PPP融资模式在城镇化建设中的作用与问题研究

北京物资学院研究生部 林子钦

PPP融资模式在城镇化建设中的作用与问题研究

北京物资学院研究生部 林子钦

摘 要：2014年，从中央到各级地方政府纷纷出台了相关的政策和法规支持和推广PPP融资模式，PPP以其特有的优点，正在迅速成为推动我国城镇化发展的重要力量。本文通过分析我国传统的基础设施建设融资模式中存在的问题，说明对其进行市场化改革是大势所趋，具体到代替模式，本文介绍了PPP模式的作用和意义以及推广的必要性，最后对PPP模式潜在的问题进行简要分析，供各位读者参考。

关键词：城镇化 土地财政 投融资平台 PPP模式

1 中国城镇化融资现状

1.1 城镇化推进迅速，土地财政仍为主要融资来源

进入21世纪以来，中国城镇化呈现快速推进的发展趋势，2005年我国城镇化人口为5.6亿，城镇化率仅为43%，经过近10年的发展，2013年中国城镇化人口已达到7.7亿，城镇化率为53.7%，城镇化率以每年约1个百分点的速度增长。2014年国务院印发《国家新型城镇化发展规划2014-2020》中规划，到2020年，我国城镇化率要达到60%左右，城镇人口将超过8亿人，未来十几年我国城镇化发展的潜力巨大。我国2005～2013年城镇化人口数与城镇化率如图1所示。

图1 我国2005～2013年城镇化人口数与城镇化率数据来源：wind

20世纪90年代以来，随着分税制的推行，地方政府财政收入不断下降，与此同时，各级地方在城镇建设方面资金需求越发增强，资金压力骤增。地方政府为寻求资金来源，大力推进土地有偿使用，将土地由资源转化成资产，同时通过土地开发与市政建设推动地价房价快速上涨，通过土地出让金和房地产税费，获得资金用于城市建设。次贷危机之后，政府为了刺激经济，稳托房地产市场，导致全国土地出让金呈现爆发式的增长。2009年，全国土地出让金为1.43万亿，到了2014年，达到了4.29万亿，年平均增幅为24.6%。

1.2 地方投融资平台是城镇化融资的重要形式

改革开放之前，中国政府实行的是计划经济，中央统一部署城镇化建设，地方政府无需过多担忧地方建设，建设资金也主要来源于税收。随着中央政府的放权，地方政府自行规划地区发展。为了缓解资金压力，地方政府开始组建地方性融资平台，代替政府进行城镇化建设融资。截至2007年底，我国共有地方性融资平台4000家左右，贷款余额1.7万亿。次贷危机之后，为应对美国次贷危机影响，政府出台了4万亿元的投资计划，其中中央投资1.18万亿元，地方则制定了天量的投资计划。为满足地方项目资金需求，2009年3月，中国人民银行下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持地方政府组建投融资平台发行企业债、中期票据等进行融资，地方融资平台迅速发展。截至2009年年末，地方政府融资平台数量达到9000家左右，贷款余额7.4万亿元，比2008年增加3万亿元，至此投融资贷款余额一直高居不下，截至2013年6月余额达到了6.97万亿，占全国地方性债务总额的38.96%，地方性债务平台融资逐渐形成支持地方政府进行城镇化建设的主要融资来源。

2 城镇融资方式带来的问题

地方投融资平台的设立，可以把债券发行主体由地方政府转换为企业，从而地方政府规避了现实预算法的限制，缓解了基础设施和服务设施的供求矛盾，对于地方政府推动城镇化的快速发展起到了重要作用。但是在发展过程中也暴露了种种问题，正在引起政府和社会的高度关注。

2.1 缺乏良好的法人治理结构，产权不明确

一方面，从名义上来看，地方投融资平台是资金的承贷主体，可实际上地方相关部门才是资金的实际使用人，这容易造成责任主体不明确，而且承贷主体与使用主体的分离，不利于资金的监管。另一方面，这种模式在融资过程中会存在过多的行政化色彩，融资平台并未成为真正意义上的公司主体。

2.2 过多举债，加重经济风险

由于地方性投资平台所特有的背景和任务，加之产权不明确等原因，导致地方政府信用膨胀、政府债务增长速度过快，加重经济风险。由于融资平台的特有模式，地方政府往往作为其贷款的背书人，所以投融资平台相对于其他企业更容易获得银行贷款。而投融资平台的过度举债，往往超过政府的偿债能力，部分地方政府只能通过借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务，其结果就是加重银行不良贷款。

3 PPP融资模式的介绍

2014年，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，鼓励列入地方政府采取PPP(政府与社会资本合作)模式化解地方融资平台公司存量债务，引用民间资本参与基础设施建设，推进城镇化的向前发展。

PPP模式(Public-Private Partnerships)是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，通常由公共部门(政府)经过其采购方式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责项目的筹资、建设及经营，而公共部门授予私营公司长期的特许经营权和经营权，其运作模式如图2所示。

4 PPP模式的特点

PPP模式起源于英国，目前被许多国家和地区引入基础设施建设项目，通过政府与私营部门的合作，实现共赢。PPP模式有如下三大特点。

(1)伙伴关系。伙伴关系意味着政府部门与私营部门之间是合作的关系，而不是之前的竞争关系。伙伴关系是PPP项目成功的基本保障，它要求政府部门能够参与到项目的建设和运营中来，与私营企业一起运作与管理项目。这种关系能够最大限度地发挥政府公共部门与私人部门各自的优势，优化资源配置，实现共赢。具体来说，私人部门希望通过PPP来实现资金的投向，从而实现自身利益，而政府部门则是通过PPP来实现自己的职责，增加社会公共福利。

图2 PPP融资运作模式

(2)风险分担。风险分担意味着政府公共部门与私人部门之间要相互监督，荣辱与共，同时要合理分担项目的风险,而不是将风险尽可能的转嫁他人。在PPP模式中，双方要按照项目具体的情形合理分配风险，另外要各自发挥自身的优势，努力去避免风险的发生或者将风险降低到最小化。具体来说，政府主要承担政策、法律等宏观层面的风险，而私人部门则是承担日常营运、管理等微观层面的风险。

(3)利益共享。其本质在于通过政府与市场的有效结合，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。PPP模式的推广，有助于缓解政府的债务压力，化解政府债务风险与资金需求的矛盾，同时拓宽了私营部门资金的投资渠道，实现了共同承担风险责任和共享收益的目的。

5 PPP模式的发展

2014年以来，PPP模式应其特有的模式，正在被视作取代地方融资平台、化解地方政府存量债务以及为城镇化基础设施和市政公用事业建设提供融资的重要渠道。2014年，国家各部门接连出台文件并先后设立PPP工作领导小组以及中国PPP中心等专属机构，统筹部署PPP模式的推广，见表1。相关机构的成立，将为推进PPP模式的推广提供重要的引领和保障，预计接下来将有更多的财政支持配套政策推动PPP快速发展。

表1 相关部门推出支持PPP模式的文件

在财政部和发改委发布PPP操作指南和指导意见之后，全国各地PPP项目有序推进。截至目前，安徽省、重庆市、四川省等20多个省市已经公布了各自的PPP示范或试点项目，投资总额达到2.16万亿，PPP正在迅速成为推动城镇化建设的重要模式，见表2。

表2 部分省市推出PPP项目名单一览表

6 推广PPP模式潜在的问题

虽然PPP模式能够引入私营部门参与，解决地方政府城镇化建设的资金压力，为民营企业参与城镇化建设增加了合适的途径，但是实际在运行中也不可避免地存在相关的问题需要我们思考。

(1)PPP模式可能造成地方政府重新盲目投资。在投融资平台模式下，地方政府投资实际受制于债务过大的压力，但是通过PPP模式可以将项目实际成本隐藏起来。在当前地方债过大的情况尚未改变的情况下，部分地方政府可能利用该模式将本来已经否定的项目重新包装，大搞基础工程建设，将原本公私合作的PPP模式再次变相成为盲目投资的渠道。

(2)政府信用风险较高，项目收益存在不确定性。地方政府可能会为了提升政绩，在短期利益的驱使下，推出一系列的项目和过高的固定投资回报率来吸引私营部门进入，但最终因为公共机构缺乏承受能力而产生信用风险。同时政府对一些项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴等无法提供。

参考文献

[1] 马庆斌,刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场,2011(16).

[2] 范新安.城镇化发展中的投融资问题[J].合作经济与科技,2014(3).

[3] 唐启国.城市建设投融资的难题及对策研究[J].城市经济,2002(1).

[4] 贾康.城镇化进程中的投融资需求[J].中国金融,2011 (10).

中图分类号：F276.3

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)04(b)-157-03