基层气象行政处罚有关问题的思考

张喜广（鹤岗市气象局，黑龙江鹤岗154100）

基层气象行政处罚有关问题的思考

张喜广
（鹤岗市气象局，黑龙江鹤岗154100）

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政管理秩序，依法应当处罚的行政相对人给予法律制裁的行为。气象行政处罚就是指对违反气象及其相关的法律法规的行为，气象主管机构或其他有权组织、机关对行为相对人给予法律制裁的行为。

一　行政处罚种类

根据《行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得或没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或暂扣或者吊销执照、行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚等七项。

按照有关法律法规的授权或规定，目前，市县气象主管机构实施行政处罚主要是警告、罚款、没收违法所得和吊销资质证和资格证四项。实践操作中，比较常用是警告和罚款，后两项适用相对较少。

二　气象行政处罚发展历程

气象行政处罚是伴随着《气象法》的诞生应运而生的，2000年1月1日《气象法》颁布实施，同年4月，中国气象局发布了《气象行政处罚办法》，这也是《气象法》颁布后，中国气象局发布第一部配套的部门规章。由此可见，气象行政处罚对气象管理工作的重要性和迫切性。

纵观我国气象部门的发展历程，在《气象法》实施之前，面对气象探测环境不断遭到破坏，非法制作和发布气象信息，防雷安全的无序管理和竞争等，因各地气象部门没有行政处罚权，只能求助于其他有权部门，甚至诉至法院，执行的效率低、效果差。1994年国务院颁布了《气象条例》，条例中规定了对违反条例行为的由公安、土地管理、城市规划等实施行政处罚，气象部门没有处罚权。但有的省份在《气象法》颁布实施前，国家《行政处罚法》颁布实施后，在地方法规或政府规章中却赋予了气象部门行政处罚权，早于国家立法。2000年《气象法》实施后，各级气象部门拥有了行政处罚权。此后，2002年国务院颁布的《人工影响天气条例》、2003年国务院、中央军委颁布的 《通用航空飞行管制条例》、2010年国务院颁布的《气象灾害防御条例》及2012年国务院颁布的《气象设施和气象探测环境保护条例》都赋予了各级气象主管机构行政处罚权，气象行政处罚的内容和范围得到进一步充实。

三　存在主要问题

一是执法不到位，不能及时有效地纠正违法行为。主要表现是基层气象部门查处违法行为上存在畏难情绪，特别是对涉及地方政府和有关部门的违法行为，更是不愿查，甚至不敢查，不能依法履行职责。对一些通过协商不能解决及批评教育仍不纠正的违法行为，往往听之任之；或者为了防止追责问责，对作出的行政处罚决定“一送了之”，而对于能否落实、落实结果怎么样，则不闻不问，也放任不管；有的对本应属于自己管辖范围的违法行为，不做任何的调查和处理，就简单地提交给上级气象部门去处理解决。

二是适用法律不到位，实施的行政处罚存在瑕疵。目前，基层气象部门的工作重心仍然是在气象业务能力建设和气象监测预报服务上，对法律法规的研究及提高执法能力方面还很欠缺。因此，在实施处罚时，存在界定不准，适用法律不准的问题。比如有的依据《气象法》有关规定，对在学校、火车站、社区的电子显示屏或者黑板上发布天气预报的行为，不分青红皂白就进行查处或者处罚。暂且不论行为主体是合法还是非法获得的天气预报，该处罚行为显然背离了“执法为民”的原则。

三是程序法定观念不强，存在“重实体，轻程序”的问题。长期以来，行政执法一直充斥着一个不成文的习惯，就是“重实体、轻程序；重结果，轻过程。”行政执法引起公众和法学界专家学者质疑、批评，甚至是引发行政相对人的申请复议或上诉，多数不是实体法问题，而是程序不当或错误引起的。可以说，处罚的程序法定、程序公正是整个处罚行为公正的重要保证。如有的将适用于一般程序的行政处罚，却用简易程序来处理；有的执法人员不持证上岗，不表明合法身份，不主动出示执法证件；有的不告知处罚相对人处罚的事由和依据，不告知处罚相对人依法享有的权利和救济，甚至不给处罚相对人陈述申辩的机会等。

四是执法人员法律素质不高，影响行政处罚执行的质量。再好的法律，再完备的程序，都是靠人来执行的。因此，对基层来讲，执法人员素质的高低，某种程度上，决定着一个部门执法能力和水平。就基层气象部门来说，一方面，常年将其工作重心放在气象业务和服务领域，特别是在人员少、业务重的情况下，弱化了对社会管理，造成基层兼职的执法人员重业务素质的提升，而不重视法律素质的提升，遇到违法案件，也是“现上轿现扎耳朵眼”；另一方面，执法人员基本都是搞气象业务出身，普遍缺乏法律法规的基本知识，有的只懂法律条文，不知其内涵；有的只知法律的严肃性，而不知其灵活性；有的实施处罚时刚性有余，而柔性不足。因而，难免对违法案件的定性和具体处罚程序掌握不熟，影响行政处罚执行的质量、效率和效果。

四　对策初探

一是要加强学习和实践，解决本领恐慌的问题。首先，要加强对行政处罚方面的有关法律法规和规章的学习研究，重点对《宪法》、《气象法》、《行政法》、《行政处罚法》、《气象行政处罚办法》及 《行政诉讼法》等法律法规进行系统学习和培训，要了解法理学、刑法和民法等法律的理念。并建立健全对基层从事法律工作的人员定期考核和培训制度，真正地将学法、知法、懂法贯彻到实处。其次，要鼓励基层气象执法人员在法律框架下大胆执法、敢于执法，在实践中锻炼队伍，增强信心。并且，要善于借助“他山之石”，借鉴其他部门的经验，或者在实施行政处罚的整个过程中，聘请律师全程跟踪。从而，切实解决执法恐慌、处罚恐慌的问题。

二是要坚持程序法定原则，解决处罚程序不当的问题。首先，对行政处罚的程序作进一步的规定或规范，甚至对每一项的行政处罚都设定法定的程序和期限；对于那些法条中的“情节严重”、“情节轻微”及“处以5万元以下罚款”等，有权机关要针对每一事项做出相应的法律法规的解释，规定出范围，解决同类案件不同处罚问题，限制实施行政处罚时自由裁量权过大。其次，如果对某一违法案件一旦启动了行政处罚程序，不论其是在调查取证、现场勘查、听证程序而执行终止、中断或撤销，或结案，都必须要形成由单位法人和办案人员签字的正式书面报告，并授予监督检查机关永久检查权，处罚相对人享有永久行政复议和行政诉讼权，而不是规定的15天或3个月的期限。这样，既避免案件的“无疾而终”，也防止处罚程序不当而无人负责。

三是营造良好的法治环境，使违反者得到教育和惩处。首先，在社会上要树立和营造一个良好的法治氛围。当前，在基层普遍存在行政处罚阻力大，有形和无形的阻力往往不是来自于违法者，而是来自某种人情关系错综复杂、利益关系盘根错节的一些不良环境。对此，应在上级主管部门和地方政府领导下，在部门间和上下级间建立联动的法律机制，在部门和公众间建立畅通、互信的沟通渠道，营造政府诚信、百姓守法、违法必惩的法治环境。其次，在对违法行为进行惩处时，基层气象执法人员一定要把握好度。法的价值不仅体现在惩罚和制裁，更要实现其引导和教育的目的，不能本末倒置。为此，在实施行政处罚时，既要体现法律的权威性和严肃性，也要展现法律的“柔性”和温情；既要惩处，更要教育和引导。再次，对经批评教育及协调而拒不改正，对实施的行政处罚拒不执行的违法者，依法依规必须加大打击力度。该处罚的处罚，该提交法院强制执行的提交法院，构成犯罪的转交有关部门依法追究刑事责任。

张喜广（1968-），男，黑龙江省富裕县人，北京气象学院，本科生，高级工程师.

1002-252X（2015）04-0035-02

2015-9-1