基于生态空间管治的湖北省齐岳山区发展研究

曾 菊 新

(1.华中师范大学 城市与环境科学学院， 武汉 430079；2.华中师范大学 湖北省发展和改革委员会 武汉城市圈研究院 武汉， 430079)



基于生态空间管治的湖北省齐岳山区发展研究

曾 菊 新1,2*

(1.华中师范大学 城市与环境科学学院， 武汉 430079；2.华中师范大学 湖北省发展和改革委员会 武汉城市圈研究院 武汉， 430079)

通过实地考察和理论思考，透视了生态空间管治的基本内涵，分析了湖北省利川市齐岳山区的5个自然本底特征；纵向考察了齐岳山区开发利用的3个历程；提出了齐岳山区发展中尚待解决“有水快流”导致发展不可持续以及“公地悲剧”缘自草地产权不明晰这两大核心问题；最后强调了齐岳山区开发必须遵循物竞天择适者生存的基本法则，应该落实开发与保护总体规划、严格执行地方政府关于修复生态的四条政令以及积极推行恢复性的发展草地畜牧业等3大生态空间管治方略.

齐岳山区; 生态环境; 空间管治; 发展

当今中国，“发展”无疑是理论研究、政策方略与民众诉求的重点导向.从理性层面思考，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展.在鄂渝两省边界，有一座自重庆石柱进入利川境内且由西南向东北绵延的山脉，这就是齐岳山.在区域性的国土空间开发利用格局中，齐岳山区因其覆盖面积大和生态地位重要已引起湖北省内外的普遍关注.如何遵循自然规律的可持续发展，加强对齐岳山的生态空间管治，这对于确保中国武陵山区生物多样性和三峡库区生态涵养均具有十分重要的意义.齐岳山作为全国水土流失的重点保护区，中国南方最大的山地草场，清江的发源地，湖北省利川市的生态屏障，在遵循自然规律的可持续发展导向下，如何科学合理地管控这片独特的山地生态系统，这是值得学术界重视和地方政府思考的问题.现有文献中，较多的是从工程地质方面研究齐岳山区，从地理学和生态学等方面研究齐岳山区的甚少.结合2014年7月笔者对利川市齐岳山区的两次实地考察，通过解析齐岳山自然本底条件的基本特点以及近30年来的开发历程，论述了在把握自然规律的可持续发展的导向下，如何在山区生态空间管治过程中有针对性地遵循“物竞天择，适者生存”的自然竞争法则.

1 生态空间管治的基本要旨

在区域规划和区域地理研究的视域中，空间管治是以空间为栽体的一种规制行为，是一种有效而适宜的资源配置调节方式[1]，也是一种区域综合治理和区域管理模式.空间管治旨在通过多元主体互动达成空间资源的共同治理，依据不同地域的特点制定不同的管治政策，对不同地区的空间调控与协调发展提出相应的导向方略.从总体格局看，中国的区域发展开始迈入“空间管治时代”.

本文论之的空间管治对象是生态空间，它泛指生态系统结构所占据的物理空间与生态代谢所依赖的区域腹地空间，以及其功能所涉及的多维关系空间.简言之，生态空间是某物种为维持自身生存与繁衍而需要或占据的环境总和，包括利用率较高的天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面和湖泊水面等绿色生态空间，还有利用率较低的荒草地、沙地、盐碱地和高原荒漠等其他生态空间[2].

生态空间的管治旨在以生态承栽力为出发点，以空间资源分配为核心，以经济、社会、生态的和谐发展为目标，从整体利益和长远利益出发，以协调各类空间资源的关系为基点，通过优化区域空间布局，建立空间准入机制，进而对区域内各类空间资源的开发建设实施控制引导.生态空间管治是社会管制的一项重要内容，是生态经济下政府通过监管、控制以及制定相应政策与措施对社会经济活动进行调节，通过保护环境和维持生态系统平衡，以达到生态与经济发展相协调的目标.

现阶段，中国的生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约.在加快推进生态文明建设和生态空间管治的社会系统工程中，特别是在当代生态环境日趋恶化的情况下，政府是一个关键性的行为主体.政府的生态空间管治必须遵循生态经济规律，不断创新和完善生态空间管治的模式和手段.在生态文明建设的价值导向下，生态空间管治的总体架构应该从政府主导的模式逐渐转变为政府与社会互动的管治模式；从单纯政府控制模式逐渐转变为提高管治对象自觉精神的激励型模式；从单方的政府政策模式转变为政府主导的协商型政策管治模式；从以政府为单一主体的管治模式转变为社会参与的多管治主体型模式[3].

目前国内外生态空间管治主要通过生态功能区、生态安全格局和生态红线3类规划来实现[4].生态功能区类规划采用划定各层级生态功能区，根据划定的生态功能区制定相应的生态空间管控导引.生态安全格局类规划注重战略性、系统性的结合，从区域发展的宏观层面对各类生态空间作出总体规划布局，具有战略性和系统性特征.生态空间的红线管治包括自然生态保护的空间红线、自然资源利用的时间红线、区域资源承载力与环境容量超载的阈值红线、生态结构耦合的中庸红线和生态功能进化的功序红线等.

在生态空间管治制度的区域化和生态化方面，学界倡导构建生态系统分类管治、生态功能分区管治、生态需求分片管治与生态用地分级管治的“四分模式”[5].分类管治模式主要是把区域生态系统划分为自然保护区和重要生态功能单元、区域生态廊道、生态保育区以及城镇建成区绿地等四大类型进行管治.分区管治模式主要反映在主体功能区划和生态功能区划两个方面.前者按照重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发4个类型实施分区空间管治，后者一般依据区域生态环境的敏感性、生态服务功能的重要性以及生态环境特征的相似性和差异性进行地理空间分区管治.分片管治模式则是把不同地域类型的生态用地划分为城镇与乡村、山区与平原以及沿海与沿湖等不同片区.分级管治模式主要反映在国家和省级两个层面的空间管治主体行为.

2 齐岳山区的生态空间特点

齐岳山地处巫山流脉和武陵山北上余支交会部，属云贵高原东北延伸部分，跨108°22′～108°33′E， 29°43′～30°33′N.齐岳山自重庆市的石柱县进入湖北省的利川市境内后，由西南向东北绵延，地跨利川市五个乡(镇)，长达1 25 km，宽4～5 km，总面积562 km2，平均海拔1 500 m以上(见图1).

图1 湖北省齐岳山地理区位Fig.1 The location of Qiyue Mountain， Hubei Province

齐岳山区自然地理条件复杂，中部突出而平坦，多为缓坡地，且土层较深厚，但四周群山重叠，山势陡峻，河谷幽深，海拔高差悬殊，为典型的山原地貌.该地域喀斯特岩溶地貌发育，有的草场中岩石裸露，石芽、石笋和石林集中呈现.齐岳山区的气候特点属亚热带大陆性季风湿润气候，湿凉多雾，雨量充沛，湿度较大.年平均气温8.07～11.1℃，相对湿度85%，年降雨量1 700 mm左右，无霜期208 d，年日照时数1 519.5 h.齐岳山区属中亚热带常绿阔叶林北部亚地带区，其植物种类繁多，自然地理环境具有多样性、复杂性、古老性和垂直地带分异性等特点.

概而言之，齐岳山区的自然本底条件具有四大特点：一是地形地貌的复杂性和生态环境的脆弱性.齐岳山区地处武陵山区腹地，地貌上属典型的构造剥蚀中高山区岩溶垄脊槽谷，受地壳间歇抬升影响，区域上形成了平缓山顶、东翼山腰狭长平台和西翼山脚狭长槽谷3类地形.高原区地貌以溶丘隆脊槽谷与溶丘台地、洼地为主；斜坡区地貌主要为斜坡沟谷和溶丘洼地；槽谷区地貌以溶丘槽谷、溶丘洼地和岩溶丘陵为主.齐岳山区具有典型的山原地形、岩溶地貌和高山气候的自然生态特征，是八百里清江的发源地.由于齐岳山区地表覆盖层浅薄，故为全国水土流失重点保护区.二是人居环境的不适宜性.齐岳山区有一首顺口溜：“齐岳山上雾沉沉，几股凉风吹死人；男娃下坝忙上门，女娃下山去嫁人”.尽管这是齐岳山区过去的真实写照，但可以从一个侧面反映出齐岳山区的自然条件不适宜人居和密集性的社会经济活动.三是生物环境的多样性.齐岳山区是中国南方最大的山地草场，是鄂西南重要的生态屏障，拥有独特的气候环境和丰富的自然资源，属武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区.四是自然垂直地带的差异性.由于齐岳山为高海拔山原地区，从山区垂直地带性分异规律来看，这里的土壤以山地黄棕壤、山地棕壤和高山草甸土为主，气候湿凉且雾多雨多风大，加之山峦地段起伏较平缓，故以高山草甸植被为主，虽不宜大面积发展种植业，但天然草场呈成片集中分布.

3 齐岳山区开发利用的3个历程

在近30多年的发展历程中，齐岳山区先后经历了大力发展草场畜牧业、大面积种植高山蔬菜以及局部开发旅游、大规模开发风电资源等3次具有重要影响的山地经济活动，对该地域的原生态空间施加了较大的影响.

3.1 1980年代中期后：大力发展草场畜牧业

上个世纪80年代中期以来，随着交通条件的改善，利川市开始对齐岳山区草场进行开发利用，重点是人工种草养畜，国家农业部和地方政府曾多次在齐岳山区投资建设草食畜牧业生产基地.1984年，国家农牧渔业部首次在齐岳山区飞播种草1万亩.1991年，农业部在齐岳山投入350万元，建设齐岳山区草地牧业综合示范项目，齐岳山区由此戴上了中国南方最大山原草场的桂冠.1994年利川市重点开发建设齐岳山中段.根据草地畜牧业综合示范项目建设的需要，利川市决定以原谋道区齐岳山乡为主体，组建了“齐岳山牧业经济开发区”，旨在加大力度建设草地畜牧业综合示范项目.当时畜牧业已成为这里农民的主要经济来源，特别是开展种草养畜以后，牧场主们大力发展牛羊等草食牲畜，经济效果十分明显.2003年，国家农业部又向利川市投入625万元恢复天然草地植被项目，齐岳山区又是建设重点.经过上述项目实施和建设，初步改善了齐岳山区人民发展畜牧业生产和生活的基础条件.

3.2 2000年后：大面积种植高山蔬菜以及局部开发旅游业

早在1987年以前，齐岳山地区的蔬菜种植面积只有几千亩，且近距离地销往周边重庆和成都等地，蔬菜生产没有形成产业气候.近10多年来，由于大规模的企业型经营，蔬菜的种植面积逐年扩大到了2 500～3 000 hm2，如今已畅销到全国各地，一批蔬菜还通过进冻库转运到香港和台湾等地.

齐岳山区发展蔬菜得益于高山得天独厚的气候条件.在天不下雨、地不浇水的极端干旱情况下，这里的高山蔬菜依然生机盎然.这就是所谓的齐岳山“露水”蔬菜.这种靠露水维系生命的蔬菜流进了全国各大城市蔬菜市场，震憾了中国蔬菜产业.形成这种“露水”蔬菜的根本原因，主要在于齐岳山区这种独特的山地立体气候.2009年，利川齐岳山区无公害蔬菜被评为“全国高山蔬菜基地”的称号.目前主要销往万州、重庆、成都、泸州、南充、达州、宜昌、武汉、长沙、福州和杭州等为主的大中城市.随着沪渝高速、利万高速公路、宜万铁路和渝利铁路的先后开通，利川的蔬菜销售空间将会不断扩大.

近10多年来，齐岳山区开始发展避暑休闲旅游业.起步最早的是2002年利川市通过招商引资，引进了重庆索特集团.这家企业瞄准齐岳山的旅游资源，投资6 000多万元建起了旅游宾馆.重庆索特集团提出了“打造万州的后花园”的经营理念，力争把齐岳山区建成万州地区休闲、避暑、旅游的景区.在索特集团的带动下，先后已有10余家外地客商到山上投资开发，建起了跑马场和度假村.部分农户和城镇个体户积极参与齐岳山区的旅游开发，自发地到齐岳山区开办起饮食、住宿、跑马和狩猎等项目.

3.3 2010年前后：大规模开发风电资源

齐岳山区常年盛行东南风，平均风速6.5 m/s，有效风速时数远远超过了丰富区标准.经测试，该地区风能理论蕴藏量为80万kW以上，开发潜力巨大，是全国十大风电场之一.早在上世纪90年代，利川市就开始谋划齐岳山区风电项目的开发.1997年至1998年，湖北省气象中心主持在齐岳山区茅槽地段进行了为期一年的风能资源勘测.本世纪初，有关部门对齐岳山区风电开发做了前期论证工作.2007年9月，湖北省委和省政府启动“616”对口帮扶工程，齐岳山区风电开发项目成为“616”工程重点帮扶项目之一.2008年湖北能源集团作为该市对口支援的省直单位，利用自身优势，以清洁能源建设为切入点，积极推进齐岳山区风电项目建设.按照规划，湖北能源集团齐岳山区风电项目总装机容量为15万kW，分三期开发建设.2010年12月至2012年3月，初步完成了一期和二期风电工程.

4 齐岳山区发展中尚待破解的两大难题

由上所知，通过近30多年的开发，尤其是近10多年来大面积种植高山蔬菜和大规模开发风电资源等，齐岳山区的生态系统发生了较大变化.有关方面依据生态风险源和风险等级指标，通过定量评价分析，得出了利川市在武陵山区(渝、鄂、湘、黔4省)属于生物多样性生态风险极高地区的基本结论.

在喀斯特岩溶地貌和高海拔山地气候的大环境条件制约下，齐岳山区草地草甸自然环境的形成是一个相当长的自然演化过程，草地原生态系统具有脆弱性.国内外同类型地区的事实表明，一旦由于不和谐的人地关系作用所导致的生态环境失衡，今后不论采取何种社会措施和技术手段，试图恢复破坏后的草地生态系统的难度和成本是不可估量的.综合考察，近年来齐岳山区大面积种植高山蔬菜和大规模开发风电资源等，固然获得了一定的经济收益，但是得不偿失的是开发中各种不合理因素，已给武陵山区的生物多样性和清江源的水土保持等带来巨大的生态负效应和后遗症，经济效益和生态效益极其不协调.通过实地考察和深入剖析后发现，导致这种不协调的主要原因是欠发达山区存在“有水快流”的发展理念和“公地悲剧”(即草地产权制度的不健全)两大核心问题.

4.1 “有水快流”导致发展不可持续

据实地考察发现，中国西南山区普遍存在着“有水快流”的发展理念.尽管齐岳山区的高山气候资源有利于种植蔬菜，但是大面积的尤其是在陡坡地毁草种菜，以及为了追求蔬菜高产而采用非生态型的种植技术，这种“有水快流”的发展理念，必将使本该具有良好声誉的高山原生态蔬菜进入不可持续生产的格局.不仅如此，在最近短短的2～3年内，风电工程大面积地布满齐岳山区的一系列山头，单一的工程效应比较明显，但是施工方没有严格按照《齐岳山风电工程生态修复实施方案》尽快启动生态修复工作，没有确保风电主体工程进度与生态修复工程进度协调统一.如果不尽快扭转这种不按生态游戏规则开发的空间格局，将不可避免的产生“有水快流”开发的后遗症.从正确处理山区人地关系考量，重要的选择应该是遵循自然规律的可持续发展理念，自然资源禀赋条件优越的地区也不可放任“有水快流”而忽视科学发展.类似齐岳山区这种高山草地生态系统，开发与保护的关系是否处理妥当，其生态演化过程必将进入退化或者进化两种生态格局.

4.2 “公地悲剧”缘自草地产权不明晰

如果从表象分析，超负荷的大面积毁草种菜以及各种不规范和不合理的高山草地利用方式，致使齐岳山区生物多样性减少和草场生态系统失衡，这是由于当地村民以及某些社会团体为了自身利益，对草地进行非法开发或者不合理利用等人为因素造成的.但实际上，齐岳山区草场破坏是“公地悲剧”的真实写照，其深层原因在于山区草地产权制度的不健全所致.

将“公地悲剧”这一命题结合齐岳山草场的实际情况，可否作如下假设：多个经济单位共同占有齐岳山区草场资源，具有经营权的经济主体及具有支配权的个体可从草场的利用中获得收益，但却不必支付相应的成本，这导致每个理性经济人都有足够动力去无限使用草场资源，直至该草场快速枯竭或通过利用草场资源、损害草场来赢得个人及小团体的利益，最终使整个区域综合体蒙受损失.草场的产权明晰与实际使用中的产权模糊的不对称性，使齐岳山区草场常处于一种无人负责同时又任人攫取的悲惨境地.如果上述假设成立，那么，解决齐岳山区草地“公地悲剧”的主要方式还在于草地产权制度的变更，尽快制定集体土地确权方案.一句话，化解“公地悲剧”只有通过构建明确的自然资源产权之路.自然资源及其产权安排是国家和区域经济发展的决定性因素.由此可见，如果政府介入对公共资源的有效管理，才能弥补个体私利行为所造成的公地悲剧.

5 山区生态空间管治应遵循的自然法则

清末学者严复在《天演论》译著中论说到了“物竞天择，适者生存”.这个论点阐释了物种之间及生物内部之间相互竞争，物种与自然之间的抗争，能够适应自然者且被选择存留下来的一种丛林法则.不仅如此，在处理人地关系的问题上，“物竞天择，适者生存”基本思想还在于启示人类要居安思危和遵循自然规律，应该秉承“和谐”和“适应”的基本理念.在人与自然环境的竞争关系中注重人与自然的协调适应，成为与自然和谐相处的强者，才能求得永恒的生存与可持续发展.

齐岳山区的主体功能是草地生态系统，而草地的作用还在于特殊的生物地球化学循环作用，草地与森林、海洋并列为地球的三大碳库，在碳循环中起重要作用.由此可见，草地具有重要的生态功能.在齐岳山区的开发利用中，遵循“物竞天择，适者生存”的法则尤为重要，适应和维护草地生态系统的平衡才能够保持可持续发展.

作为喀斯特岩溶区的齐岳山，还存在土地石漠化的自然过程，而且各种不合理的经济活动加速和加剧了植被退化、土壤侵蚀、地表水流失、碳酸盐岩溶侵蚀以及土地生物生产力退化等方面组合而成的地表生态过程.面对如此脆弱的山地喀斯特生态环境，在人口增长和经济发展的压力下，在人地矛盾关系日益突出的今天，试图让退化的山地生态环境自然恢复的思路已不切实际，唯一的选择是必须通过社会投入，对退化的山地系统进行生态修复和重建.

因此，在市场经济条件下，为了改变人与自然不和谐的状况，为了与各种违背生态规律的行为方式进行博弈，为了遵循“物竞天择适者生存”的法则，遵循自然规律并保持可持续发展，最重要的社会选择就是加强地方政府的生态空间管治.

近年来，根据《全国主体功能区规划》和《湖北省主体功能区规划》，利川市被划入国家层面的限制开发区(重点生态功能区)，承担武陵山区生物多样性保护与水土保持重要生态功能，并列为2014年国家主体功能区建设试点示范县(市)，承担着保护优先和绿色发展等试点示范任务.这是国家从宏观层面对利川市国土开发的空间管治约束.

在齐岳山区的生态空间管治方面，利川市地方政府已经采取了多方面的重要举措.首先，最为重要的是制定了《齐岳山综合开发与保护总体规划(2013-2020)》(以下简称《规划》).《规划》确立了“保护优先、适度开发”的基本方针.按照《规划》，到2020年，把齐岳山地区建成鄂、渝地区重要的生态安全屏障；建成以长江、清江及三峡库区水系水体保护为重点的生态水源保护示范区；建成国家生态旅游示范区和国家生态文明先行示范区.其次，为了创建省级生态文明先行示范区，为了协调好齐岳山区综合开发和生态文明建设的关系，利川市提出了必须遵循“四个严禁”的政令，即严禁未与市政府签约的项目落地；严禁私下开垦、买卖流转土地和草场；严禁所有非生态环保的项目落地；严禁规划区内农民自建房.此外，利川市还对破坏齐岳山区生态环境行为进行了集中整治.

为了遵循自然规律和把握可持续发展的基本原则，为了进一步确保“保护优先和适度开发”的要旨，笔者建议把“恢复性的发展草地畜牧业”作为现阶段利川市地方政府的生态空间管治方略.在发展草地畜牧业方面，齐岳山区既有得天独厚的环境资源条件，又曾有过发展草地畜牧业的传统.随着城乡人民生活水平的提高，人们对肉类的需求逐步走向多元，牛羊肉的市场前景越来越广阔.充分利用好齐岳山区的草地资源优势，大力推进畜牧业的发展，对推动利川经济社会发展具有重要作用，同时也符合利川市对齐岳山区在保护中开发、在利用中保护的总体思路.根据齐岳山区的实际，现阶段一方面要对部分区域进行退耕还草，打造成名符其实的高山草场.另一方面，原划定为齐岳山区高山农业生态区，该区为近年来草场资源破坏最为严重的区域，昔日的万亩优质草场资源现在已经不复存在，被大面积的蔬菜园地取代，现地方有关部门开始规划还齐岳山万亩高山草场原貌.

6 结论

观天之所以，察地之所由，问民之所安.通过齐岳山区的实地考察，深深感受到齐岳山区的生态治理已经刻不容缓，已经到了必须实现全面保护、生态修复和适度开发的时候了，地方政府必须加强生态空间的管治.人地关系的理论与实践昭示，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展.山区生态文明建设和社会财富的创造，应该是在自然财富——生态环境承载力范围内进行，即社会财富的生产必须以自然生态系统为“底盘”.2014年湖北省的县域经济工作会议后，社会和媒体提出了“以发展论英雄”这种具有鲜明指向性和现实针对性的口号.如果说以发展论英雄，那么，遵循自然规律的可持续发展才是王道.作为地方政府，既要发展经济，又要注重生态空间的管治，这两者齐头并进方为正道.

[1] 焦若静. 推动生态空间管治，加强城市环境管理[J].环境经济，2014(6)：22-23．

[2] 刘 超. 生态空间管制的环境法律表达[J].法学杂志，2014(5)：22-32．

[3] 赵映诚. 生态经济价值下政府生态管制政策手段的创新与完善[J].宏观经济研究，2009(9)：47-59．

[4] 杜 震， 张 刚， 沈莉芳. 成都市生态空间管控研究[J].城市规划，2013(8)：84-88．

[5] 田 嵩， 赵树明， 刘 颖. 我国城市群生态空间管制的“四分模式”[J].城市发展研究，2012， 19(3)：13-16．

A study on the development of Qiyue Mountain，Hubei Province from the perspective of ecological spatial governance

ZENG Juxin1,2

(1.College of Urban and Environmental Science， Central China Normal University, Wuhan 430079；2.Academy of Wuhan Metropolitan Area， Huazhong Normal Unversity &Hubei Development and Reform Commission， Wuhan 430079)

Based on the field research and theoretical considering， the connotation of the ecology spatial governance is detected， and the five natural features of Qiyue Mountain in Lichuan City， Hubei Province are analyzed. From the perspective of historical dimension， the three important steps during the development of Qiyue Mountain are reviewed and two core problems are brought out: the unsolved phenomenon “where there is water， make it flows faster” leads to regional unsustainable utilization， and the unclear property right results in the “Tragedy of the commons”. In the last part， it’s emphasized that the development of the Qiyue Mountain requires compliance with the basic principle of “the survival of the fittest in natural selection”. Furthermore， three strategies of ecology space governance should be carried out， including the development and protection general plan， the four government decrees of rehabilitating the ecology and the promotion of grassland agriculture with the recovery of the land．

Qiyue Mountain; ecology environment; space governance; development

2015-04-24.

国家自然科学基金项目(41371183);华中师范大学中央高校基本科研业务项目(CCNU15ZD001);教育部规划基金项目(12YJA790174).

曾菊新(1950- )，博士，教授，博士生导师，从事人文—经济地理以及区域经济学专业的教学与科研工作，主要研究领域为区域发展与城乡规划.E-mail: zengjuxin@mail.ccnu.edu.cn.

1000-1190(2015)05-0786-06

F062.2;F205

A