶持和解决支渠以下工程改造、维护资金严重不足的问题。

（2）建议县级以上人民政府加大整合涉农资金力度，更好地完善田间工程建设，提高末级渠系改造亩均投资的造价，按实事求是的原则审批计划。市、县、乡镇财政要积极筹集资金，积极引进民间资本投资兴建、经营末级渠系，完善末级渠系渠道硬化和计量设施配套问题，为农业水价改革提供好的基础。

（3）逐步解决灌区公益性职能管理费用补偿问题。桃花江灌区承担着农田灌溉、防汛保安等公益任务，对此公益性管理费用财政应予以全额补贴，以落实管理资金和管护责任，保证灌区社会效益和自身效益的正常发挥。

（4）在水价未到位之前，将灌区纳入财政预算管理。对不到位部分的价格差进行补偿，以解决农民承受力差、水价上调没有空间和灌区管理单位亏本经营、职工和群管队伍收入较低、管理队伍不稳定的问题，为灌区发展创造良性运行条件。

4 结 语

桃花江灌区末级渠系改造的实施取得了较好的效果，实践证明末级渠系改造奖补机制的建立在较大程度上解决了灌区末级渠系投入不足的问题，是实现灌区可持续发展的重要举措，是解决目前灌区管理单位经营困境和重点解决末级渠系管理难题的重大突破。