我国环境法律责任的立法突破与展望

2015-03-20 18:01:11
甘肃开放大学学报 2015年5期
关键词:民事责任法律责任环境保护

王 赫

(甘肃广播电视大学 文法学院,甘肃 兰州 70030)



我国环境法律责任的立法突破与展望

王 赫

(甘肃广播电视大学 文法学院,甘肃 兰州 70030)

2014年修订的《环境保护法》对环境法律责任的立法有了很多突破。修改后的《环境保护法》在环境民事责任、行政责任和刑事责任方面做了修改,使环境法律责任的内容更明确,责任主体的定位更准确,责任落实等方面将会更有效。尽管这次修改有了很大进步,但还是留有一些遗憾,期望在今后的发展中,能建立一个更加有利于环境生态保护和发展的环境法律责任体系。

环境法律责任; 立法突破; 展望

环境法律责任作用的发挥关系到环境立法的落实。环境保护法中的法律责任是指由环境保护法所规定的各社会主体实施了违法行为,或虽没有实施违法行为但其行为造成了环境破坏或污染而应当依法承担的法律后果。由于环境保护法所调整的社会关系具有特殊性,其中涉及的环境保护和违法问题需要由不同的法律部门进行调整,这决定了环境保护法是一种综合性的法律规范,其调整手段、法律责任及其责任形式有着自己的特点。针对不同主体所承担的环境义务和不同的环境违法行为,环境保护法中规定了环境民事责任、行政责任和刑事责任三种形式。为了保证环境保护法的有效实施和环境法律责任的落实,“应该合理协调这三种责任之间的关系,充分发挥三者各自的功能,并使三者相互配合发挥作用”[1]21。

国外“对于环境问题的解决,一般是采取综合法律手段来进行。例如,欧盟经济社会委员会提出环境民事责任是解决环境法律问题的基础,并明确环境法律责任的综合运用是环境立法实施的关键”[2]。一般认为,综合运用环境法律责任的关键是明确不同环境法律责任的适用范围,合理协调它们之间的关系,构建科学的环境法律责任的体系。

一、修改之前的《环境保护法》有关环境法律责任规定的不足

十二届全国人大常委会于2014年对《 环境保护法》进行了修订。在《环境保护法》修改之前,有关环境法律责任的规定存在诸多问题,其主要有以下三个方面的表现。

(一)在环境民事责任方面存在的不足

修改之前的《环境保护法》规定环境损害的范围只包括已经发生的侵害,不包括环境生态方面的损失。加害人也只对已经发生的实际损害进行赔偿,而且赔偿的数额很少;对于行为人在环境利用过程中而致使他人受到的财产与人身方面的实际损害,或导致的环境生态损害不属于赔偿的范围。这表明旧法对环境损害的范围及其赔偿问题规定不够合理。尽管修改之前的法律确立了环境污染侵权适用无过错责任原则,但由于缺乏确定污染行为与损害结果之间关系的证明规则,在实践中很难让侵权人按照这一原则承担责任,没有规定生态破坏行为所适用规则原则。另外,之前法律所规定的民事责任方式对民事补偿特点体现得不够,没有对修复生态、恢复原有生态功能等责任的要求,这就使得民事责任的救济作用很难发挥,没有将环境保护具有预防性这一特点体现在民事责任的方式中。修改之前的法律所规定的环境公益诉讼中原告主体过于单一,使得环境公益诉讼流于形式,在实践中因主体资格不适格很难提起环境公益诉讼,尤其是“水流、矿藏等归国家所有的自然资源,在受到侵权人的破坏或者污染时,因没有适格主体而对侵权人提起损害赔偿诉讼”[3]。

(二)在环境行政责任方面存在的不足

在修改之前的环境法律责任中,对行政责任的规定过多,所占的比重过大,而涉及的民事责任和刑事责任比较少。受权力本位观的影响,在行政责任中更多的是规定对行政相对人的罚款和处罚,更多的是规定环境保护主管部门所承担的责任,很少涉及政府及相关部门责任的条款,没有规定政府未履行法定职责所应承担的相应责任,对于政府及相关部门因其决策失误或决策效应而造成的环境损害或污染的法律责任的规定更是空白;也没有规定环境中介机构①等其他相关主体应承担的行政责任。“这种环境行政责任形式已经不能适应现代生态环境发展的需要。”[4]同时,与企业治理污染的成本相比,行政处罚中所规定的罚款数额比较低,这意味着这种处罚方式的意义不大。按照之前的法律规定,环境保护主管部门对违法当事人作出警告处罚后就直接送达本人,不向社会公开,起不到警示、警告和教育的作用。“法律规定的侵权人因其环境污染行为所承担行政责任与其应承担的民事、刑事责任衔接不够。”[5]另外,尽管规定了地方各级政府负有采取一定措施保护和改善所辖地区环境质量的职责,但具体由政府的哪个部门履行和如何履行这一职责没有明确要求,这种规定过于笼统。

(三)在环境刑事责任方面存在的不足

从刑事责任角度来说,造成的实际财产损害与实际价值减少,为避免和消除污染损毁的扩大与减少损害所花费的费用,对遭受破坏的环境生态功能进行修复或恢复所产生的费用等都属于环境犯罪所导致的损失后果,但修改之前的法律没有明确规定应当如何计算这些损失,没有规定如何根据所造成的损失来认定犯罪的社会危害程度。在实践中,当污染行为或事故发生后,一般是规避刑事责任,由于环境刑事责任与行政责任不够链接、协调,往往是用“以罚代刑”来逃避刑事制裁。之前的法律对于罪与非罪的界限规定不明确,而且对环境犯罪罪名的规定比较少,立法漏洞很多,例如,“对于违法犯罪行为的规定只限定在是否属于国家重点保护的范围,如果是国家重点保护的植物遭受到毁坏、非法采伐或盗伐属于违法犯罪行为,而对国家一般保护的植物实施的违法犯罪行为没有规定”[1]21;对“重大环境污染事故罪”的犯罪对象的规定过于狭窄,该罪名中的固体废物仅指危险废物,如果污染行为或污染事故涉及的是除危险废物之外的其他废物,如含传染病病原体的废物或有毒物质等,就不构成犯罪;“破坏资源类犯罪”中遗漏的罪名也比较多,没有涉及环境资源和环境生态保护中的相关犯罪,对这类的犯罪就无法进行刑事制裁;另外,对单位犯罪的罚金数额和环境污染方面犯罪的法定刑的规定都比较低。

随着环境污染和环境损害等违法行为种类的日益增多,我国认识到环境立法的迫切性,意识到环境法律责任落实的重要性,对于如何完善环境法律责任的相关规定有了新举措,对于《环境保护法》应是以落实责任为本位的法律有了新认识。

二、新的《环境保护法》在环境法律责任方面的立法突破

针对我国《环境保护法》有关法律责任规定的不足,从2015年1月1日开始实施的《环境保护法》对环境法律责任的规定有了很大的突破,新法整合了环境法律责任中的民事、行政和刑事责任三种形式,完善了这三种责任形式的内涵、构成要件及其具体规定,较合理地协调了三者之间的关系。与修改之前的规定相比,新法的立法突破主要有以下五个方面的表现。

(一)明确了环境义务的内涵,确定了各环境责任主体的环境义务

新《环境保护法》特别强调了整体环境利益这一问题,要求凡是分享环境利益的每个社会主体都有履行保护环境和维护环境的义务,明确“保护环境和维护环境生态文明是对每一个社会主体提出的要求,包括个人和组织在内的所有社会主体都承担环境义务和环境责任,都应该对环境保护和环境生态文明建设有所付出或有所克制”[6]。并提出环境法律责任的确定应当采用责任、义务本位的观点,环境保护和生态文明建设是全体社会主体的共同责任。政府在其中应承担更多的责任,不但应在环境保护中履行其应尽的义务,同时还要承担因其决策失误而造成环境污染或破坏的法律后果。新《环境保护法》明确规定,地方各级政府对本辖区内的环境质量负责,第 68 条规定有“应依法作出责令停业、关闭的决定而没有作出”,“违规发放行政许可”,“篡改、伪造环境监测数据或者指使他人篡改、伪造环境监测数据”,“没有依法公开环境信息”,“包庇环境违法犯罪行为”等违法行为,造成严重后果的,“包括县级以上政府环境保护部门、地方各级政府以及其他对环境保护负有监督管理职责相关部门在内的主要负责人应当引咎辞职,应对直接主管的责任人员及其他责任人员作出开除或者撤职的行政处罚”[7]。如果构成犯罪的,直接责任人或主要负责人还要承担相应的刑事责任。

“从实践中看,各国对于环境立法,都持环境法律责任是以落实责任为本位的观点。”[8]修订的《环境保护法》也坚持这一观点,强调了环境法律责任的落实,将环境刑事责任、民事责任、行政责任进行了有效整合,明确了三种环境法律责任的内容,并规定如果违反环境保护法规定构成犯罪的,应受到刑事制裁,依法追究刑事责任,其应当承担的环境民事和行政责任不能免除。

(二)扩大了环境法律责任的范围,特别明确了政府的法律责任

近年来,政府环境责任问题被广泛关注,普遍认为政府承担着更多的环境保护与生态文明建设义务。在英美法系国家,有一种“公共信托”理论,该理论认为,作为生态环境及其资源共有人的全体公民委托政府对环境资源进行管理,政府在行使管理权的同时,也应当履行相应的义务。而大陆法系国家的一些学者则提出“政府环境责任与义务理论”,这一理论认为政府的环境义务包括三种,即保护义务、不作为义务和给付义务。2015年开始实施的《环境保护法》也关注到了这一问题,该法第25条、第60条、第61条赋予环境保护行政主管部门相应的权力,具体包括享有查封、扣押的权力,享有责令限制生产、责令停产整顿的权力,对于没有进行环境评价或环境评价报告没有通过就开始施工的项目有责令其停止并恢复原状的权力,这同时也是政府的责任。新法还对政府承担的义务进行了细化,规定政府负有报告环境情况的责任②。

新《环境保护法》明确提出公民有采取节俭、低碳生活方式的义务。还专门规定了环境信息公开与公众参与制度,规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。新法第54条第1款规定:“重点污染源监测信息、国家环境质量及其他重大环境信息由国家环保局统一发布。”第 54 条第 3 款规定:“县级以上环保局应当建立企业和个人的社会诚信档案制度和黑名单制度。对社会组织和个人的环境违法行为及其信息由县级以上环保局及相关的部门记入社会诚信档案,同时将违法者列入黑名单并将该名单及时向社会公布。”

(三)增加了环境法律责任主体,特别强调了企业及相关机构的法律责任

新《环境保护法》关于法律责任的创新规定,主要集中体现在对企业事业单位和其他生产经营者、环境中介机构、环境保护主管部门和其他相关部门及其主要责任人的规定上。

一是企业事业单位的法律责任。新法规定重点排污单位负有环境信息披露的强制义务。根据新法第55条的规定,重点排污单位对于所排放污染物的一切情况以及防治污染设施的建设和运行情况应当如实向社会公开,并接受公民、社会和政府部门的监督;第56条要求建设项目环境影响报告书除涉及商业秘密和国家秘密的事项外,应当全部公开;在建设项目环境影响评价报告的编制阶段,应当征求所涉及公民的意见,并要进行环境评估,向有可能受该建设项目影响的公民和单位公开评估报告和说明情况。新《环境保护法》规定建立企业环境信用评价制度,要求企业进行信息公开,对企业的环境信用予以跟踪评价,并将此评价作为衡量企业信用的条件之一。在行政法律责任中,增加了责令限制生产、停产整治的措施,新法第60条规定,环保部门对企业超标排放污染物的行为,可以采取责令其限制生产、停产整治等措施进行处罚,并在设立的“警告”平台上予以公开;新法建立的警告转换制度,要求记录违法者受到的警告处罚次数,规定当警告处罚的次数积累到一定数额时,就可以转向高一级的处罚方式。

二是企业主要责任人的法律责任。新法增加了对违法企业主要责任人的处罚力度,将对责任人的处罚方式由财产罚扩展到人身罚。第63条规定企业实施了法律禁止的违法行为,公安机关可以对主要责任人采取行政拘留措施。企业实施的违法行为主要包括建设项目没有依法进行环境影响评价,没有取得排污许可证就向环境排放污染物,生产、使用国家规定不允许生产、使用的农药,被责令要求改正或停止而拒不执行的;采用违反法律规定的方式,如使用暗管、渗井、灌注、渗坑等途径排放污染物的;篡改、伪造环境监测数据;违反“三同时制度”不正常使用企业污染防治设施的。

三是环境中介机构的法律责任。针对环境中介机构,新法确立了环境连带责任制度,该法第65条规定如果环境中介机构在其提供的环境服务活动中有弄虚作假等违法行为,其除了对违法行为承担行政处罚外,还应当对造成环境污染和生态破坏的后果承担连带责任。这意味着如果环境污染、生态破坏等危害后果与环境中介机构的违法行为存在因果关系,该中介机构应与其他责任人共同承担连带责任。此项规定改变了以往环境中介机构对其违法经营不承担责任的现象。

(四)增设了按日连续处罚制度,提高了处罚的力度

新《环境保护法》确立了按日连续处罚制度,“这一制度的引入对于环境违法成本的提高起到了重要作用”[9]。根据该法第59条的规定③,可以对企业的违法排污行为给予罚款处罚④,并依据这一罚款数额实行按日连续处罚;该条还授予地方一定的自主权限,规定各地可以根据当地实际情况,增加适用按日连续处罚违法行为的种类。并明确规定了具体的罚款数额可以根据企业防治污染设施的使用成本、违法行为造成的直接损失、违法所得等因素来确定。由于罚款数额是根据违法的天数进行计算的,这里的按日连续处罚既包括违法行为的持续时间,也包括违法后治理不到位的时间,而且罚款数额不规定最高限额,这就使得企业的违法成本大大提高,实现了违法行为与处罚结果的相适应,为有力惩处环境违法行为提供了法律保障。

(五)扩展了环境损害侵权责任的范围,明确了环境侵权责任的构成条件

新《环境保护法》对环境损害侵权责任赔偿的规定有了实质性的改变。该法第 64 条规定承担环境损害侵权责任的范围包括环境污染行为和破坏生态行为,这就使得违法企业既要对其污染行为承担责任,也要对其造成的生态破坏承担相应的法律责任。该条还对环境侵权责任的构成要件进行了新的立法,明确了因环境污染和生态破坏而造成损害的,应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任,并进一步规定环境侵权责任的构成要件有环境侵权行为、损害以及因果关系三个条件,不包括违法性要件,违法性不再是环境侵权责任构成要件的这一规定,有利于对受害人的救济。

修改后的法律对环境损害赔偿的诉讼时效进行了修改,原来规定“当环境污染损害发生后,当事人提起的赔偿诉讼的时效期间为三年”,这里的诉讼只针对环境污染损害提起的诉讼,不包括对生态破坏提起的诉讼。新法第 66条规定“当事人对环境损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年”,这一规定意味着因生态破坏造成的环境损害诉讼的时效期间也是3年。

另外,新法还将环境公益诉讼写入立法,并扩大了环境公益诉讼的主体,即凡依法在设区的市级以上政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动并连续5年以上获得信誉良好的社会组织,都能向法院提起诉讼。

三、对我国环境法律责任的展望

从这次修订中可以看出新《环境保护法》在环境法律责任方面有了很大的突破,但还是有需要进一步完善的地方。我国的环境保护需要一个科学而有效实施的环境法律责任体系的支撑,我们应该借鉴发达国家的立法经验,构建完善的环境责任法律体系,使环境法律责任之间相互协调和衔接。

(一)完善企业环境法律责任的内容,合理加大对污染企业惩罚的力度

首先,应修改《清洁生产促进法》。生态经济包括资源、生产、分配、交换、消费、再生资源等多个领域,但法律规定的清洁生产只限于服务和生产领域,今后的法律应关注到生态经济的各个环节,对这些环节的清洁生产都要进行规定,即企业产品开发的生态设计、生态工业技术应用水平的评估、产品的生命周期评估、资源再生利用程度的评估等。其次,“要确定企业终止后的环境法律责任,即延长企业责任主体资格。这既有利于‘污染者付费原则’的贯彻,也有利于对受害方的救济”[10]。

(二)完善环境行政罚款制度,进一步提高行政罚款的作用

我国可以借鉴美国联邦环境总署制定的《处罚实施的具体法令措施框架》和《民事处罚政策》有关环境违法行为罚款数额的计算标准、流程以及模式的规定,完善我国的环境行政罚款和民事赔偿的相关规定,确定合理的行政罚款额度和民事赔偿的标准和程序。还应规定将行政罚款数额和计算方式通过听证会的形式予以公开并接受质疑。应通过计算机模型的使用来限制环境行政罚款的自由裁量权,避免行政罚款在实施中被打折扣。

(三)完善环境刑事责任立法,加大环境刑事责任的处罚力度

对环境犯罪进行准确的界定,增加环境犯罪的罪名。现行刑法只对水资源污染行为作了相应规范,而忽视了水资源破坏行为,因此应当尽快新增破坏水力工程和水文设施罪、非法取水罪、非法转让水权罪、故意浪费水资源罪等罪名。在立法中明确环境犯罪的特殊诉讼程序,规定被告人和公诉机关各自承担的举证责任。为有效预防环境污染犯罪,应合理协调环境行政罚款与环境刑罚的连接,禁止“以罚代刑”,加大环境刑事责任的惩治力度。

(四)完善环境民事责任立法,增强环境民事责任的补充作用

一是增加承担环境侵权民事责任的法定形式。在民事责任的预防、复原和惩戒三种功能中,复原功能是环境侵权民事责任中最具代表性的。目前有关生态恢复、环境损害修复以及污染治理的责任一直是由政府承担的,因此,在今后的立法中应增加对造成生态破坏或者环境污染的责任人,除了承担赔偿损失等民事责任之外,还应承担生态修复、恢复原状、土地复垦、治理环境等责任的规定,建立污染者环境修复和生态恢复法律责任制度。二是制定环境损害赔偿法。“以专门法的形式规定环境纠纷处理方式和损害赔偿的原则与范围,明确损失的计算标准,确定认定环境损害赔偿责任的依据。”[11]完善环境侵权救济制度,让加害人承担填补受害人损失的侵权民事责任,充分发挥不同环境民事责任形式的功能。

(五)完善其他相关规定

新《环境保护法》将环境侵权行为分为环境污染行为和生态破坏行为两种,规定环境污染属于特殊侵权行为,其归责原则不以过错为要件,而生态破坏则属于一般侵权行为,其承担责任的构成要件包括过错,这对因生态破坏而遭受损害的人来说,无疑是对其进行法律救济设置了障碍,不利于对受害人的保护。在今后的立法中“应规定生态破坏行为也适用无过错责任原则,使生态破坏责任与环境污染责任的构成要件一致化,统一环境侵权责任的归责原则”[12]。

为解决环境法律责任竞合问题,可以借鉴日本、瑞典等国的做法,构建立体的环境法律责任体系,在设定环境法律责任中,规定预防侵害、补偿侵害、惩罚侵害及恢复原状四种责任形式。

还需要通过其他法律法规来进一步确认环境中介机构的法律责任,规定在特定条件下股东也要对公司的环境责任承担连带责任;完善企业环境信用评价制度,推动环境公益诉讼制度的实施,建立环境公益代位诉讼制度,规定如果法律规定的主体不提起环境公益诉讼时,由公民或其他合法团体代位诉讼;同时要确立让败诉方承担律师费、诉讼费等公益诉讼费用的规则。还需要将来在修订《行政诉讼法》时,引入行政公益诉讼制度,并通过行政公益诉讼制度的适用来推动对环境的保护。

注释:

①在我国,环境中介机构主要包括:环境影响评价机构、环境监测机构、环境设施专业运营机构、节能服务公司、环境审计机构等。

②新《环境保护法》第27条增加规定了县级以上的人民政府每年有向本级人民代表大会或其常委会报告本辖区内的环境状况以及环境保护目标完成情况的职责;并规定了政府负有对本辖区内发生的重大环境事故及时向本级人民代表大会常务委员会报告的义务,并依法接受监督。

③新《环境保护法》第 59 条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”

④这里的按日连续处罚是指,按照原处罚数额按日连续处罚,而处罚时间是自责令改正之日的次日起计算。

[1]金媛曦.环境法律责任制度探析[J].连云港师范高等专科学校学报,2014(3).

[2]吴继刚.论环境法律责任[J]. 学术交流,2004(2):56.

[3]丁敏.“环境违法成本低 ”问题之应对——从当前环境法律责任立法缺失谈起[J].法学评论,2009(4):93.

[4]刘海波,徐以祥.生态文明与我国环境法律责任立法的完善[J].法学杂志,2014(7):34.

[5]王群,刘明达.我国的环境法律责任形式分析及存在问题与对策[J].法制与社会,2014(4):72.

[6]冯振强.我国现行环境保护法中法律责任规定之不足与完善[J].许昌学院学报,2010(1):146.

[7]徐云,曹凤中.我国新环境保护法的突破与展望[J].中国环境管理,2014(3): 2.

[8]周珂.明确环保责任的重大突破——中国人民大学法学院环境资源法研究所主任答记者问 [EB/OL].(2014-04-30)[2015-07-13].http://news.bjx.com.cn/html/20140430/507573.shtml.

[9]徐以祥,梁忠.论环境罚款数额的确定[J].经济法、劳动法(中国人民大学复印报刊资料),2015(2): 85.

[10]梁晓真.从新《环境保护法》看广西企业环境法律责任追究制度的完善[J].法制与社会, 2014(11): 68.

[11]别涛.环境公益诉讼[M].北京:法律出版社,2007: 40.

[12]王利民,李昱.环境侵权责任的构成:解读新《环境保护法》第 64 条[J].辽宁大学学报,2014(6): 30.

[责任编辑 龚 勋]

2015-07-15

王赫(1963-),女,甘肃榆中人,教授,主要从事法学教学和研究。

D912.6

A

1008-4630(2015)05-0051-05

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