地方政府投融资公私合作制的监管体制创新研究

张偲

[摘  要]我国在城镇化进程的快速发展阶段，政府对基础设施、公共事业、公共服务领域的投资巨大，然而现有的财政体制所提供的财政资金与地方政府投融资渠道已无法填补资金需求的缺口。公私合作制（PPP）将私人部门资金整合到政府投融资项目中，为地方政府融资提供了另一种途径。但公私合作项目中存在现有监管体制政出多门、长期PPP项目与官员任期错配等问题，需要建立全新的监管体制。文章以政府各部门职能划分为依据，对我国地方政府即将推行的PPP监管体制创新提出了以发改委规划，财政部门主导管理，项目发起有关政府职能部门从属执行的政策建议。

[关键词]地方政府;公私合作;监管创新

[中图分类号]F832.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）04-0079-06

一般认为公私合作制（Public-private Partnerships，以下简称为PPP）起源于英国①，在英联邦和欧盟国家使用较多。李秀辉、张世英（2002）在国内较早定义了PPP，国内众多学者也给出了各自的概念②。国家发改委将其定义为“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”③本文将PPP界定为：由地方政府发起，社会资本参与，针对基础设施建设、公用事业维护和公共服务提供公共产品的项目合同制，其最终目的是公共利益最大化。

近年来，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，PPP在我国的推广形成了中央政府提倡、地方政府积极响应的势态。例如，十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营④;2014年1月10日，浙江省省长李强在全省财政地税工作电视电话会议上表示，今年拟推进试点PPP模式。按照设想，PPP的优势将体现在降低财政压力、政府分担政治、法律及政策风险，开辟社会资本投资渠道、发挥其擅长控制（建造、运营、技术）风险的特点;然而根据各国实践经验表明，PPP作为长期契约的管理存在诸多问题，在我国，更是存在管理主体不明确、监管政出多门的情况。本文将以财政公共管理的视角进行分析与梳理。

一、问题的提出：监管体制在地方政府投融资公私合作中的地位

监管机制在地方政府投融资公私合作中居于重要地位。首先，市场机制本身的不足之处以及我国处于转型时期的现实，决定了政府有限介入公私合作进行监管的必要性;其次，由政府（及其派出机构）和私人资本⑤组成的PPP 项目公司是杂合组织（hybrid organization）在公共部门的扩展，为保证这类松散的组织架构能正常运行，必须存在有效的监管机制⑥;最后，PPP的具体融资、运营模式导致其产权性质在西方学术界存在着意识形态争论⑦，本文主张，我国公私合作制实践中须坚持公用设施产权属于各级政府所有的原则，在此前提下政府向合作方转让经营权、使用权的PPP项目是适宜的，监管体制的存在可以防止公共资产私营化]变为国有资产私有化、滋生寻租与腐败等危险。

（一）保证投融资公私合作符合国家经济社会发展战略需要

PPP在我国的推广须符合国家经济社会发展战略需要、利于国家区域发展战略、产业发展政策、总供求政策安排与调整，应从建国以来财政投融资、中央与地方政府数次“集权—分权”实践中汲取教训。若想发挥PPP在融资与管理上的优势，就须遏制我国长期以来特有的“抓死放乱”现象，并将PPP置于有效的新型监管体制之中，原因基于以下两点。

第一，经典的公共管理论指出政策制定与政策执行实际上是两个过程，现实里中央与地方政府决策存在不一致：中央政府推广PPP的核心理念之一是降低财政风险（谢煊、孙洁、刘英志，2014），特别是缓解近几年来积累的地方政府性债务问题，并释放财政资金压力、以继续推进新型城市化进程;地方政府及其领导干部在现有分税制、官员晋升考核体制下（周黎安，2004，2007），或多或少的患有“投资饥渴症”，加之公共项目的投资决策结果本身存在众多受益主体（无论是经济上，还是政治上），故PPP在地方实践中可能沦为地方政府调整资产负债表的工具或部分官员的政治晋升跳板。因此，在我国现阶段推行PPP须防止新一轮地方政府投资过热、重复建设问题。例如，全国范围内的产业布局与淘汰落后产能、主体功能区生态保护等国家发展战略的实施，难免与地方政府发展当地经济的目标相抵触，这就需要新型监管机制进行规划与协调。

第二，只有在监管对代表公众利益的公共产权进行明确界定和保障的情况下，才能确保政府对社会总供给、总需求进行有效管理的同时，防止PPP项目中国有资产流失、浪费现象。新型监管体制应足以确保保持各级地方政府对基础设施产权的控制力，例如在基础设施投融资方面，政府应坚持规划权、设计权、决策权在PPP联合体中居于主导地位，坚持以公众利益、社会发展为决策核心。

（二）保证公共服务质量，维护公共利益

在我国投融资公私合作中，由于非政府部门的盈利性目标或其组织的不健全性，若没有政府主导的监管加以规制，公共利益将难以维护。例如，在公用事业公私合作方面，由于公用事业维护是以基础设施为载体，并且具有自然垄断的性质，政府主导的规制是必要的，合作方多为直接参与到项目日常经营并提供技术与人力的股份制公司、企业。

具体以城市水务的价格监管为例：理论上，若采用边际法则，则会导致产量过低、价格上涨过快、供水质量安全隐患、PPP项目公司垄断利润、弱势群体难以得到转移性补贴，等等，这损害公众利益，偏离了政府本位;在实践中，英国的做法是采用价格上限，美国则使用收益率法则，尽管均不满足效率准则，但是政府监管起到了维护公共利益的作用。在我国城市水务政策实践方面，已经出台了《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等具有指导意义的条例，但在价格调整、风险控制等方面仍存在诸多漏洞。endprint

因此在这类公共项目的公私合作实践中，无论将来的项目中私人资本介入到何种程度（设计、建设、融资、运营或维护），均须有一套健全的监管体系作为后盾，公共项目的产出数量与质量才得以双保证。

（三）协调各方利益，实现合作共赢

在PPP项目中，PPP项目公司各方既有利益的一致性，又有利益的冲突性。横向来看，政府方面，作为项目发起人，根据社会发展的需要提出某项公共项目的建设，主要是为了满足社会公众的需要，增进社会福利，为了进行明确的度量，政府会以资金价值（ value-for-money）⑧评估PPP;企业方面，对公共基础设施进行投资，主要目的在于获得投资的回报或者扩大自身影响，以利润最大化和市场占有率最大化为目标;社会组织方面，以其社会使命实现为目标。纵向来看，各级政府本身就具有多元和复杂的目标，拥有广泛的资源及政治权威，且各地各级地方政府也并非同质，这导致了PPP契约执行中的不确定性，以及PPP参与方的利益有受损害的预期，不利于项目整合、推进、运营。

各方的目标不一致并不意味着合作无法进行，因为很多时候参与各方的地位并不一定是平等的，目标冲突的某一方在合作中可以扮]关键角色，从而推进组织合作（汪锦军，2012）。在PPP实践中，处于强势地位与扮]关键角色的一方是政府，由政府牵头制定责权明晰的监管体制，有利于各方目标函数存在差异的情况下达成共识、形成基于公共目标的伙伴关系，实现合作共赢的局面。

（四）加强公私合作风险管理，维护公私双方利益

1. PPP契约中风险配置模糊，需要监管予以明晰

相当部分PPP 项目的长期性和资本密集性，政府政策的连贯性和规划水准必然影响项目成本，是企业考虑的重要因素。Estache和Serebrisky （2004）强调，坚实的政治承诺对于PPP改革路径的可持续性是重要的，政府政策缺乏连贯性容易导致PPP契约的再谈判或提前终结。我国政府的行政权力拥有权威及强势地位，在法制体系尚不健全情况下，容易引发非公共部门对长期PPP契约执行前景的担忧，降低了企业参与竞标、合作的意愿。Hammami（2006）研究发现，需求风险在影响PPP建立的众多因素中最为显著，市场规模较大和用户购买力较强的国家更有利于PPP的建立。在我国新型城镇化战略的时代背景下，吸取他国经验教训，建立责权明晰的监管机制，完善风险治理，规范、约束地方政府行政权力在投融资中的使用，是当前推行PPP的重要环节。

2. 数量与质量在PPP合同管理实践中难以量化，需要监管创新

现实中，即使政府制定了规制，在执行中往往面临着信息不对称的挑战。例如，委托—代理理论就认为，执行机构实际上掌握了更多信息，若主要依靠非公共机构提供公共项目，将导致公共部门的控制力减弱，这就可能导致对公共利益的侵害。PPP相对于传统公共项目供给的一个显著特点是以产出控制取代了投入控制，其中对质量的监管尤为重要。Torres和Pina（2001）实证指出，PPP的监管成本最高可以占到合同总价值的25%，究其原因也正是质量在PPP契约管理中难以量化。基于此，Levin和Tadelis（2007）强调了PPP 的生产效率优势和质量监控成本劣势之间的存在一个取舍（trade-off）。凯特尔（2009）发现在政府购买公共服务中存在突出的“供给方缺陷”和“需求方缺陷”⑨。Levin和Tadelis实证发现，那些较难定义、执行或调整质量标准的服务或是公众对其质量敏感性较强的那些项目采取PPP的可能性更小。我国与发达国家相比，基础设施还处于落后水平——数量与质量上都有欠缺。监管制度的创新方向之一就是探索符合我国国情的公共项目产出质与量的评估。

二、地方政府投融资公私合作的监管体制的现状问题

据文献记载，早在1908年的清朝政府就有了实际意义上的PPP项目实践（陈建平等，2006）。至20世纪80年代初，我国已在市政公用设施业的市场化改革和引入公私合作制方面，进行了初步探索。2000年以来，我国各地市政公用事业开始进行真正意义上的大规模市场化改革和公私合作，出现了一批诸如湖北襄荆高速公路、香港地铁、长沙电厂、北京第十水厂和威立雅成都第六水厂（陈建平等，2006）、北京地铁四号线、2008年北京奥运会比赛场馆项目等较为成功的案例（温来成、苏超，2013）。然而，PPP在我国仍存在诸多监管漏洞与弊病。

（一）部门间缺乏联动机制，监管政出多门，实际监管效果打折扣

我国PPP项目多由各级地方政府或者部委发起，财政部门往往没有参与到项目决策中，加之PPP主要基础设施项目为导向，或多或少的存在各种形式的地方保护主义与本位主义，PPP项目的管理都从本部门管理角度出发。这导致了我国地方政府投融资PPP的监管实践中，缺乏明确的监管机构与监管主体。例如，财政部门主管资金的划拨与使用的监督，各级发改委担任项目审批职能，各个项目主管部门负责项目论证、规划、申报、招标、运营等职能。环保部门、交通部门、市政市容、科教文卫，等等，都有权筹划发起本部门的PPP项目，且一旦通过发改委审批立项，合作伙伴的选择、契约的签订与执行就进入了由各个职能部门自由裁量的状态。加之不同政府职能部门追求的公共利益不尽相同，对监管的预期社会效益评估也是存在差异的，这不利于对PPP契约类型的选择、契约执行情况的评估，使监管退化为某种无效的行政程序。

因此，一旦PPP项目公司提供的公共项目产出数量与质量低于合同要求、无法满足社会需求，或者因经营不善导致企业方无力履行契约，造成的财政资金浪费与社会资源损失最终还是公共财政承担。

（二）地方政府之间缺乏对财政投融资公私合作监管的明确分工与主导部门

在地方政府投融资公私合作关系中，政府既是PPP模式的决定者，又是PPP规则的制定者，还是实践规则的主导者，各级地方政府之间并没有形成自上而下的监督机制，PPP的企业、社会组织作为参与方也少有向组织合作项目的本级政府的上级（政府）进行自下而上的信息反馈。这种一方面地方政府内部监管体系没有建立起来，另一方面外部监督渠道不畅通的局面，对PPP项目中存在的潜在风险、突发责任准确界定、客观分担是非常不利的。现行管理、监督机制，对政府运用PPP实现其降低财政运行风险、高效提供公共项目、树立良好的公信力的目标而言，可能是难以达到的。endprint

针对上述情况，财政部于2014年9月23日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金（[2014]76号）》，明确指出财政部门应“强化工作组织领导”，“对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部”。随即于2014年11月29日出台《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）》，要求地方财政部门“加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为”（第22条）;“财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移”（第24条）;“财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险”（第25条）等等。两份文件均为未能对地方政府以及地方政府其他派出机构进行实质性约束，实际上财政部不可能赋予地方财政部门对同级政府可能存在以PPP为新的政策工具继续过度融资的倾向进行制约的权力。因此，尽管财政部文件频出，但始终只能以降低地方政府负债率、加强预算——债务管理为切入点，而无法在体制上进行真正的监管创新。

三、地方政府投融资公私合作的监管体制创新研究

地方政府投融资公私合作新型监管体制构建依靠政府内部各个部门的“跨界”整合，以及与非公共部门的协同。主张建立以财政部门牵头，协调各级政府各职能部门之间PPP项目的新型监管机制。

（一）财政与发展改革部门协调，建立PPP项目的宏观控制机制

在战略协同层面上，财政部门在资金安排上应服从处于主导地位的发展改革部门，财政部门居于辅佐、从属地位。其原因在于，目标冲突不一致的情况下，参与各方中地位并不是平等的，强势或者最高的一方可以在协同中扮]关键角色（周志忍、蒋敏娟，2012）。在我国，发展改革部门负责提出国民经济发展计划、经济总量目标、产业结构政策。具体来说，发展改革部门负责安排国家财政性建设资金，引导民间资金用于固定资产投资的方向，安排国家拨款的建设项目和重大建设项目等职能。发展改革部门负责对PPP项目类型进行时间与空间上全国性的宏观规划，从总量与结构上予以原则性指导;财政部门协助发展改革部门建立PPP项目库，颁布统一的项目评估细则，并推广实行分类管理。

在发展改革部门规划的公私合作项目中，财政资金以何种形式参与发展改革部门很少明确指定，因此，同样是一笔财政性建设拨款，不同的支出模式会导致不同的社会效益、经济收益，这就需要财政部门进行科学安排。总之，发展改革部门负责总量与结构规划，不直接参与具体PPP项目的运作;财政部门对发展改革部门的规划进行分类、界定，使之具有可操作性，提高财政资金的使用效益。

（二）财政与职能部门明确分工，共同完成监管任务

在操作协同层面上，按照现有政府架构，财政与职能部门的行政地位平等，但本文主张在明确分工的前提下，我国的PPP实践以财政作为主导部门，与各职能部门共同完成监管任务。当前地方政府投融资公私合作的监管实践中，PPP项目公司中政府方代表是各个主管的职能部门，并非发展改革部门或者财政部门。例如，在水利PPP项目公司中，地方政府水利局是PPP联合体中的政府代表。一项水利工程PPP项目的前期规划、可行性、社会效益与经济效益评估，基本是由地方水利部门自身完成的，并代表政府主导运营。职能部门拥有财政部门不具备的本领域技术储备，牵头发起和运营项目是合理的。但若是工程建设质量出现问题造成损失，运营不善导致亏损，都可能导致财政兜底的不利局面出现。由于财政部门仅管理PPP项目中的财政资金投放，并不过于深入地参与到公共项目的决策、招标等环节，在各种利益与目标函数中的立场是相对独立的，由财政部门承担PPP项目的主要监督者角色，是必要、合理的。具体做法是，财政部门应独立核算工程造价、运营成本、补贴金额，并向PPP项目公司派驻稽查员，或者联同国家审计署对各种类别、规模的PPP项目公司财务状况进行抽查，以确保财政资金的高效使用。

在具体实践中，若PPP项目公司出现财政资金使用不当，财政部门有权下令其整改，通报其主管职能部门，列入经理人的年度人事考核。对PPP项目公司中职能部门违规的，上报其上级主管部门和本级政府，并计入其个人的从政履历，形成对主管部门负责人的政治问责压力，以约束官员非理性投资行为;对PPP项目公司中企业、个人违规的，列入观察名单，并将其在全国财政系统中信息共享，对于那些在各地屡次违规企业、个人建立黑名单，将其暂时或永久的从该领域除名，形成有效、可信的惩罚机制。PPP项目中的其他政府职能部门，主要提供本领域专业技能，负责监督合作方在提供产品、服务的数量和质量上是否达到PPP合约所要求的水准，保护公共利益免受侵害。

（三）明确划分各级地方政府PPP项目管理权限

在当前的境况下，中央政府是并不直接参与具体PPP项目的，那么地方政府（省、市、县、乡）是PPP项目的发起方。根据风险匹配原则，谁拥有项目主导权，谁就是风险的主要承担方，谁就应该承担起项目的监督权。因此，从理论上看，财政部门代表本级政府对本级政府发起的PPP项目实行管理。然而，从我国干部人事管理制度可以看出，地方财政部门的领导干部是地方党委、政府任命的，若要将监管本级政府投融资决策的职能赋予本级财政部门，其约束力值得怀疑。

本文主张划清地方政府管理权限、财政部扩大监管职能，对基础设施投资、公用事业经营、公共服务购买进行分类、分级别管理。第一，原则上建立上级财政部门监督下级政府机制，即财政部会同相关部委直接监督各省级政府发起的PPP项目，各省财政厅会同相关部门对省内各地级市发起的PPP项目进行监督，以此类推。第二，将重大基础设施投资项目的监管职责划归中央政府，纳入财政部备案，提升稽查力度，对如城市轨道交通，城市地下管网铺设等PPP项目在招投标、运营、维护、资产转移阶段由财政部指定国家审计署、主管部委或者第三方评估机构进行监管。第三，将地（市）级政府的公用事业PPP项目监管权划归省级政府，由财政厅主导监督权，对经营绩效较差、社会效益偏低、群众反映负面的PPP项目公司定期予以通报、责令整改并处以取消补贴或行政罚款等处罚。第四，将县级政府的公共服务购买PPP项目监管权上移至地（市）级政府，财政局主导监督，并连同项目发起职能部门定期进行项目评估，将评估结果递交当地人大、借助媒体予以向民众公布，接受社会各方面的监督。第五，鉴于我国普遍存在的乡一级政府财政困难，原则上不支持该级地方政府开展PPP融资。endprint

（四）政府部门与中介组织的关系

一方面，PPP项目公司的建立往往是以招投标（定向或非定向）来确定其可能的合作者。潜在供应商数量越多，招投标的竞争性与透明度就越高。Gauch（2004）发现事前的有效竞争，优于直接指定或者通过谈判建立公私合作关系。地方政府（特别是地市、区县）掌握的信息是相对有限的，而且信息会随着政府层级的降低递减，导致基层地方政府往往处于信息劣势，并很有可能在公私合作协议谈判中处于弱势地位。这就需要专业的中介组织将其投融资需求与之匹配的潜在私人部门相联系。另一方面，中介组织牵线搭桥的收益是抽取佣金，因此会有很强的激励促使公私双方合约的达成，哪怕有些非公部门实际上并没有能力承担该公共项目。进一步而言，PPP项目中涉及大量长期合约，招标与合约谈判中很难预计合约执行中会出现哪些意外，并且无法解决中介组织与私人部门把主要精力放在合约的文本处理上拿下项目，或是利用长期合同的复杂性与不完全性合谋隐瞒、欺骗政府部门。Bajari等（2006）实证研究指出，合同的不安全导致策略性竞标行为会显著提升政府的后期支出、提高实际成本，其中后期的协调成本远大于私人信息及市场机制。

鉴于财政在政府内部整合中承上启下地位，应该由财政部门代表政府与非政府部门中的中介组织进行协同，为PPP项目监督服务。在监管体制创新中，财政部门可以采取对中介机构的资质进行备案、审核、评级，并将意见上报至地方政府与财政部的方法，构建一座全国范围内的中介机构诚信动态数据库，为每一级地方政府与中介机构合作之时提供参考依据。财政部门的主导地位既能最大限度避免基层政府在与中介机构谈判中处于信息劣势与弱势地位的局面，又无形中对中介机构的经营产生了约束力。财政部门的监督可以为那些信誉良好的中介组织获取更好的经营业绩和社会口碑，并淘汰掉扰乱市场秩序的中介机构。

四、结论与建议

PPP的核心价值在于公共利益最大化，这就需要由具有中长期规划职能的各级发改委进行宏观上的立项规划，对于地方政府追求政绩或短期利益而申报的产能落后、重复建设项目坚决予以否决，对促进政府职能转变、新技术新能源项目给予立项扶持，在PPP新型监管体制中应处于统筹地位;当前推进PPP的主要动机是缓解地方政府债务过度膨胀与优化财政资金使用效率，作为政府出资方主要代表的财政部门，具有财政资金监管职能，即上一级地方政府财政部门对下一级地方政府开展的PPP项目应拥有一票复决权以增强实际监管能力，以切实贯彻《预算法（修正案）》、推进现代财政管理制度进程，在PPP新型监管体制中应处于主导地位;其他政府职能部门拥有所在领域的专业能力，可以对合作方的资质、技术进行甄别，但也可能被本级地方政府领导人不正确的政绩观影响，故为了限制这一潜在缺陷，在PPP新型监管体制中应被安排在从属地位。

[注 释]

① 1992年，为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题， 英国财政大臣肯尼斯·克拉克在1992年首次提出PPP合作模式，在公共领域引入非公共部门。

② 冯锋、张瑞青（2005），贾康、孙洁（2011）等众多国内学者对PPP概念进行了阐述，PPP具体定义与分类，参见王灏（2004）。

③ 见《发改投资[2014]2724号》。

④ 近三年来看，中央的政策和精神更是频繁：2010 年5 月国务院颁布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入六大领域;进入2013年下半年以来，随着我国新型城镇化国家战略的部署，PPP的推进速度明显提速，7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会购买公共服务，部署加强城市基础设施建设;9月6日，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见 国发（2013）36号》，提出深化投融资体制改革、充分发挥市场配置资源的基础性作用、落实地方政府责任、加强部门协调配合等要求;9月26日，财政部副部长王保安发表文章指出，注意发挥财政资金的引导作用，探索多渠道多层次融资模式。

⑤ 本文主要是指企业，出于行文简洁性考虑，后文二者将不做区分。

⑥ 即具有独立法人资格的公私合作制公司，出于简洁性，以下均沿用“PPP项目公司”，杂合组织的概念由Williamson， Oliver（1996）提出，最新论述可参见Claude Ménard（2011）。

⑦ 具体阐述参见周俊（2010）在行政学领域的介绍，国外经济学领域的文献代表性观点则有Spackman（2002）主张的PPP“最主要的驱动力仍然是意识形态和审计”;以及Maskin和Tirole（2008）认为的PPP合约的流行并非其支持者们宣称的各种优点，而是政府为了将债务从其资产负债表中除去，从而尽量避免资金约束的后果。

⑧ 资金价值来源于政府绩效审计的实践，参见刘秋明（2007）。它可以概括为三点： 经济性（ economy） ，尽可能少的占用资源; 效率性（ efficiency） ，即产出相同的情况下，使用的资源（ 金钱，人员，空间等） 更少; 有效性（ effectiveness） ，即同样的资源能够做更多的事。

⑨ “供给方缺陷”是指， 政府购买的公共项目根本就没有预先存在的市场，市场为一小股供应商所把持。“需求方缺陷”是指， 政府无法准备界定所购买的品质和数量。

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