新中国农村土地制度变迁中“国家行为”研究

谭 明 方

(中南财经政法大学 哲学院，湖北 武汉430073)

新中国农村土地制度变迁中“国家行为”研究

谭 明 方

(中南财经政法大学 哲学院，湖北 武汉430073)

建国以后，我国的农村土地制度一直是由国家主导确立的。六十多年来，“国家行为”发生过三次类型转变，即20世纪50年代初期转向以巩固政权为取向，70年代末转向以发展经济为取向，21世纪初转向以道德正义为取向；相应地，我国的农村土地制度也发生过三次类型变化：从人民公社制转向农户承包制，再转向农民集体所有权。“国家行为”每一次转变后的价值取向特征表明，我国农村土地制度中必定会存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题，并且国家不可能认真去解决。2013年以来，“国家行为”正在发生第四次类型转变，即转向以公正平等为价值取向的类型；强调健全制度特别是健全法律制度成为国家统治类型的主要特征。因此，国家认真解决农村土地制度中的“主体不清、权能残缺、权利不明”问题，建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村土地制度及相应的农村集体产权制度，才成为了可以期待的事情。

农村土地制度；国家行为；主体意志；农民；人民公社；承包制；集体所有权

众所周知，我国的农村土地制度长期存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题；同样众所周知，我国建国以后的农村土地制度始终是由国家主导确立的。那么，国家在主导确立过程中，究竟为何导致农村土地制度长期存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题且得不到解决？

2013年中共中央一号文件提出“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”。2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，确定在北京市大兴区等33个县(市)进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；2015年2月25日，全国人大常委会审议相关决定草案，授权国务院在试点区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

在国家新一轮农村土地制度改革全面展开的情况下，回顾建国以来国家主导确立农村土地制度的历史变迁，深入探讨和分析主导过程中所存在的问题，对于当前深化改革进程中进一步完善顶层设计，避免以往农村土地制度改革往往伴生着对农民利益造成伤害的结果，正确地引导与规范地方和基层政府先行先试中的做法，有着十分重要的意义。

一、文献回顾

学界在剖析我国农村土地制度存在的问题及其原因时，国家的“主体意志”始终被作为最重要的解释性因素。

在对建国初期到改革开放前我国农村土地制度变迁的研究中，林毅夫用“国家的意识形态刚性”解释国家为什么将农村土地制度变更为公社所有[1]。周其仁用“国家为了发展工业化急需从农业获取统治者租金”解释国家改变农村土地制度的动机[2]。张红宇用“为了政治支持最大化”[3]168-177、刘守英用“为了巩固已经获得的政权”解释国家改变农村土地制度的动机[4]1-9；李稻葵用“国家是模糊产权的最大受益者”解释国家确立的农村土地制度为何存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题[5]。王琢用“‘左’的不断革命论思想”[6]18-23、杜润生用“受‘左’的思想干扰”[7]、薄一波用“最高领导者个人受‘左’的思想干扰”[8]解释国家改变农村土地制度的原因。孙宪忠用“混淆‘所有制’与‘所有权’”解释国家认知上存在的问题[9]；赵德起用“实施了过度的‘国家强度’”解释当时国家行为的特征[10]。

在对改革开放三十多年来我国农村土地制度变迁的研究中，“国家”仍然被认为是导致农村土地制度存在问题的主要因素。杨瑞龙认为我国“权力中心或政府主体(国家)的意愿主导着制度的供给”[11-12]。周其仁认为国家改革农村土地制度“既为了稳定的税收，又为了保持权威和意识形态的连贯性”[13]147-155。刘守英认为国家“既要使国家在土地上的实际利益得到保障，又担心意识形态受到冲击”[4]1-9；王家范指出，农业产权的模糊和富有弹性，实质都摆脱不了“国家主权是最高产权”的阴影，恐怕是中国所特有的一种历史特征[14-15]。

上述文献表明，尽管学者们使用的词语不同，但国家的“主体意志”的内容，是学界在分析我国农村土地制度问题形成原因时提出的最主要的因素。

但文献考察也发现，学界多年来在讨论我国农村土地制度问题时，重点并未放在国家的“主体意志”究竟存在什么问题、需要如何改进与完善方面；相反，却将重点放在了国家应该怎么办方面，并提出国家应实行“农村土地私有化”、“农村土地国有化”、“完善农村土地集体化”三种不同观点。刘守英、胡星斗、蔡继明、秦晖等主张我国农村土地应当实行“农民所有权”[4]1-9，[16-18]。刘明、孙自铎、周天勇、刘云生等认为应将我国农村土地的所有权明确界定为“国家所有”，将农村土地的使用权明确界定为“农民有长期使用甚至永久使用的权利”[19-22]。周其仁、孙宪忠、党国英等主张绕开所有权争论，强调将农户承包经营权充分物权化[13]147-155，[9],[23-26]；王琢、蒋励、綦好东、杨继瑞等则主张农村土地集体所有制向农民股份合作制转变[6]18-23，[27-30]；宋雅健、贾生华、张红宇、贺雪峰等主张在农村集体所有制下切实落实和保护现行农村土地制度赋予农民集体的所有权和农户的土地承包经营权[31-32]，[3]168-177，[33]。 在缺乏对国家的“主体意志”进行把握并找出其存在的主要问题以及如何改进与完善进行必要研究的情况下，学界就大肆“指导”国家应实行怎样的农村土地所有权、“指导”国家应如何完善农村土地集体所有权，都不过是在与国家的“主体意志”缺乏互动情况下的“自导自演”；所形成的“研究成果”对国家在农村土地问题上的“主体意志”难以产生积极的建构性。这或许就是学界指出我国农村土地制度中的“主体不清、权能残缺、权利不明”问题之后，国家在二十多年中并未予以回应的原因之一。

当前学界研究中的明显不足，是对制约我国农村土地制度变迁的最重要因素——国家的“主体意志”范畴问题缺乏研究。

本文对建国六十多年来国家的“主体意志”如何导致我国农村土地制度变迁中形成并长期存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题展开研究。研究内容包括：①国家“主体意志”在学理上的范畴、涵义与类型；②国家“主体意志”以怎样的路径和方式制约着国家确立农村土地制度的内容；③国家“主体意志”的变动如何导致了我国六十多年来农村土地制度的问题；④当前国家的“主体意志”特征以及对国家主导深化农村土地制度改革的展望。研究思路是，理论上把握国家“主体意志”的范畴及其作用于我国农村土地制度的方式；考察建国六十多年来国家的“主体意志”发生过怎样的变化、为什么会发生这样的变化；考察国家“主体意志”的变化如何体现在国家当时确立的农村土地制度内容中；说明农村土地制度“主体不清、权能残缺、权利不明”问题如何形成并且在当时国家的“主体意志”条件下为何不可能得到解决；说明当前国家“主体意志”的特征，以及对下一步深化农村土地制度改革的展望。

二、理论分析

本文用社会学相关理论进行把握。社会学中，“国家”是一种社会行为主体。国家在其“主体意志”支配下，通过确立制度，引导和控制相应主体的社会行为。

在社会学的社会行为相关理论中，关于社会行为主体的“意志”，较早是马克斯·韦伯用“主观意向”范畴作出的把握，之后有T·帕森斯“唯意志论”的行动理论，再后来有安东尼·吉登斯用“结构性原则”范畴讨论互动主体价值取向之间的建构与“反建构”。本研究结合上述学者的思想，对国家的“主体意志”作理论把握。马克斯·韦伯用“主观意向”范畴来把握支配主体社会行为的意志性内容。他对“主观意向”进行了分类，并且将作为统治者主体的“主观意向”类型与其权力的统治类型关联起来。这对本研究把握国家的“主体意志”相关内容并进行分类，以及分析建国以后国家在不同时期所呈现的统治类型，有较大的意义。

韦伯在界定主体的社会行为时，强调“只有当行为者或行为者们用一种主观的意向与它相联系的时候”，一个行为才属于“社会行为”[34]40。韦伯对“主观意向”范畴有一个明确的限制，即它是“关联着别人的举止”的，即“主观意向”范畴不同于行为者个人“臆想”的。正因为如此，韦伯说“(社会行为)可能是以其他人所期待的举止为取向”[34]54。

因此，我国学界以往研究中学者们用不同名词各自表述的国家“主体意志”的内涵，可以用国家的“主观意向”这个学术范畴来把握。这样一来，本来难以展开理论研究的内容，便可以从社会学关于“主观意向”范畴的研究范式展开了。否则，学者们各自表述的内容虽然有较大的启示性，但却难以从理论上展开研究。

国家的“主观意向”这个范畴中的“国家”，按照韦伯的思想，在本文中指的是一国中的最高领导者个人或者最高领导者(们)。它不是一个阶级、阶层或集团性质的范畴，而是社会行为主体性质的范畴。

按照韦伯的社会行为类型思想，国家在农村土地制度上的“主观意向”也可区分为四种类型。第一种是“目的合理性”的意向类型；指国家以现实中广大农民的期待作为自己进行农村土地管理的方式，其特征是国家回应现实中的农民对自己的期待。第二种是“情感的”意向类型；指国家置现实中广大农民的期待于不顾，而是最高领导者以个人认为“美好的”农村土地管理方式为意向内容，其特征是国家不回应现实中的农民对自己的期待。第三种是“传统/规则”的意向类型；指国家以长久以来适用的某种土地管理方式作为意向内容，其特征是国家回应以往的农民对土地管理方式的期待。第四种是“价值合乎理性”的意向类型；指国家以未来的农民对土地管理方式的期待为意向内容，其特征是国家回应未来的农民对土地正义的期待。正如韦伯所说：“社会行为可能是以其他人过去的、当前的或未来所期待的举止为取向。”[34]54

韦伯依据统治者不同的“意向类型”划分了相应的“统治类型”，指出不同统治类型基于不同的合法性。统治者的主观意向是“情感的”，统治通常为魅力型；其统治的合法性基于被统治者们自愿献身于一个魅力型领袖且(相信)由他所默示和创立的制度的神圣性，被统治者服从的是统治者个人的权威[34]241。统治者的主观意向是“目的合理性”或“价值合乎理性”时，统治通常为合理型；其统治的合法性基于被统治者和统治者之间的物质利害关系依照合法的章程和制度得以协调，被统治者因为服从章程和制度所以服从统治者的权威。统治者的主观意向是“传统/规则”时，统治通常为传统/规则型[34]238； 其统治的合法性基于被统治者相信历来适用的规则的神圣性，被统治者因遵从这样的规则而服从统治者的权威。可见，当一种统治的合法性被被统治者质疑并撤销，统治便陷入麻烦了。

韦伯的社会行为理论对本研究把握国家的“主观意向”经历了哪些类型的变化、统治类型相应发生了哪些类型的转变，有较大的意义。但是，韦伯的社会行为理论没有说明：(1)主体的“主观意向”特征是在怎样的情景条件中形成的；(2)主体的“主观意向”类型是天生的不会变化的还是会随情景条件的改变而变化的。因此，我们无法据此说明我国建国六十多年来国家的“主观意向”如何形成以及如何发生转变的。

T·帕森斯的“唯意志论”行动理论，旨在说明行动是基于主体对什么内容的考量而发生的。他将主体的考量分为两类，一是对规范性成分的评价，包括对社会道德价值观的评价，对法律、制度的评价；二是对条件性成分的定义，包括对所处生存条件的定义，对所处人际交往条件的定义。帕森斯的思想是，主体对于规范性成分的评价和对条件性成分的定义，支配了他确定行动的目的和手段，构成了现实的行动[35]825-827。

帕森斯的“唯意志论”行动理论对本文把握我国建国以后不同时期中国家的“主观意向”及其变动与不同时期中国家最高领导者(们)对我国当时所处的国际国内环境的评价和定义的变动之间的关系，说明建国六十多年来国家的“主观意向”为什么会发生变化，有较大的意义。但是，帕森斯将主体的行动都看作是“合理性行动”[35]819， 忽视了韦伯区分的其他社会行为类型(特别是“情感的”、“传统的”两种类型)的价值，对于将国家行为区分为不同的类型并展开相应的研究，存在局限性。

安东尼·吉登斯的“结构化理论”中，主体的行为被解释为“利用‘资源’和‘规则’”。资源包括配置性资源和权威性资源两类；规则包括规范性规则和解释性规则两类。当主体为克服某种内心焦虑以利用到特定的资源或规则为目的时，相应的动机和价值取向便成为他行动时秉持的原则。吉登斯将互动中的主体区分为支配者和臣属者。他认为支配者所秉持的行动原则通常会成为建构他们与臣属者之间关系的结构性原则，从而使结构呈现出独特的制度特征[36]286-288。与资源和规则相对应，吉登斯将制度也区分为经济的、政治的以及法律的、文化的四种类型①应当说明的是，吉登斯自己并未将他的四种制度类型明确地与韦伯的四种行为类型联系起来。但他所谓“制度”所强调的原则，实际上就是制度的价值取向，而制度是由行动主体制定的。因此可以认为，主导制定制度的行为主体的价值取向，必然会成为所确立的制度的原则，期待、要求甚至迫使他人接受相应的关系。吉登斯的“结构性原则”范畴，可以理解为就是制度的制定者期待、要求甚至迫使他人接受这种关系的原则。。

吉登斯进一步讨论了支配者主导的结构性原则对互动关系的建构性与臣属者的行动原则对互动关系的“反建构”，从而导致关系发生改变的问题。吉登斯认为，当支配者以“利用到某种资源或规则”为行动原则时，所确立的特定类型的制度就会维护支配者的特定利益，并且必然会挤压臣属者生活中利用到所必需的资源或规则。当臣属者难以利用到所必需的资源或规则的情况达到积重难返程度时，臣属者中就会有人开始设法按照自己认为有效的做法行动。这样的做法(所秉持的原则)对支配者所主导的结构性原则会产生“反建构”作用。如此一来，结构的转型或迟或早必定会发生。“结构化”就是吉登斯用来表达这样的过程的范畴。

吉登斯的理论对本文讨论国家“如何确立制度”有较大的意义。我们可以从建国以后不同时期中国家亟待克服的“焦虑”和迫切需要“利用到的资源或规则”，说明国家所秉持的结构性原则，进而解释国家确立的农村土地制度的类型特征。在此基础上，分析不同时期的农村土地制度维护了国家的什么利益而挤压了农民可利用到什么样的资源和规则，导致农民的生活出现怎样的问题，以及农民的“反建构”如何使得国家改进和完善农村土地制度。

综合以上理论，本文对研究主题作以下理论把握：建国以后，国家在不同时期中面临的特殊处境条件下形成了特定的“主观意向”，这样的“主观意向”既建构了该时期我国农村土地制度的特征，也导致了其必然会存在的问题；农村土地制度的问题导致农民的“主观意向”受到挤压，农民难以利用到生活和生产所必需的资源或规则；农民中自发的“反建构”行为则促使国家转变“主观意向”并相应地对农村土地制度做出有限度的改进。

基于理论把握，提出以下研究假设：国家的“主观意向”越是忽视农民对国家农村土地管理方式的期待，国家确立的农村土地制度就越会存在挤压农民利用农村土地资源和规则的问题，农民中则越会出现“反建构”行为；国家越是能积极地、科学地反思农民“反建构”行为中蕴含的合理期待，国家越会主动转变“主观意向”，农村土地制度中相应问题就越会得到有限改进与完善(见图1)。

三、人民公社制：“国家行为”第一次转变

(一)20世纪50年代初，国家的“主观意向”转变为“情感的”类型

建国前夕至1952年这期间，国家领导集体是“目的合理性”的动机和价值取向。但1952年以后，国家最高领导者个人按照自己的喜好和情感运用国家权力，其“主观意向”呈现“情感的”类型特征。这是国家的“主观意向”发生的第一次转变。

抗战结束到建国初期1952年这几年中，党的最高领导集体对新中国建立以后相当长时期内的农村土地制度曾经有过明确的共识，即实行农民土地所有权制度，走农业合作化道路。这表明当时党和国家领导集体成员的“主观意向”属于“目的合理性”的类型。

但1952年以后，国家最高领导人“情感的”“主观意向”完全取代了国家领导集体“目的合理性”的“主观意向”。有两个典型事例可以说明这个转变。一是毛泽东对过渡时期的认识突然改变。建国前夕到1952年，党的领导集体对于建国以后新民主主义革命阶段过渡时期涵义的共识是允许民族资本经济，私营手工业和私有制基础上的农业(包括个体和合作社)有一个相当长时期的发展[8]150。但1952年9月24日在中央书记处会议上，毛泽东突然重新表达了他对于过渡时期的观点；1953年2月27日毛泽东在湖北视察时又明确地表达了他对于过渡时期的新观点[8]151-152。薄一波回忆说：“毛主席的这些构想，显然已不同于刚进城时他本人和中央其他领导同志的设想了”[8]152。1953年6月15日在中央政治局扩大会议上，毛泽东第一次正式对过渡时期的涵义作了一个界定[37]。这与党和国家领导集体对于新民主主义过渡时期的共识显然完全不同了。第二个事例是毛泽东对于互助组、互助合作社性质的认识突然改变。建国前夕，在“耕者有其田”的基础上走合作化经营道路，是党的领导人集体对建国后我国农村土地制度业已达成的共识，但毛泽东在审阅中共中央1951年12月15日《关于农业生产互助合作的决议(草案)》时，在“国营农村应当推广，以发挥它的示范作用，并给互助组合作社以技术上的援助和指导”一处，加了“试办社会主义的集体农庄”的提议[38]214-215。1951年12月17日毛泽东在回复王震等人的报告时再次提到“试办集体农庄”[38]219。1952年各地便开始了将农民土地所有为基础的互助合作社加快向半社会主义和社会主义的农业合作社转变。

毛泽东“情感的”“主观意向”的内容，就是在我国农村迅速建成像苏联那样的“社会主义集体农庄”的“美好向往”。为实现这样“政治的”目标，国家不惜采取强制手段推进集体所有制的互助合作社向社会主义性质转变，而农业的经济理性、农民中的社会平等、农村的文化正义等都被政治权力严重挤压。首先，农业被作为政治活动对待，其经济活动的张力受到严重挤压。占农民人口绝大多数的中农不能按照自己的意愿经营土地，也不能按照自己的意愿组建农业生产互助合作社，甚至不能维护自己的土地产权的安全。农民生产的农产品不能在市场销售而必须由国家征收。其次，农民被作为阶级成员看待，农民间社会平等的张力受到严重挤压。土改以后，农村中由贫农、下中农领导占农民人口绝大多数的中农；在强制中农加入互助合作社的过程中，出现了许多贫农、下中农“搭便车”侵害广大中农利益的行为，迫于政治压力，中农只能忍气吞声。农村中的社会公平遭受严重破坏。再次，农村被作为阶级斗争的场所，日常生活中道德正义的张力受到严重挤压。农民哪怕是考虑了自己一点点“私利”随时就有“破坏合作化”“破坏人民公社”“坏分子”等帽子扣下来，个人丧失尊严，子女受到无尽牵连，甚至家破人亡。正义标准完全意识形态化。因此，毛泽东“情感的”“主观意向”，使得“目的合理”“价值合理”“符合传统”等意向内容在他自己内心都受到严重挤压。

(二)国家“魅力型”统治，强制确立人民公社所有制的农村土地制度，造成的问题是政治严重挤压了农村经济发展，导致农民生活极度困苦

我们知道，“魅力型”统治之所以能够得以持续，其合法性是民众坚信领袖个人具有“超凡的魅力”。毛泽东就是这样一位具有“超凡的魅力”的领袖。

正是在毛泽东个人执意推动下，20世纪50年代中期，农村土地制度被改为人民公社所有制。

人民公社土地所有制导致了农村经济严重衰退、农民维持基本生存困难等一系列问题。农业完全靠政治动员拉动而不是由经济利益驱动，农民的生产热情难以持续。加上“以粮为纲”的错误农业政策，农民基本生活极度困难。这种问题早在高级社时期就已经显现。1956年6月15日廖鲁言受国务院委托作“关于《高级农业生产合作社示范章程(草案)》的说明”的报告中指出了农业生产合作社发展中存在的问题，一是生产指标定得太高。虽然农民积极性高，但指标实际上完不成。二是只强调粮、棉生产，忽视林、牧、渔、手工业等副业的生产。三是因为忽视林、牧、渔、手工业，使农民的收入不能随粮棉增产而增加[39]25-31。这种状况一直持续了整个人民公社时期。在人民公社制度下的20年间，农业增长极其缓慢且极不稳定。粮食产量总增幅20年仅41.4%；由于人口增幅达100%，年人均拥有粮食增幅仅1.9%。而从1973年至1977年，粮食增幅更是逐年降低，到1977年时竟是负增长。20年中棉花和油料产量与年人均拥有量分别为零增长和负增长。从1973年至1977年，棉花和油料的产量连续呈现负增长，年人均拥有棉花和油料分别只占1958年的三分之二和五分之三①此处数据根据中国共产党新闻网经典著作以及建国以来重要文献1958年到1977年历年经济数据整理。。

(三)农民的“反建构”行为与国家新领导人对发展取向的反思

农村实行人民公社制度前后，农民的“反建构”曾有三次集中体现。第一次是1958年人民公社制度确立前后。1957年9月，中共中央召开全国第四次农村工作会议，针对“有些农民群众自发地在合作社内实行包产到户的农业生产责任制形式”的情况，讨论整顿和巩固农业合作社的问题[40]。1958年以后人民公社大跃进中，一些地方刮“共产风”，搞高度集中、平均主义。农民意见较大。政府批评生产队“瞒产私分”，是“本位主义”。而生产队则为保卫他们的产品，普遍瞒产私分甚至深藏密窖[41]11。1959年11月国家农业部向中央和毛泽东提交的《农村形势报告》中指出“农村中出现的做法”有：许多地方将百分之五十以上的收入由生产小队分配，实际上成了以生产小队作为独立核算单位；许多地方实际上实行的是包产到户，有的地方甚至将土地、车马、农具固定到户，恢复单干；有的地方甚至每月参加生产队集体生产的时间只有四、五天[42]623-624。这就是农民对地方基层党委政府“一平、二调”做法的“反建构”行为。第二次是1961年。1961年3月6日，安徽省试行“定产到田，责任到人”的农田生产管理责任制。广大农民反应热烈。到这年秋季，全省有85.4%的生产小队实行了这种责任制办法。全国其他省区也有20%以上的地方在此期间尝试了相类似的农田责任管理做法。第三次是1979年。1979年源自安徽、四川两省部分农村地区农民自发地在农村土地利用中采取有利于调动农业生产积极性的做法——“包产到户”。

这个时期农民“反建构”行为的实质，就是农民自发地按照经济理性的原则自下而上地创新农村土地利用方式和分配劳动所得。

国家新领导人对中国发展取向的反思。1958年、1961年那两次农民自下而上地创新农村土地利用方式的“反建构”行为，都被国家禁止了。但是，1979年安徽、四川部分农民创新土地利用方式的“反建构”行为却得到国家的完全认可。其中关键的原因，正是粉碎“四人帮”以后邓小平的“主观意向”。邓小平对毛泽东时期中国发展做出的反思，就是要结束无休止的政治运动严重挤压经济发展的状况，要求立即把党的工作中心转移到经济建设上来。党的十一届三中全会作出的决定，就是邓小平新的“主观意向”的展示。

四、农户承包制：“国家行为”第二次转变

(一)20世纪70年代末80年代初，国家的“主观意向”转变为“目的合理性”类型

考察建国以后邓小平各个时期的文献可以发现，邓小平特别强调坚持“实事求是、群众路线”原则，特别重视“按经济规律和客观条件发展经济”，特别重视“实践是检验真理的标准”。这都与他“目的合理性”的“主观意向”类型有极大的关联性。

1950年6月6日，邓小平在中共重庆市第二次代表会议上作《克服目前西南党内的不良倾向》的报告，谈整风问题。邓小平强调检查党和党员的工作，不能只以“努力”二字来衡量。他说：“有两种努力，一种是执行了政策，联系了群众，做好了工作，完成了任务；另一种是工作看起来忙得很，但是实行的是命令主义，违反了政策，脱离了群众，完成不了任务，损害了党的信誉。”[43]152-153他所批评的命令主义，是典型的“受情绪和感情决定”的行为类型，实质上是片面注重上级的要求，无视产生群众所期待的结果。1950年12月21日，邓小平就西南局城市工作作报告。他从毛泽东在党的七届二中全会上的讲话中关于“在城市斗争中，我们依靠谁”问题展开。毛泽东讲话的侧重点是强调城市建设“必须全心全意地依靠工人阶级”，指出“开始着手我们的建设事业，一步一步地学会管理城市，恢复和发展城市中的生产事业”，要求 “我们的同志必须用极大的努力去学习生产的技术和管理生产的方法，必须去学习同生产有密切联系的商业工作、银行工作和其他工作”等[43]173-174。邓小平报告的侧重点主要突出了毛泽东后面讲的关于“城市工作做什么”的内容。他指出：“我们城市工作今天最薄弱的环节，则正是最中心的生产管理问题。我们必须在这方面加以努力。因为不搞好生产事业，特别是不搞好工厂管理，就不可能把消费城市变为生产城市，把农业国变为工业国，由新民主主义发展到社会主义。”[43]174邓小平对分管的工作做指示时，通常都会引用毛泽东的相关讲话，但通常也都会在结合自己的理解的基础上做出解释。1957年4月8日，邓小平在西安干部会上作报告。他引用毛泽东相关讲话中关于我国建国后搞经济建设“是不是可以不要花二十几年的时间而花更短一点的时间学会，并且不犯大错误，不栽大跟头”的观点，指出：“如果我们不好好搞，在建设的问题上也会栽大跟头，犯大错误”[43]263。毛泽东关注的是“建设能否更快一些”，符合他“情感的”行为类型特征；而邓小平关注的是“学习并搞好建设”，符合他“目的合理性”行为类型特征。邓小平1962年7月7日接见出席中国共产主义青年团三届七中全会全体成员时发表讲话，其中一部分被题为《怎样恢复农业生产》收入《邓小平文选》中。他要求重视面对的客观条件，重视农民群众的期待，允许农民和基层干部选择适合粮食增产和农业发展的农村土地所有权形式(手段)，在此基础上确立粮食不断增产和农业经济不断发展的目标[43]322-327。这与当时往往是先提粮食增产、经济增长的目标，让群众不顾客观条件限制，放弃自己的期待来适应国家的要求，是完全不同的。1974年10月，邓小平被毛泽东亲自提议恢复工作，毛泽东看中的就是邓小平抓经济的本事。1975年3月5日，邓小平在中共省、市、自治区委员会主管工业的书记会议上发表题为《全党讲大局，把国民经济搞上去》的讲话，从铁路系统开刀，对工业领域进行整顿。邓小平说：“怎样才能把国民经济搞上去？分析的结果，当前的薄弱环节是铁路。……解决铁路问题的办法，还是要加强集中统一。……建立必要的规章制度，增强组织纪律性”[44]。 之后又提出对钢铁工业、国防、科技文化、军队等领域开展全面整顿。粉碎“四人帮”以后，1977-1978年，邓小平为发展经济做了一系列基础性的工作。在思想政治领域指出“两个凡是”是错误观点，持续强调完整、准确地把握毛泽东思想，为发展经济扫除精神与思想障碍；1977年下半年推动并恢复高考；1978年3月在全国科技大会上强调“科学技术是生产力”；1978年3月在国务院政研室讲话中要求坚持“按劳分配”的社会主义原则，改进分配制度。1978年上半年至年底肯定和支持安徽、四川两省农村的经济政策尝试，并在党的十一届三中全会上明确为农村经济发展的制度改革方向。

1978年底，党的十一届三中全会确立了以邓小平为核心的国家新领导集体。邓小平“目的合理性”的“主观意向”成为主导改革开放初期中国经济社会发展走向的“国家行为”特征。

国家的经济取向对其政治取向形成一定的制约性。1979年以后，我国农业才真正开始被作为经济活动来对待。农业经济活动的内在要求开始对以往国家控制农业的方式产生一定的建构性。

农业作为经济活动，其内在要求是农民对土地应有较完整的产权。适应这种内在要求，国家就应该允许农民拥有当时特别迫切期待的土地产权。而要这样做，必须首先松动以往政治取向之下对生产队和社员(农户)使用土地的禁锢。

国家新领导人适应农民的迫切期待——农户承包责任制，松动了政治领域相关的农村土地禁锢。1978年，国家涉及农村的改革政策只是将农村生产经营管理权下放到生产队、不得随意侵犯生产队的独立核算，但在1979年广大农村的实践中，农民们自主搞起了各种形式的生产责任制且大获成功。1980年9月27日中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，允许“包产到户”的生产责任制在确有必要的农村实行。这表明国家新领导人在检讨国家以往的做法，放松对农民使用土地方式的禁锢。

国家的经济取向与政治取向之间缺乏持续的协同性。改革开放以后，涉及农村农业的发展中，国家的经济取向与政治取向只在最初的几年里呈现出较好的协同性。政治领域中国家适应农民对土地利用的期待改变农村土地制度。但80年代中后期以后，农民对进一步深化土地利用方式的期待就难以再被国家所认可，国家反而阻止农民实践中自主创新的土地利用方式。国家不再是在适应农民期待的土地利用方式的基础上松动相关的农村土地禁锢，实现经济取向，而是只按照自己认可的几种方式实现经济取向。特别是涉及农村基层政治生活的村民自治制度，缺乏围绕集体土地利用为农村生活的中心来设置基层政府、村民委员会、村民等主体之间的权利义务体系。在政治取向与经济取向缺乏协同性情况下，20世纪80年代末到21世纪初，农村经济的内在动力被抑制，增长缓慢，特别是粮食生产极不稳定(见表1)，1999年到2003年间甚至出现连续负增长的情况。

数据来源：根据国家统计局历年粮食生产数据整理。

(二)国家“(目的)合理的统治”，农村土地制度确立为“农民承包经营制”，存在的突出问题是忽视承包经营制的规则建设，农民自下而上创新土地利用方式受到抑制

国家“(目的)合理的统治”类型，充分体现在国家将广大农民期待的土地利用方式上升为国家农村土地制度的核心内容。我国经济改革确定的首选领域并不是农村，而经济改革之所以从农村土地制度改革开始，完全是国家理性选择的结果。因为1979年安徽、四川两地农民自下而上地创新土地利用方式的实践已经证明了它的经济功效。农民是农村经济特别是农业经济的主体。他们期待并敢于付诸实践的土地利用方式，通常是适合相应的农业生产力水平且能产生较大的可预期收益的土地利用方式。“魅力型”统治下国家是用最高领导人期待的土地利用方式压制了广大农民期待的土地利用方式。“(目的)合理的统治”则是国家将农民期待的土地利用方式纳入国家关于农村土地制度的认知，并确立为农村土地制度的基本内容。

农村土地制度确立为“农民承包经营制”，使农户成为农业生产经营的真正主体。1980年，国家对于“包产到户”给予了较大的政策灵活性。1982年，中共中央出台“一号文件”，明确将各地农村各种形式的农业生产责任制称之为“联产承包制”，并明确强调这种农村经营体制要以合同形式确定下来并长期不变。在国家农村土地新政策背景下，农村土地法律制度也针对人民公社时期的内容进行了相应的改进。1982年《宪法》第一次明确农村土地属集体所有；第一次明确农村集体经济组织有一定的独立进行经济活动的自主权[45]。 1986年《民法》将农村土地所有权主体界定为“村农民集体”和“乡镇农民集体”。1986年《土地管理法》将农村土地所有权主体界定为“村农民集体”“村内两个以上农业经济组织的农民集体”“乡镇农民集体”；明确了农村三级农民集体两项权利：一是“集体所有的土地可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”；二是“集体土地的使用权可以依法转让”。对农村土地权利的保护也作了规定：“集体土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”﹔农户“土地的承包经营权受法律保护”[46]。

需要指出的是，国家“目的合理性”的“主观意向”并没有充分坚持，尤其是遭遇到意识形态难题时，国家“目的合理性”的“主观意向”也要迁就“(政治)情感的”意向，而不是寻求两者之间的协调。

农村土地制度存在的突出问题是忽视承包经营制的规则建设。国家忽视用最经济的手段促进农业农村经济发展，因此国家不重视农民期待并创新的土地利用方式所蕴含的经济性；相应地，国家也不重视基于农民对土地利用方式的期待来完善承包经营制的规则。国家对于80年代中期以后山东、广东、安徽、江苏、山西等地农民自下而上创新的各种土地利用方式[47-49]， 不是在科学研究的基础上形成规则，相反，在1997年采取了“一刀切”严格禁止的做法[50]，导致改革开放后农业从1979-1985年短短几年“井喷式”增长之后便进入了长达十多年之久的发展乏力阶段。

“目的合理性”的统治类型下，国家主要关注经济增长，一切都要为经济增长“让路”，权力只为经济增长“保驾护航”。带来的问题是，国家忽视对社会平等和道德正义的维护。

改革开放以后20年中，各级政府“抓经济”、“保GDP增速”。在农村，基层政府为了保证地方GDP增长，采取强制手段、滥用权力的状况非常普遍，向农民征收的农业和农村税费远远高出农民的农业收益，使广大农民背上沉重的负担。村民自治在许多村庄演变成了基层政府“指定候选人”、候选人“买选票”、黑社会“逼选票”的常态。国家对农村基础设施、教育、医疗卫生、养老保障等促进平等、维护正义的事业缺乏基本的建设，也更加重了广大农民的生活负担。以至于“三农问题”成为当时世界瞩目的中国问题。城乡之间形成严重的不平等，人们对正义失去了共享的标准。

(三)农民的“反建构”行为与国家新领导人对发展取向的反思

20世纪80年代中期以后，农村中逐步出现农民自发寻求公平、正义的行为。由于国家关注经济增长过程中忽视社会平等、道德正义建设，80年代中期以后，农村中围绕土地利益出现了农民自发寻求公平、正义的行为，形式包括“群体性冲突”和“上访”。这些行为对国家只关注经济增长，忽视公平、正义的发展取向产生“反建构”作用。

据肖唐镖长期跟踪研究，江西农村80年代初期实行土地家庭承包经营以后，农民持械械斗的事件大幅增长，到90年代初期达到高峰，之后也一直维持在每年二十多起的水平，主要发生在家族和宗族之间；从90年代中期开始，农民群众针对乡镇政府和干部的群体性冲击、打砸事件频频爆发，冲突主要发生在农民与基层政府之间[51]。据公安部第四研究所“群体性事件”课题组的研究数据显示，90年代初到2000年，我国的群体性事件从每年几千起攀升到三万多起，特别显著的是1997年以后群体性事件出现大幅飙升[52]。另外，据相关调查报告中举出的实例，90年代中农民自寻短见的事件十分引人注目，这是农民表示对生活境况不满的极端方式。

这个时期农民的“反建构”行为，表面上看是负担过重所致，实质上是农民自发地对农村社会中公平、正义严重缺失展开的抗争。

国家新领导集体的反思。国家“出钱”解决农民负担过重、农民收入增长难问题。整个90年代至21世纪初十多年发展中，农村累积下来的突出问题就是“农民负担过重”、“农民收入增长难”。从整个90年代国家的农村经济政策看，国家已经没有经济的手段来迅速促进农村经济发展以解决这个问题。考察文献发现，国家90年代以后的农业农村经济政策，始终是围绕“建立健全农业社会化服务体系、改革完善农产品流通体制、应用推广农业科学技术、发展乡镇企业和农田水利基础设施建设”这五个方面的内容展开的。国家各种涉农会议讨论农业农村经济发展问题，都是围绕这五方面的内容出台并调整相应的政策内容。但是这些政策对农业农村经济发展的贡献却并不明显。90年代以后的十多年中，除了两次因国家改变粮食收购政策导致了“脉冲式”增长外，基本看不出上述五个方面的农业农村经济政策与农业经济增长特别是粮食产量增长之间的关联性。

2003年党的十六大以后，国家新的领导集体面临两种解决难题的思路：一是从改变农村土地利用方式入手，允许农民自下而上自主创新土地利用方式，国家理性地适应农民的期待与创新方式完善农村土地制度，促进农村经济发展，增加农民收入；另一种是国家直接提供财力并出台相应政策，增加农民收入。第一种思路受国家对农村双层经营体制下集体土地使用方式的认知的制约，有担心会动摇集体所有-农户承包基本关系的顾虑，改进的政治成本难以估计。后一种思路则只需要国家转变农村发展的价值取向，愿意“出钱”，改进的政治成本明显很低。

因此，党的十六大以后国家新的领导集体选择了转变价值取向的思路，“直接出钱、出政策”解决农民负担过重、农民增收难问题。

五、农民集体所有权：“国家行为”第三次转变

(一)20世纪初，国家的“主观意向”转变为“价值合乎理性”类型

国家的“主观意向”转变为“价值合乎理性”类型。党的十六大前夕，国家农业农村工作中亟需解决的问题是“三农”问题。“三农”问题的核心是农民问题，即农民遭受到极不公平的社会对待的问题；内容是农民负担过重、收入过低，在教育、医疗卫生、社会保障、就业等公共福利方面利用到的资源奇少。这种农村社会背景下，国家亟需使农村社会恢复基本公平，重塑国家的正义形象。2004年中共中央一号文件要求“尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势” 。

国家提出对农村采取“多予、少取、放活”政策，表明国家新领导集体的“主观意向”正在发生转变。国家由之前主要关注农业经济如何增长转变为主要关注农村怎样实现社会正义。国家的价值追求不再是“国家收益最大化”，而是农村社会更加“正义、善”，政府主动承担应尽的责任。

国家“多予、少取、放活”发展取向下，对经济和政治领域的内容产生了建构作用。政治方面，国家通过修改《宪法》等有关农村土地基本制度的内容进一步松动对农村土地的管制，承担政府责任发展农村公共事业；经济方面，国家通过减免农业税赋和进行直接补贴降低农民生产成本。2003年以后，国家先后出台了减免农业税和免征农业税的政策、农业“四项”补贴的政策、农村免费义务教育的政策、农村实行新型合作医疗的政策、农村最低生活保障政策、农村养老保险政策,等等。2004年修订了《宪法》，规定国家“征收土地必须给予补偿”，颁布《农村土地承包经营实施办法》；2007年颁布《物权法》，修改《土地管理办法》、《农业税法》等。

但需要指出的是，国家并没有将道德正义贯穿到乡村政治生活中去展开相关的建设，也缺乏将道德正义贯穿到农村土地制度中去作进一步的建设。突出表现是，国家没有对村民自治制度进行相应改进，以充分体现乡村治理中的道德正义性，使得从2003～2012年十年中，村庄中的权力被几个村干部垄断的现象十分普遍。另外，从2003～2012年十年中，每年“中央一号文件”都提出要尽快完善农村土地法律制度，但直到今天也没有结果。

以上状况表明，国家“价值合乎理性”的道德正义取向下，却缺乏对这种价值取向如何有机地体现到农村的政治生活和经济生活中去给予更多关注。

(二)国家“价值合理的统治”，农村土地制度强调“农民集体所有权”，存在的突出问题是忽视能够体现价值正义的农村土地规则的建设，农民自下而上创新土地利用方式的动力被削弱

国家“价值合理的统治”。2003年以后，国家从以往主要关注农村政策的经济结果，开始转向用是否有利于减轻农民负担、增加农民收入和是否有利于缩小城乡社会差别作为制订农村政策制度和评价其实施结果的主要标准。国家主动提出对农民实行直接的农业补贴，主动提出免征农业税，主动提出往后国家新增财政收入要主要用于农村，发展农村各项社会事业，建设新农村。农村土地制度明确为“农民集体所有”。国家新领导集体表现了对农民集体土地所有权的充分尊重。2004年3月14日，第十届全国人大常委会通过《宪法修正案》，将第十条第三款内容修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”需要指出的是，国家为了公共利益的需要“征收农村土地”的内容，在1954年《宪法》中曾经有过，但1975年《宪法》删去了。1982年修订《宪法》时未受关注，与当时国家主要关注承包经营权有关。2004年这款内容重新回到《宪法修正案》中；更为重要的是“可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这两层内容的修订，意义极大。这可以被看作是国家公权对农民私权做出的道德承诺。这在我国历次《宪法》和《宪法修正案》中都是从来没有过的。2004年8月28日，第十届全国人大常委会通过修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。2005年1月19日，农业部常务会议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，对上世纪80年代末农民自发探索创新土地利用方式但被国家严格禁止了的土地流转行为进行了规范。2007年第十届全国人大常委会通过《中华人民共和国物权法》，明确了农民集体土地产权的基本权能。2009年6月27日，第十一届全国人大常委会通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，立法目的是为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益。2003年以后的这些立法或修法，很明显都是与国家促进农村社会正义相呼应，旨在规范农民土地利用的权利，保障农民集体和农户合法的农村土地权益的法律制度。

农村土地制度存在的突出问题仍然是忽视能够体现价值正义性的农村土地规则建设。明显表现在，首先，2004年3月国家修订《宪法》，明确国家为了公共利益的需要征收或者征用农村土地并给予补偿，但2004年8月修订的《土地管理法》却并没有对宪法中关于国家为了公共利益的需要由谁界定、界定的法律程序、农民的权利以及如何救济作出更进一步的规则确定，而是照搬宪法重新表述一遍；也没有对宪法中关于给予补偿问题政府确定补偿标准的权限、农民参与确定补偿标准的权利等作规则确定。其次，2007年国家颁布《物权法》明确了农民集体土地的基本权能，但至今《土地管理法》也没有对相关权能的法律权利作进一步的规则确定。再次，对2004年以来中共中央一号文件中反复强调要求确立和完善相关制度的内容，《土地管理法》、《村民委员会组织法》都尚未作规则确定。最后，对于长期以来国家涉及农村改革的政策文献中必定会提的“依法、自愿、互惠”原则，在相关法律中依然也只是“原则”，缺乏从政府权限到农民集体和农户权利层面作出进一步的规则确定。

农民自下而上创新土地利用方式的能力和动力被削弱。2003年以后，国家提出的“多予、少取、放活”方针中，“多予、少取”做到了，但“放活”却一直未能实现。农民创新土地利用方式的动力受到来自主观和客观两方面因素的抑制。主观方面，受家庭收入来源多元化影响，农民对种更多些田地的意愿普遍降低，更不要说种“两季”了，尽管有种粮等补贴，农民充其量也只会种自己承包的田地。不少地方农民是种植一部分田地，抛荒一部分田地。至于创新土地利用方式产更多粮食或农产品，没有多大动力。客观方面，农村土地制度并未在“放活”农村土地利用方式上作出有实质意义的改进，也使农民以及其他经济主体都缺乏对农业进行投入的动力。

(三)农民的“反建构”行为

2003年以后，在国家提出以人为本、科学发展观、“多予、少取、放活”、建设新农村的背景下，侵害农民土地权益的行为仍是明显的甚至更加严重了。

在2003年至2012年这十年间，农民的期待被国家忽视了，农民的土地权益遭受严重的侵害。2003年以后，国家做了不少的“道德承诺”，但由于国家忽视能够体现道德承诺的农村土地规则的建设，使广大农民对国家“承诺”的内容的期待被忽视了。国家征收农民的土地也说不清是否“为了公共利益的需要”；被征地农民没有享受到国家承诺的“就业培训、生活安置、社会保障”；被征收土地的补偿金也不像国家承诺的“合理”，而是地方政府、用地单位说多少就是多少，否则暴力相对；征收土地过程中也并没有像国家政策要求的“严格程序”那样规范实施，凡应“先告知农民”“须征得农民同意”“先补偿、安置，后征地”等政策要求，现实中都不兑现。类似的情况也发生在2005年以后国家大力推进的村庄土地整理过程中，国家承诺的原则在现实中根本得不到落实。农民的宅基地甚至村里的祖坟地都不容农民分说便遭到地方和基层政府强制整理。更有甚者，农民集体所有土地增值带来的收益被村委会少数干部侵吞的现象不断被曝出，严重侵害了广大农民的利益。

从实质上看，是广大农民对国家所做的以人为本、和谐乡村等“道德承诺”切实得到实施的规则的期待被忽视了。所以，一方面是农民负担减轻了，收入提高了，物质生活境况变好了；另一方面，却是农民对征收土地、村庄土地整理中“不公正、不平等”更加失望了。

2003年以后，农民的“反建构”行为较之以往更加突出。农民用“群体性事件”“越级上访”“农民钉子户”等方式对尚不完善的国家农村和农村土地政策展开“反建构”。农民中之所以出现“反建构”行为，是由于农民所期待的国家的“道德承诺”被地方和基层政府大相径庭的做法破灭了。农民实质上是针对地方和基层政府做法中的“不公正、不平等”行为的“反建构”。

(四)2013年以来国家新领导人对发展取向的反思，“国家行为”发生第四次转变，解决农村土地制度中长期存在的问题，可以期待

应该说，2003年至2012年十年中，不是国家确立的农村土地改革原则存在问题，而是缺乏体现这些原则的科学、公正的农村土地规则来落实这些原则。之所以会如此，与当时国家领导集体的行为类型，有内在关联性。

2013年以来，国家新领导集体在反思以往发展问题和农民“反建构”行为的基础上，发展取向发生了转变，呈现出“规则的”行为类型的特征。

突出的表现是，党的十八大以来，国家明显开始强调(政治生活中)以“规则”制约“权力”；(经济活动中)以“规则”释放“活力”；(精神文化生活中)以“规则”维护“道德正义”。

这表明“国家行为”当前正在发生第四次转变。

“国家行为”类型的这一次转变，已经体现在国家要求转变的统治类型中，即国家开始强调“治理”。党的十八届三中全会明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。

“国家行为”类型的新转变，业已体现在国家开始紧锣密鼓地部署各领域的深化改革中。2013年中共中央一号文件提出“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”；2014年底至2015年初，作为实现国家农村治理体系和治理能力现代化重要内容之一的农村土地制度改革试点已经在33个县(市)部署展开。

较之以往“国家行为”及统治类型条件下的历次农村土地制度改革，这一次国家新行为类型条件下的深化农村土地制度改革，对于真正解决我国农村土地制度长期存在的问题，可以期待。

六、结论与讨论

本文研究了四方面内容：①国家的“主体意志”在学理上的范畴以及“国家行为”的涵义与类型；②“国家行为”以怎样的路径和方式制约着国家确立农村土地制度的内容；③“国家行为”类型的变动如何导致了我国六十多年来农村土地制度的问题；④当前“国家行为”的特征以及对当前国家主导深化农村土地制度改革的展望。

(一)主要结论

结合本文研究的四方面内容，形成如下结论：

(1)“国家行为”是通过国家最高领导人(集体)的“主观意向”特征来体现的，这种状况在我国尤其突出。“国家行为”可以区分为四种类型，即“目的合理的”类型、“情感的”类型、“规则/传统的”类型、“价值合理的”类型。

(2)“国家行为”的类型决定了国家的统治类型特征，进而决定了国家主导确立的制度类型的特征以及存在的问题的特征。

“情感的”“主观意向”条件下，国家只关注支配-服从方面的规则建设，而无视符合经济、社会、精神文化诸领域发展内在规律的规则建设。

“目的合理的”“主观意向”条件下，国家主要关注经济增长方面的规则建设，但往往会忽视符合社会、精神文化领域发展内在规律的规则建设。

“价值合理的”“主观意向”条件下，国家侧重关注道德正义方面的原则主张，但往往会忽视符合经济、社会、政治领域发展内在规律的规则建设。

“规则/传统的”“主观意向”条件下，国家突出关注公正平等方面的规则建设，但也会存在忽视精神文化领域发展内在规律的规则建设问题。

(3)我国六十多年农村土地制度变迁中，“国家行为”的特征是造成农村土地制度中长期存在“主体不清、权能残缺、权利不明”问题且不可能得到解决的根本原因。

只关注支配-服从方面规则建设的条件下，在确立农村土地制度中，国家只会关注国家权力在农村土地利用中的支配能力，而会无视被支配主体——农民在农村土地利用中的权利问题。因此，我国农村土地制度中“主体不清、权能残缺、权利不明”问题，从20世纪50年代中期实行人民公社制以后就开始存在了。

主要关注经济增长方面规则建设的条件下，在确立农村土地制度中，国家主要关注农村土地承包制的建设，农村土地制度中“主体不清、权利不明”问题有一定改进，即国家强调农户是承包主体，土地承包是农户的权利，但农村土地制度中“权能残缺”问题没有改进。

侧重关注道德正义方面原则主张的条件下，在确立农村土地制度中，国家强调农民集体对农村土地的所有权；权能方面，允许农户有较多的流转土地的权利；但会忽视落实农民集体土地所有权的规则建设，会忽视农户土地流转权的规则建设，使得“权利不明”问题依然没有得到改进。

所有六十多年来“国家行为”的特征，是造成我国农村土地制度长期存在问题且不可能得到解决的根本原因。

(4)当前，“国家行为”转向了“规则/传统的”类型，公正平等将会成为国家主导农村土地制度改革的价值取向,国家会更关注农村土地利用中规则体系的建设。

(二)讨论

(1)“国家行为”的完善与国家领导人(集体)“主观意向”的整合性。研究中发现，我国建国六十多年中不同时期的“国家行为”，都显现出国家领导人(集体)的某一种“主观意向”挤压了其他“主观意向”的情况。正是缺乏整合性的国家“主观意向”，导致其统治类型的问题，从而使得确立的制度存在问题。

因此，国家四种“主观意向”内容之间如何形成内在的整合性，是值得进一步讨论的问题。也就是说，国家何以可能自觉地反思将要做出的经济社会决策中所包含的意向整合性？

(2)“国家行为”的完善与国家主导经济社会发展的体制与机制。研究中也发现，建国六十多年中我国“国家行为”的三次转变，都是由于国家主要领导人发生变动而出现的。这种状况表明，国家领导人纠正自己决策中存在的不足，存在体制上的缺陷。体制上的缺陷，也对国家领导人任期内通过自觉反思自己“主观意向”的内在整合性，从而纠正自己决策中存在的不足形成了阻碍。

因此，如何通过体制和机制建设完善国家自觉反思其“主观意向”的整合性，是值得进一步讨论的问题。

党的十八届三中全会以来，国家强调各级人民代表大会的根本作用、政协的协商作用、社会组织的协同参与作用，表明国家最高领导人在理念上已经做好了广大民众政治参与的体制机制建设的准备，但政治参与的体制和机制的内容尚待研究。

(3)“国家行为”的研究与“地方和基层政府行为”的研究。在我国，地方或者基层的党委和政府，通常主导着地方或基层的经济社会发展。地方和基层党委政府主要领导人的“主观意向”对于其领导类型和主导方式，起着极大的支配作用。不同地方或基层的发展，因其主要领导人“主观意向”的类型及其整合性程度，会使该地方和基层的经济社会发展呈现完全不同的状况。

因此，“国家行为”研究的方法和主要结论，对于“地方和基层政府行为”的研究具有怎样的参考作用，是值得进一步讨论的问题。

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[责任编辑 李丹葵]

2015-07-07

国家社会科学基金资助项目(编号：08BSH040).

谭明方，中南财经政法大学哲学院教授，中南财经政法大学社会学研究所所长，博士生导师，主要从事社会学理论及中国农村土地制度、中国社会建设等问题的应用研究.

F321.1

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1009-3699(2015)05-0536-13