土地复垦方案编制要点和关键问题

蔡海生

(1.江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业生态重点实验室/南昌市鄱阳湖生态重点实验室/农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045；2．Department of Forest Resources Management,class="content_center">University of British Columbia, Vancouver, B.C. Canada V6T 1Z4)

土地复垦方案编制要点和关键问题

蔡海生1，2

(1.江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业生态重点实验室/南昌市鄱阳湖生态重点实验室/农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045；2．Department of Forest Resources Management,class="content_center">University of British Columbia, Vancouver, B.C. Canada V6T 1Z4)

土地复垦方案；编制；内容要点；关键问题

土地复垦是恢复土地使用价值和改善生态环境的重要举措，是实现资源开发利用与生态环境保护双赢的重要途径。当前我国土地复垦工作进入到最活跃、最迅速的发展期，而土地复垦方案编制是否科学、合理，直接影响着土地复垦政策的执行和复垦工作的成效。对土地复垦与土地复垦方案编制工作进行了概述，结合土地复垦方案编制的内容、框架及关键指标，对不同生产建设项目进行了典型分析，并从复垦项目的明确性、复垦方案的整体性、复垦的可行性、复垦措施的针对性、复垦经费的合理性等5个方面，阐述了土地复垦方案编制中应当把握的关键问题。

土地复垦不仅是环境问题，更是土地问题。土地复垦是恢复土地使用价值和改善生态环境的重要举措，是实现资源开发利用与生态环境保护双赢，实现土地资源可持续利用和社会经济可持续发展的重要途径[1]。我国从20世纪80年代开始有组织地开展土地复垦工作，但一直延续着“先破坏、后复垦”的工作状况，有些项目甚至“只破坏、不复垦”。21世纪以来，土地复垦理念有了根本的变化，已经从“事后复垦、末端治理”向“源头控制、过程管理”与“防控为主、防治结合”的方向发展。土地复垦方案是土地复垦义务人开展复垦的依据，是国土资源管理部门进行监管的重要支撑，其科学性直接影响着土地复垦政策的执行和复垦工作的成效。因此，坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则，把握好有关土地复垦的法规政策和技术要求，科学合理地编制土地复垦方案，是实施土地复垦工作和实现土地复垦目标的重要环节。

1 土地复垦及土地复垦方案编制

1.1 土地复垦的基本概念

土地复垦是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或个人等土地复垦义务人负责复垦；由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府投入资金进行复垦，或按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会资金投入。一个完整的土地复垦项目包括复垦方案编制、实施方案设计、阶段复垦工程施工、阶段竣工验收、复垦工程后期管护等环节。其中，土地复垦方案编制是首要的环节。

应复垦的土地大体有如下8种情况：①露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；②地下采矿等造成地表下沉、塌陷的土地；③采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰、冶炼渣等固体废弃物压占的土地；④能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地；⑤洪水、滑坡、泥石流等自然灾害损毁的土地；⑥工业排污造成土壤污染的土地；⑦废弃的水利工程，因改线等原因废弃的各种道路(包括铁路、公路)路基、建筑搬迁等毁坏而遗弃的土地；⑧其他荒芜废弃地。土地损毁主要包括挖损、压占、塌陷、污染等4种情形。复垦的土地应当优先用于农业。

1.2 土地复垦工作发展历程

世界各国对土地复垦工作都非常重视，开展较早的国家有美国、德国、前苏联、澳大利亚等，其中美国的土地复垦工作一直走在世界前列。美国自1918年便开始了自发的土地复垦工作，1939年在西弗吉尼亚州率先颁布了第一部州复垦法，1977年8月3日正式颁布了第一部全国性的复垦法规《露天采矿管理与恢复(复垦)法》，此法律经过1990、1992年的两次修订后沿用至今，8月3日也因此被定为美国土地复垦日[2]。国外土地复垦的先进经验主要有：有健全的复垦法规；有专门的土地复垦管理机构；有明确的复垦基金渠道，并建立了“复垦基金”；将复垦纳入采矿许可证制度；实行复垦保证金制度；建立严格的土地复垦标准；重视土地复垦多学科的研究与合作；土地复垦的学术团队和研究机构学术活动十分活跃[3]。

我国的土地复垦工作始于20世纪50年代末，当时主要采用填埋、剥离、覆土等简单措施，土地复垦基本上处于一种自然修复的状态。到20世纪80年代，相关法律法规陆续出台，土地复垦工作才开始步入正轨[4]。大致可分为4个发展阶段：1950—1980年为复垦起步阶段；1980—1990年为复垦立法阶段；1990—2000年为示范推广阶段；2000年以来为发展普及阶段。其中，21世纪以来是我国土地复垦工作发展最活跃、最迅速的时期，2006年国土资发[2006]225号文、2007年国土资发[2007]81号文、2008年国土资发[2008]176号文等相关文件密集出台；2011年实施了《土地复垦条例》，发布了《土地复垦方案编制规程》(TD/T 1031.1—2011)；2012年通过了《土地复垦条例实施办法》(国土资源部令第56号)；2013年发布了《土地复垦质量控制标准》(TD/T 1036—2013)。至此，土地复垦方案编制和土地复垦工作管理进一步走上科学化、制度化、法制化、标准化、规范化的轨道。

1.3 土地复垦方案编制概述

土地复垦方案分为土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表两类。针对土地复垦方案编制，2007年国土资源部等七部委联合下发了《关于土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号)，明确了土地复垦方案的编制、评审和报送审查三方面的工作，以及土地复垦方案报告书、报告表、评审表的内容及格式。2011年5月31日开始实施的《土地复垦方案编制规程》(TD/T 1031.1—2011)，包括通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气(含煤层气)项目、建设项目、铀矿等7个部分，该规程是复垦方案编制的主要依据。土地复垦方案编制的基本程序与步骤见图1。

2 土地复垦方案的主要内容和典型分析

2.1 土地复垦方案的内容及关键指标

依照《土地复垦方案编制规程》(TD/T 1031.1—2011)，土地复垦方案的内容主要包括前言、编制总则、项目概况、可行性分析、质量要求与复垦措施、工程设计及工程量测算、投资估算、服务年限与工作计划、效益分析、保障措施等10个部分。土地复垦方案的主要内容和关键指标说明见表1。

图1 土地复垦方案编制的基本程序与步骤

2.2 不同生产建设项目土地复垦方案的典型分析

土地复垦依照损毁原因可分为生产建设损毁和自然灾害损毁，依照损毁类型可以分为挖损、压占、塌陷、污染等4类。依据《土地复垦方案编制规程》(TD/T 1031.1—2011)，不同项目损毁土地的情况不同，土地复垦的侧重点也有所不同，在编制土地复垦方案时要重点把握。不同生产建设项目土地复垦方案的典型分析见表2。

3 土地复垦方案编制应当把握的关键问题

目前，土地复垦方案编制主要存在的问题有：基本概念不清、实地调查不足、理性分析不够、工艺流程不详、损毁土地不明、复垦目标不合、计划安排不当、工作量算不准、工程设计不实、投资估算无据、经费管理无序、效益分析空泛、制图规范欠缺、数据前后矛盾、章节前后脱节、材料组织不全等。其中，核心问题可以归纳为以下5个方面。

3.1 复垦项目的明确性

复垦工作关键要搞清楚“在哪里、什么时候、花多少钱、做什么事”。一是明确是什么类型的项目，以及项目立项时间、相关责任法人、管理权属等情况。二是明确生产建设项目服务年限及土地复垦方案服务年限，复垦方案服务年限一般比生产建设项目服务年限长3年以上。三是明确项目区、复垦区、复垦责任范围、永久性建设用地、征(租)地及临时用地所包含的区域，土地利用现状及其权属，具体拐点坐标；四是明确土地损毁类型及程度，准确计量各区域面积，准确计算复垦率；五是要明确复垦目标和复垦标准，选择相宜的复垦措施，科学计算复垦投资经费。

3.2 复垦方案的整体性

土地复垦方案报告书是个系统的文本，根据《土地复垦方案编制规程》(TD/T 1031.1—2011)的要求，明确文本主体和附录共11个部分的内容，文本前后要体现一致性、整体性。一是内容构成上要有完整性，所有内容文本都应该组织到位；二是内容逻辑关系上要有呼应性，各部分相互衔接、密切联系。如：项目概况介绍是为明确项目类型、项目区、复垦区、复垦责任范围、服务期限等；土地利用现状分析是为复垦目标和复垦质量要求服务；土地损毁环节与时序、已损毁和拟损毁分析，是为防控措施、复垦工作计划安排服务；适应性评价是为明确复垦的方向、目标任务提供支撑；水土平衡分析是为复垦工程措施设计提供依据；工程设计及工程量测算是为投资估算提供依据；效益分析要结合复垦目标和项目区的经济、生态、社会环境进行；保障措施、所附图件是为复垦工作的实施与监管服务。文本要前后呼应，不能脱节。

表1 土地复垦方案的主要内容和关键指标说明

表2 不同生产建设项目土地复垦方案的典型分析

3.3 复垦的可行性

土地复垦方案是一种基于科学预测的超前性规划，具有前瞻性、动态性和不确定性。讨论其可行性包括三层意思：一是复垦目标任务的可达性。要依据土地复垦适宜性评价确定复垦的方向和任务，包括拟复垦土地的地类、面积和复垦率等，通过采取工程措施能够实现。二是复垦计划安排的合理性。很多项目复垦方案编制中都将生产建设期、复垦期、管护期从时间上截然分开，这是不可取的，有些项目可以生产建设和复垦工作统一安排，边生产、边复垦，早复垦、早受益。三是复垦质量要求的现实性。不管复垦方向是哪一种，复垦后的土地都要与周边的环境相融合，按照《土地复垦质量控制标准》，从地形、土壤质量、生产力水平和配套设施等方面开展工作，这对达到预定的复垦效果非常关键。

3.4 复垦措施的针对性

土地复垦方案都是针对特定区域、特定生产建设项目，基于相关的生产工艺、生产时序模式、土地损毁类型和程度等编制的，所以每个项目的土地复垦措施都必须具有很强的针对性。一是围绕生产建设工艺环节时序和土地损毁的典型特征，提出相宜的防控措施、工程技术措施、生物和化学措施。二是围绕复垦的任务目标，结合土地损毁类型及其程度、被损毁前利用状况、社会环境条件和经济因素，提出相宜的复垦措施。三是根据不同的复垦模式，如梯田式复垦、疏排法复垦、基塘复垦、露天坑复垦、复垦为耕地、复垦为林地等，选取针对性的复垦措施。四是根据不同的复垦标准选择合适的复垦措施，如接近损毁前的自然适宜性和土地生产力水平；通过复垦改造为具有新适宜性的另一种土地资源；恢复植被发挥其生态环境功能。这对提高复垦工作的针对性和实效性非常关键。

3.5 复垦经费的合理性

土地复垦工作是一项利国利民的民生工程，复垦经费投入一定要产生实际效果，要“有钱做事，高效做事，做成好事”。从生产建设项目看，复垦资金的来源在一定程度上是有保障的。土地复垦方案编制的科学性、合理性、可行性等，最终要看复垦资金投入和使用情况来实现。复垦投资估算的科学性、合理性，很大程度影响着土地复垦的实施和成效。这里要重点把握三点：一是保障完成复垦任务、实现复垦目标、达到复垦标准等，有钱可用；二是实现复垦工作与生产建设工程同步，做到“边生产，边复垦”，减少破坏土地的面积，降低复垦成本，不能滥用；三是强化复垦资金计提、存放、管理、使用、审计等环节的管理和保障措施，规范使用。

[1] 胡振琪，肖武.矿山土地复垦的新理念与新技术——边采边复[J].煤炭科学技术，2013，41(9)：178-181.

[2] 热点聚焦：走在世界前列的美国矿区土地复垦[J].西部资源，2014(1)：46-47.

[3] 杨延君.土地复垦方案实施存在的问题与对策研究[D].北京：中国地质大学，2010：2.

[4] 王莉，张和生.国内外矿区土地复垦研究进展[J].水土保持研究，2013，20(1)：294-300.

(责任编辑 孙占锋)

国家支撑计划项目(2012BAC11B02)；农业部“十三五”农业农村经济发展规划编制前期研究重大课题(农财发〔2014〕106号)；江西省科技支撑计划(20133BBF60011)；国家留学基金资助项目

S157.2

A

1000-0941(2015)04-0024-04

蔡海生(1972—)，男，江西万年县人，教授，博士生导师，主要从事土地资源管理方面的研究。

2014-11-20