解读权力变迁下的新城空间生产——以南京市为例

包 蓉，罗小龙，吉玫成，邬登悦

(南京大学a.地理与海洋科学学院;b.城市规划与设计系，南京210093)

0 引言

空间生产是全球化背景下西方国家在现代化和城市化进程中产生的理论。城市空间的生产是指权力、阶级和资本等政治经济要素和力量对城市空间的重新塑造，从而使城市空间成为其介质和产物的过程［1］。在这些力量与要素的支配下，不断生产出以产业发展、物质消费等为主的新城市空间。2000年以来，在经济全球化加速推进的背景下，中国城市化正进入快速发展的第四波［2］。各地不断出现以产业园、大学城、卫星城为主体的新城，这些新城市空间的出现可以被视为中国的“新城运动”。学术界对新城的研究很多，例如对中国新城发展历程、开发区向新城转型、城市空间重构等方面进行了很多的研究［3-5］，对理解中国新城的发展具有重要意义。但是，新城作为一个社会建构的空间是如何被建构的，还需要从空间生产的视角进行理解。同时，现有研究认为地方长官意志在中国城市发展中起到主导性作用［6］，往往政府换届将带来城市发展战略的改变，但这一论点缺乏系统的实证案例的支撑。

本研究在空间生产的理论视角下，选取南京市为案例，研究新城的空间生产过程及其权力变迁对新城发展政策影响。研究将在理论上丰富关于中国城市空间生产的研究，并为权力变迁带来城市发展战略变化提供实证的注脚，在实践上对中国新城的发展和转型提供政策启示。

1 理论视角:空间生产理论

法国马克思主义思想家亨利·勒菲弗(H.Lefebvre)是空间生产理论的首创者［7］。他将其理论聚焦于城市空间生产，认为空间不单单是生产活动发生的容器和场所，其本身也是可以进行创造和变更的，而国家政治权力和资本则在城市空间的生产过程中起到了主导作用［8］。空间生产的理论发展至今，已经形成完整的理论框架，学术界基于空间生产的理论形成了城市增长机器、增长联盟、企业家型城市等城市发展理念［9-12］。西方学术界认为，在城市发展中，存在着决定城市发展方向的由地方官员与经济精英组成的增长联盟，而当增长联盟损害到其他利益群体时，那些利益群体(如社区等社会阶级)将结成反增长联盟，阻碍增长联盟的政策实施。由此可见，空间生产的过程中，权力、阶级、资本等政治经济要素正在成为重塑城市空间的“关键词”［1］。正是权力、资本和阶层的不断相互作用，空间成为被社会生产的产物，并不断重构演化。

近年来，学术界越来越多地将空间生产理论应用于中国城市和区域发展的实践，已有研究通过解析武汉市、扬州市的城市空间生产，针对空间生产中地方政府的角色定位、策略选择和行为特征等方面进行了讨论［13-15］。这些研究表明空间生产理论不仅在转型中国具有适用性，而且空间生产正在成为解释中国城市空间开发现象的有效工具。但现有研究并未从地方政府主政长官变化的角度出发，探讨其对城市空间生产的影响。同时，新城作为中国后改革时代被生产出的典型新城市空间，在其规划建设过程中表现出很强的政府主导特征［16-17］，尽管市场(资本)也是重要的参与者，但权力在新城空间生产中仍然作用巨大。因此，本研究将地方政府领导换届作为权力更迭的标志，选择南京市作为案例，将空间生产的理论应用到南京新城的规划建设中，研究权力变迁对新城空间生产的影响。

2 新城界定与研究方法

2.1 新城界定

新城是新生产出来的的城市空间，学术界对新城的界定各说纷纭，种类繁多［18］，缺乏一致认识。本研究为简化研究对象，对新城的概念进行了界定:新城是指具备特定城市功能、具有相对独立性的城市新区。在此概念下，开发区、高新区、大学城与其他新区等城市空间都属于新城的范畴。

2.2 研究数据与方法

主要采用文献研究、实地踏勘和访谈的方法，对南京市城市发展战略、各个新城的规划以及新城发展的现状进行实证研究。将市委书记的换届作为地方政府权力变更的节点，总结了新城的规划时间、发展驱动力与空间扩展特征。资料主要包括统计年鉴、城市规划以及政府工作报告等相关政策文件。同时，也对一些规划管理官员和规划师进行访谈，主要调查历届主政长官的城市发展思路和措施。在新城扩张的空间分析中，基于1990，2000，2005，2010 年 4 个时间节点的 Landsat系列遥感影像①数据来源于中国科学院计算机网络信息中心国际科学数据服务平台 http://srtm.datamirror.csdb.cn/index.htm.。，采用GIS方法，分析新城空间拓展的面积与速度。将历届政府政策变化和新城空间拓展相结合，研究权力变迁对新城空间生产的影响。

3 研究区域概况

南京市位于中国东部沿海的长江下游地区，是江苏省省会和长江三角洲重要的中心城市。1990—2013年是中国城镇化第三波和第四波的加速发展期，也是南京城市拓展和新城建设最为活跃的时期。这一时期，南京市先后经历了6届政府换届，城市发展的战略重心不断变化，也因此掀起了多轮新城建设热潮，新城面积不断拓展，类型更加多样。在历届政府不同新城建设方针的作用下，南京的城市拓展呈现出四面出击的态势(图1)。

说明:引用自《南京市城市总体规划(2011—2020)》

4 权力变迁下的空间生产

近年来，虽然已有研究发现中国也存在类似西方的城市增长联盟，并推动城市的发展［11］，但是大多研究认为中国行政长官的意志在城市发展中起到更为重要的作用［19］。结合南京市城市空间的扩张，对权力变迁与新城发展政策变化的关系进行研究，分析长官意志对新城空间生产的影响。

4.1 权力变迁下的新城空间生产策略

长官意志在中国城市发展中发挥着决定性作用［20］，南京市也不例外。1990年以来，南京市政府换了6届领导班子，历届政府均提出自己的新城发展战略与规划(表1)，但是历届政府的新城发展思路并不相同。

表1 权力变迁下的南京新城发展战略Tab.1 The development policy of Nanjing government under the changing of power

1991届政府虽然将城市发展重心局限在主城区，但受到当时“开发区热”的影响［21］，在市郊重点规划建设了江宁经济开发区、南京经济技术开发区与南京高新技术开发区，并在江北区域打造“浦口大学城”，从而推动南京市第一批新城的建设。其后的1995届政府虽然延续了上一届政府的城市发展策略，但是由于缺乏有力的政策支持，城市建设重点仍围绕着主城核心区，新城建设推进有限。

进入21世纪，伴随中国城市化进入快速发展的第四波［2］，南京的新城空间也进入了全面拓展的新时期。2001届政府提出重点打造河西新城区与仙林、东山、江北新市区的“一城三区”发展战略，拉开了南京新城全面建设的序幕。为避免行政区碎化成为新城发展瓶颈［22］，与其他城市一样［23］，2001届政府也进行了撤县设区的行政区划调整，将江宁、浦口、六合等郊县设区，从而在制度上保障了新城的统一管理，推动了新城的发展，这就是刘云刚等学者提出的政府主导的区划合并城镇化［24］。此届政府同时在郊区新规划建设两处大学城，引导主城人口向郊区的疏散，加速了新城的空间生产。其后2003届市委书记由上一任市长接任，因此延续了2001届政府的城市发展政策。在新城的空间生产中，城市政府采用了企业家的城市策略，借助大项目大事件来推动城市空间生产［25］。具体表现在借2005年举办“十运会”之机，提升河西新城的知名度，短期内集中力量建设新城，使新城的形象大为改观，此后通过承办世界城市论坛、中欧领导人峰会和国际青年奥利匹克运动会等大事件，进一步带动新城的投资与建设，促进新城城市职能的提升与品质的跨越。

然而“一城三区”的城市重点发展策略并未被其后的2008届政府所延续，而是提出“四面出击”的空间发展策略(重点建设江北新城，同时发展远郊多个新城)。此届政府提出推进发展沿江经济带和建设江北新城的新思路。虽然和1990年代的跨江发展的策略提法一致，但在发展重点上却完全不同。此届政府提出在江北新城内重点建设处于江北南部地区的新CBD，而非1990年代发展起来的北部地区高新区板块。为促进江北新城的发展，2008届政府对浦口的行政区划也进行了相应的调整。除重点建设江北新城外，该届政府还提出建设多达7个的远郊新城，带来城市空间的无序蔓延。然而2008届政府任期仅为2年，之后2010届政府新城建设的风向标又发生巨大转换，高铁新城、空港新城、科技创业园等成为南京新城的建设重点。而高铁新城、空港新城、科技创业园等新城市空间也正是2005年以后中国城市新城发展的主要类型［26-28］。

需要指出的是，政府主政长官变化也会改变新城发展的轨迹。2013年，原南京市市长季建业力主规划建设远郊的麒麟生态创新城［29］。原本计划将中科院在南京的研究所整体迁入远郊，力度非常之大，但其后由于其贪腐下台，建设麒麟新城的计划戛然而止。因此，权力是新城空间生产的决定性力量。

由此可见，长官意志对城市发展有着绝对的主导作用。伴随权力的变迁，城市空间发展策略也不断发生变化。尽管城市发展策略会随权力变迁而发生变化，但偶尔主政长官的就地升任也会带来空间发展政策的延续。另外，空间发展策略也离不开社会经济发展的大环境。因此，生产出不同类型的新城空间。

4.2 空间的无序拓展

伴随权力变迁，南京市新城发展的政策也不断变化，随之带来城市空间生产的四面出击。1990—2010年间，新城建成区面积共增长586.6 km2。通过对历届政府城市发展政策在空间上的投影分析，发现新城空间拓展出现了类似于社会经济现象的地理空间扩散规律［30］，先后相继出现了近域扩张、接触扩张和等级扩张的空间扩展规律。但其最终结果仍然是城市的无序扩张。

新城的近域扩张出现在1990—2000年，表现为新城在与主城区有一定距离的区域不断扩张。这一时期内，新城扩张的主体是产业新城与大学城。新城的近域扩张推动了南京市城市空间的向外蔓延(图2)，新城空间在1990—2000年的10年内增长了113.76 km2，平均年增长率达到4.16%(表2)。

图2 1990—2010年南京城市扩展Fig.2 The expansion of Nanjing City from 1990 to 2010

表2 南京市新城扩展统计Tab.2 The statistics of expansion area of new towns in Nanjing City

2001年以来，伴随毗邻主城区的功能新城不断发展，新城呈现出较为显著的接触扩张特征。接触扩张表现为临近主城的新城空间被不断生产出来，并在空间上与主城相连。而2008年之后，随着远郊新城与枢纽新城的建设，新城空间同时呈现出接触扩张与等级扩张的特征。等级扩张是指新城先在距离主城较近的近郊区域完成空间的生产，随后由近及远逐渐蔓延扩散至远郊地区。2001年以后的10年是新城加速拓展时期，新城增加面积达到472.84 km2，是前一时期的4.16倍;平均年增长率为9.85%，是前一时期的2.3倍。但在城市拓展方向呈现四面扩张趋势，这主要是由于政府频繁换届造成新城发展思路和重点缺乏政策的连续性。

综上所述，1990—2010年，南京新城空间的扩展以主城为核心，由近及远，由近郊向远郊不断蔓延，符合城市空间变动与结构演化的普遍发展规律［31］。但受限于权力的更迭与主政官员思维的变化，南京在生产新城空间的同时，呈现出四面出击的城市空间形态，造成城市空间无序蔓延的现状。

4.3 空间生产的类型

在权力变迁的背景下，南京市历届政府规划和建设的新城类型也呈现出多元化和不断演变的趋势。按照新城承担的主要城市职能，具体可分为产业新城、大学城、功能新城、枢纽新城与远郊新城5种类型。早期新城的类型较为单一，主要包括以经济技术开发区和高新区为主体的产业新城。产业新城和大学城之所以成为早期新城建设的主要类型，主要是地方政府为营造产业与资源发展平台而进行的新空间的生产。2000年以后，新城在政府采取的企业家城市营销策略推动下，形成了以大项目大事件和大型交通枢纽建设为驱动力的功能新城和枢纽新城。近年来，随着南京轨道交通和多中心化发展，远郊新城成为主要的空间生产类型。尽管各类新城大量涌现，但各类新城对城市拓展的贡献各不相同。根据对2010年新城空间面积的统计发现，从用地拓展面积来看，产业新城是新城拓展的主要类型，其面积占新城建成区总面积的44.00%，其后依次是远郊新城(28.20%)、大学城(14.43%)、功能新城(7.42%)、枢纽新城(5.95%)(表3)。虽然远郊新城是近年来新的空间生产形式，但其对新城的贡献颇大。这可能表明南京目前正在进入城市快速蔓延的发展阶段，必须制定有效的规划控制政策，引导城市精明增长。

表3 南京市新城分类统计Tab.3 Category of new cities in Nanjing City

5 结论

新城是中国快速城镇化进程中生产出的新空间。在空间生产的理论框架下，通过对南京1990年以来新城拓展的实证分析，探索权力变迁与新城空间生产的关系。

(1)政府权力的变迁影响了新城空间生产的重点、方向和时序。自1990以年，南京市经历了六届政府，历届政府大都出台自己的新城政策和建设重点。因此，城市的发展战略缺乏连续性，表现为新城发展战略在空间上的跳跃。这也印证了学术界对地方政府的认识，即地方长官意志对城市发展有着绝对的主导作用。

(2)新城空间无序拓展。1990年以来，新城拓展大体可以分为1990—2000年和2000年以后2个阶段。新城的大规模扩展出现在2000年以后。新城的拓展总体上以主城为核心，由近郊向远郊不断蔓延，在不同时期表现出近域扩张、接触扩张和等级扩张的空间扩展规律。但受限于权力的更迭与主政官员发展思路的变化，新城空间生产呈现四面出击的态势，带来城市空间无序蔓延。

(3)历届政府在空间生产的类型和手段上存在差异。南京市历届政府新城发展政策的差异带来各类新城的大量涌现。主要出现了产业新城、大学城、功能新城、枢纽新城与远郊新城5种类型的新城。就新城拓展的面积而言，产业新城是新城拓展的主导形式。新城生产类型的差异不仅取决于当时建设社会、经济大环境，而且也受地方行政长官偏好的影响。同时，在空间生产手段上早期地方政府主要侧重开发区、大学城等物质空间载体建设;新近政府则开始采用大项目、大事件等企业家城市手段进行空间生产。

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