多元协同诉求：县域公共决策的新路径

邢勤锋

（安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南 232001）

现代社会各领域，全面发展的进程不断加快，鉴于国内外社会经济形势的变动影响，利益格局持续发生变化，新的利益团体对原有的利益体系进行更迭且日渐成熟成为不可忽视的存在，各主体的利益诉求和价值取向错综复杂。这一大环境下的我国县域公共决策所面临的问题从政府层面、非政府组织以及基层民众等方面来看各有不同，原有的社会治理模式已经不能适应时代潮流，亟需打破传统的公共管理体系，探索更为合理、契合发展现状的治理模式。近几年协同治理理论逐渐兴起于西方政治学界并被逐步应用到各个领域，基于这一理论视角，研究解决县域公共决策问题，并在探索过程中，建构以社会公共利益最大化为价值取向、以多元协同诉求为目标的县域公共决策新路径。

一、相关概念的界定

（一）县域公共决策的界定

县是中国最古老的行政建制之一。它萌芽于西周，定型于春秋，确立于秦，沿用至今。据民政部门公布的行政区划统计数字，截至2012年底，中国有县级政府2 852个，其中市辖区860个、县级市368个，县1 453个、自治县117个、旗49个、自治旗3个。另外，特区和林区各1个[1]。这里研究的县域治理，是指所有的县级区划内的治理，

县域公共决策是指地方政府利用地方公共资源制定公共政策，解决县域公共问题、协调县域各利益关系、促进本地方全面发展为目的的活动，是对县域内不同利益诉求均衡的过程。由于县域政治发展实质上是以县为中心层、乡 （镇）为中间层、村为基础层的多层次区域性互动的局域网[2]，所以县域公共决策的主要内容是解决当地资源利用及经济等领域发展的问题，涉及到县域范围内广大基层群众的公共利益。

县域公共决策的特点在现实中常常表现为 “两难”。一方面，县域公共决策针对对象分散、个性化明显，尤其是在边远地区地广人稀的实情，县域公共决策很难面面俱到；另一方面，县级政府的人、财、物有限，导致政府的县域公共决策能力受限，很难回应广大基层群众的需求。但是县域公共决策又是必须做好的管理工作，因为县域公共决策对于整个国家的政治、经济和社会发展有着重要的引导与指向意义。

（二）县域公共决策的特点

第一，主体的多样性。县域公共决策主体的领域涉及广泛，包括有地方行政机关、村民自治组织以及较为强势的经济组织等利益方，各利益团体积极发挥作用依据自身利益诉求进行博弈。

第二，对象的广泛性。县域公共决策要解决的问题包含了地方公共问题的所有内容，随着市场经济进程的推进以及公共权力领域的延伸，公共决策的影响愈为广泛。

第三，利益诉求的复杂性。公共决策伴随着社会结构的变迁以及利益群体日益多元化的发展而前进着，作为社会体系中各利益团体为争取自身最大利益的重要平台，其间利益主体的多样性、利益诉求的差异性导致了公共决策所面临情况复杂多样。

第四，目标的公益性。县域公共决策的着力点是服务人民。行政区域内社会公共利益的有效实现，面对的是所有公共事务，这一公益性目标是决定它与其他组织决策的最大区别所在。

（三）县域公共决策多元协同治理的重要性

县域公共决策多元协同治理可满足县域公共决策必然性的要求。经济基础决定上层建筑。我国县域公共决策研究的兴起是由县域经济发展所导致的必然结果，改革开放使我国区域经济发展进程加快，在原有的社会利益体系被打破的同时新的利益集团逐渐涌现并日趋成熟，各利益团体力求自身利益的最大化，新的社会问题不断涌现；而协同治理理念的迅速发展正是基于社会治理模式面对利益体系重构、经济文化生态等领域形势不断变化的公共管理困境时所提出的一种新的治理模式。

县域公共决策多元协同治理可调节县域公共决策非均衡性的差异。现有国情决定了我国行政区域分布广泛的特质，区域间地理、历史文化的差异使得区域经济、政治发展也各有不同，进而县域公共决策的指导原则和具体实施也存在客观差异性。协同治理所强调的共识基础的达成以及多元主体共同参与决策原则指导下的民主协商等都是针对求同存异、共商协作以及行之有效的联合行动等目标的实现而提出的治理理念。

县域公共决策多元协同治理可契合县域公共决策公共利益的诉求。县域公共决策作为县域公共管理的重要手段，归根结底是为区域内人民群众的公共利益服务，追求社会公共利益的最大化。而协同治理作为服务型政府治理模式的合理性在于它能最大限度地维护和增进公共行政的目的——公共利益[3]。协同治理的理念正是为满足县域公共决策所追求的目标，通过对社会公共资源的合理利用以调节社会利益体系处于均衡的状态。各利益主体博弈的最终结果都必然是在社会公共利益最大化的前提下实现的，同时也是单个利益集团实现自身利益的实质性保障。

二、我国县域公共决策多元协同的现实性与现状

（一）我国县域公共决策多元协同的现实性

中国自古受自然地理条件以及传统儒家思想的多方面影响，始终利用稳定、统一的纵向权力结构，以至高的上级权威来分配社会资源。中华人民共和国建立后，以计划经济为代表的社会干预机制在中国奉行了近30年。改革开放以后，中国进入双重转型时期，即公共行政权力逐步退出生产领域，社会经济发展的自主性明显增强。利益群体多元化态势不断呈现，社会各主体间的利益冲突与社会矛盾更加突出，群体性事件时有发生。

随着中国逐步发展市场经济，建立起市场经济体制，对内改革、对外开放以及更加丰富的公众诉求和愈演愈烈的利益分化等使原有的资源分配格局被打破，新的社会问题不断涌现，对新的社会治理模式探索实践的需求日益强烈。基于所面临的日益多样复杂的大环境，且经济基础决定上层建筑，我国县域公共管理领域也越来越受到各界关注，尤其是作为政府管理活动基础和重要链条的公共决策的改革调整30多年以来，我国政府在如何使公共决策更好地服务人民、解决社会公共问题等方面积极地探索，取得了显著成效。决策更加民主，主要体现在参与主体的多元化趋势，不断发展完善的社会听证制度以及社会公共问题的科学化决策等，都是公共权力机关加深与各领域组织的合作，共同解决社会问题的体现；信息更加公开，打造阳光型、服务型政府及开放式的信息平台是近几年行政系统大力倡导、推进并逐渐落到实处的行政作为；鼓励公众真正了解、参与涉及自身利益的社会项目；从 “央地共治”到丰富社会利益群体的参与路径、以科学发展观为指导实现社会治理模式的科学化、民主化等都彰显了公共管理活动中我国政府的持续努力。

（二）我国县域公共决策多元协同的现状

我国当前正处于经济转型、社会转轨的过渡时期，虽然前阶段取得了相对可喜的进步，县域公共决策向着正确的方向发展，但由于决策体制还需发展健全，社会利益结构不断调整，在社会经济快速发展的同时对传统文化、生态等领域的影响逐渐扩大等种种因素，使得改革中的公共决策机制在适应新的地方社会体系方面仍然存在一定的不足。从协同治理理论的视角，以社会管理模式中不同利益群体来划分，大致可分为以下几方面：

1.政府系统层面。县域决策权力过于集中。在地方政府为主导的县域公共管理活动中，区域内公共事务的决策权力是以纵向的权力结构为主，甚少考虑到横向的契约。基于国家是统治阶级意志的代表，社会公共利益所涉及的是国家重要资源，这也就决定了公共决策时公共权力机关具有绝对的话语权。区域内重要资源配置的权力过于集中、统一，而行政权力过于集中则易导致决策的失误。

县域决策权利 “私有化”。在决策过程中，社会公共事务的决定涉及到社会公众的全体利益，所以就必须要求公共决策的价值取向不能背离社会公共利益。然而利益群体代表决策中的多数派往往占据较大的优势，从而赢得博弈战中的优先权。利益群体的代表性及权威性辨识不明可能导致不利于社会公众的结果，政府部门间相互推诿及利益的竞争无可避免、时有发生。

信息公开阻碍。理想的社会治理模式的目标之一即为各利益群体在全面了解社会公共事务的信息后，对所面临的问题有了整体的概念，且在合作信任的基础上认识到通过利益的相互依存才能达到自身利益乃至整体利益的最大化。这就要求处理社会公共事务中，掌握关键信息的公共权力机构能即时有效地把相关信息通过权威渠道使社会公众知晓并信任，避免信息公开的阻碍。

2.利益集团层面。利益集团是指那些具有特定共同立场、观点和利益的人们的集合体，它们试图通过影响公共政策来提高或促进集团内部的共同利益[4]。它们是社会历史、经济演化过程中的产物，构成了社会体系不断调整、社会利益不断打乱重组的整体。在我国经济社会的发展中，各方利益团体持续涌现、日渐成熟，逐渐成为社会主义和谐社会中不可忽视的存在。

集团以自身群体利益至上。县域公共决策是对区域内公共利益的分配，对社会体系的调整。参与决策的各利益群体立足自身集团的利益进行博弈，其价值诉求是实现自身利益的最大化。利益集团参与决策事件的出发点即成为公共决策最大主导方，这就背离了社会公共利益的目标。需要注意的是，政府并非在集团冲突中处于超然地位，而是切实参与到这些对立、冲突中去，成为公共决策中集团冲突的重要主体[5]。

3.社会民众层面。决策参与意识薄弱。地方政府领导班子即为父母官的官本位思想由来已久。现代社会经济的发展及全球化、信息化进程的推进，使得思想解放，传统观念已然破碎。同时，公共决策对于普通群众来说亦不再神秘，然而平头百姓安稳度日、不理会外间事务的思想依然根深蒂固。基层教育水平的限制导致的知识及眼界的短板，精英阶层毕竟是少数而他们所代表的利益诉求却又是另一层次的价值取向。

公共知识缺乏。广大的基层劳动群众永远是县域管辖范围内的绝大多数，同样作为社会公众中利益需求的一方，在制定与其自身利益息息相关的社会事务时的呼声却是相对微弱。信息获取的途径、参与的渠道乃至合法化、程序化的表达等存在缺陷，无法适应主体的利益诉求需要，任何民主、平等可能成为妄言，在提上议程的事务才能予以决策的策略游戏中往往成为弱势方。

信任基础脆弱。“只许州官放火，不许百姓点灯”的不平等古已有之，现代社会依然时有所见，越是行政区域范围较小的地区可能更是如此。地方政府行政行为的失范，使得政府公信力日渐削弱，彼此间的信任出现危机。这一危机的存在导致社会冲突发生时极易演变为群体性事件。同时，对政策出台及实施造成了一定的阻滞，为社会主义新农村建设及和谐社会的建设留下了一定的隐患。

4.网络媒体引导层面。信息泛滥。网络作为无国界的信息传播平台，在全球范围内连接起了整个地球村。然而媒体发达在使生活便捷的同时，信息传播质量监管的缺失使得各种信息不论质量优劣与否、影响如何都可以在这个虚拟的世界中肆无忌惮。当公共事件发生时，如果不能第一时间发布最为精确、权威的消息，则留言、谣言满天飞的现状可层出不穷，且短时间内难以有效遏制，在影响社会公众判断的同时更可能造成群体恐慌，引发不必要的冲突，尤其是面向秉承 “公告即权威”理念的人们。

背离社会公共利益的价值取向。网络、媒体本身的传播主体即错综复杂，当内部自律、监控体系出现漏洞时，鉴于其影响的广泛性，本身应肩负的公益性目标如大厦倾塌，极易沦为不良企图分子作乱的工具，如网络上传的沸沸扬扬的薛蛮子一案便是很好的例子。我国政府目前已出台了相关政策用以防范、惩戒此类事件的再次发生，然而信息技术的发展及社会道德体系建设的不健全，使得这一顽疾极难根治。

三、我国县域公共决策多元协同问题的集中表现

综上所述的种种现实困境都是在国内外形势及各领域的联系发展、变动中，情况不断变化，许多学者也逐渐地认识到，以旧的方式和思维解决公共问题，提供公共服务已经不能适应高度复杂性和高度不确定性的社会环境，不能满足正在日益兴起的公众期望[6]。由于各利益集团在获取利益最大化的博弈中所产生的冲突，以及公共决策这一均衡利益的平台本身在实践中存在缺失，导致了决策中问题的出现，究其具体原因，主要有三。

（一）县域公共决策多元协同体制尚需进一步健全

县域公共决策缺少相关制度体系的保障就其本身合法性、合理性以及决策过程中公众参与等民主协商的实现而言可能成为空谈，没有实质性的意义。第一，就公众参与来说，参与意识薄弱等困境的出现是由于我国官本位思想长久以来的影响，行政事务中以地方官员的决策为主导，基层群众仅仅是接受和执行的角色。地方吏治在很大程度上取决于官员对 “为官一任，造福一方”概念的理解和实践，强制性的制度保障不足。现代社会改革行政绩效的评估方式，使得行政权受到相应的监督管理，但过度地追求政绩、形象工程等问题却也应运而生。地方公共决策在历史与现实、不同区域内问题频发，说明我国地方行政决策的机制一直处于改善中却还未达到完善的地步；行政实践中又缺乏对基层群众相应地宣传教育和引导，决策主体关注的事件提不上决策议程，自然也就谈不上参与社会公共事务的决策。

第二，公众参与的程序机制保障不足，使得程序的合法性及科学性很难实现，事关公众利益的事件无法通过合法有效的途径被提上议程，不能成为决策主体均衡社会利益体系的影响因素，直接导致决策的偏颇。

（二）县域公共决策多元协同运行过程及其表现失范现象存在

决策目标的实现需要信息及时、对称的保证，共享信息的充分获取是参与决策的各利益集团间互信的的表现和基石。若只是表面上制造了多方参与公共事件的噱头，在决策制定时却不提供相应的信息，仍然难以实现决策目标。俗话说 “没有调查就没有发言权”，公共事务中公共权力的代表机构——政府组织掌握着重要而完整的信息，非政府组织及基层群众限于能力及权限等因素无法通过自身行为获得决策需要的全部信息，则在参与决策时就只能放弃话语权，或者是根据有限的信息提供片面的建议，有时甚至是错误的建议。在这一情况下，所谓民主平等的参与决策都只能成为指责多元主体参与从而误导决策合理性的借口，使集体平等协商流于形式，达不到实质的效果，更何况社会各方的有效联动能力的实现。

社会公众道德体系的失范也是决策问题出现的一大要点所在，本应均衡县域公共决策利益体系中各参与主体利益的地方政府部门，在其自身的部门利益及目标与管理间的疏漏问题等因素的影响下，价值取向就会偏离社会公众利益的最大化。

（三）县域公共决策多元协同的成果及其效益较低

多元的参与主体是公共决策中秉承民主、共识精神的体现，但在多方利益集团共同表达诉求且只希望自身获取最大主导权的公共决策博弈中，利益取向的不同造成的阻碍，是决策运行的本质问题所在。决策者需要对不同社会群体的利益诉求进行综合分析、判断，确定其合法性、紧迫性，并根据当前政府公共资源总体水平与经济社会形势做出选择[7]，从协同理论强调政府部门具有一定的决策权威方面理解这一概念的话，即在公共决策中以政府部门取得最大主导权的前提下，作为主要决策者所要考虑的影响因素要具有综合性，行政决策行为在社会性影响的基础上还要照顾到更多利益主体间的诉求均衡性问题，这就给部门决策的制定及实施增加了难度。

四、我国县域公共决策的应对策略

协同治理理论从理论层面为我国县域公共决策中出现的问题以及对策研究提供了指导原则和方法论的支持，但如果没有具体制度的完善及有效实施，不能规避或妥善解决公共决策程序中的失范现象，就不可能达成真正有益于社会公共利益的共识，所倡导的民主协商的治理模式也只能流于形式。因此，在彼此信任的基础上共享信息，应通过保障实质性的话语权，利用协同治理、共同决策的程序，建构合理均衡的社会利益体系。

（一）强化县域决策多元协同制度的法制化建设

强化县域决策多元协同制度的法制化建设是在合作治理模式下，构建和保障县域公共决策多元主体合法、有序参与决策的制度建设。县域公共决策从议程的提出到最终各方利益团体有效联动解决问题的整个过程，都需要法律从理念与行为规范上确保多元协同目标的实现。

需要特别注意的是，由于我国区域分布广泛以及区域内地理、历史文化等长期的差异性导致对政策适应性的不同，要求权力机关在制定地方县域公共决策制度时因地制宜，有所区别；在参与决策的程序机制方面要着重改善原有的单一、不稳定性的困境；在实现治理权威多元性的过程中，积极发挥地方党委的执政领导能力、县乡政府等政府组织的行政能力以及村民自治组织的自我协调能力，多主体的综合作用有利于决策权力的监督及合理使用；在确保决策落实的监管体系上，要努力建设行之有效的 “第三方平台”，真正确保非政府组织享有话语权，这才是制度法制化的精神动力所在。

（二）强化多元诉求的内在道德疏导

确保县域公共决策目标的实现，除需要外部机制、监管体系的硬性压力外，内部的自我道德规范体系的建立能起到事半功倍的效果。利益集团为自身利益参与博弈是其本性及社会机构变革的动力所在，无可厚非；但在寻求利益最大化的基础上，通过民主协商的方式促成内部利益各方整体间的平衡，实现社会公共利益的最大化也是应承担的公益性责任。同时，这一配合性举措也是对我国县域和谐社会的建设提供强有力的支持，为塑造良性循环的大环境添砖加瓦，最终形成互利、共赢的局面。

社会主义道德体系的建设是一项庞大而繁杂的工程，地方县域政治建设在国家道德体系进程下相应地在区域内逐步推行，为县域公共决策内部联动机制建设提供保障。县乡政府在对内进行机构改革，根据绩效评估标准进行职位、人员的调整、优化时，应当利用对党员领导干部道德行为的评估标准，起到规范地方官员执政行为的作用。需要注意的是，关于道德行为的评估标准在制定时应充分考虑到其具体可实施性及在绩效评估过程中的具体判定和监督。

（三）构建社会公共利益最大化的多元沟通基石

理想的公共决策是追求社会公共利益最大化，即在多元协同理念的基础上，运用多主体参与公共决策的方式，通过集体间反复且实质性协商和博弈的过程，最终认识到主体间相互信任、利益间相互依存、信息共享等的最大空间。这样，才能真正全面认识社会问题进而作出妥善的公共决策。这一目标的实现就要求政府、非政府组织以及基层民众之间具有起码的信任基础，并将这一基础建构成坚实的沟通基石，从而发挥其行之有效的联动能力，合理解决县域公共事务。具体来说就是要普及公共决策体制及其运行的法制化知识、规范县域公共决策行为，保障政府与其他组织和个人在这一过程中处于良性沟通的状态。

（四）健全社会公共利益多元共赢的机制

决策主体的各利益方应认识到公共决策中公共利益的最大化是团体利益最大化得以实现的终极保障。各利益集团的诉求各有不同，参与议程中的求同存异，形成集体通过的目标共识才能在多个主体间形成有效的联动。协同治理的合作理念要求制定统一的原则性指导，是为了谋求建立更有效、更合理的社会公共利益的分配模式。

具体来说，应改革决策权力的结构，增强开放性，在保障政府权威的基础上分散部分决策权力，使决策利益方通过合法、科学的渠道参与决策，避免暗箱操作和恶性竞争；约束参与决策主体的自私自利行为，通过正当渠道进行区域资源的合理有效分配，杜绝 “酒桌政策”的现象，在真正有益于发展壮大县域经济的基础上形成推动县域公共决策的良性互动与循环，达到协商一致为全体公众服务的目标。

[1]中华人民共和国行政区划统计表（2012年）[EB/OL].http：//qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/qhtj/201405/201405006 33595.shtml.

[2]秦燕，张丽萍.当前我国县域政治发展研究述评[J].中州学刊，2010（2）：15-18.

[3]刘伟忠.我国协同治理理论研究的现状与趋向[J].城市问题，2012（5）：81-85.

[4]龙太江.关于利益集团若干认识误区的辨析[J].云南行政学院学报，2003（5）：11-14.

[5]刘超.试论公共决策过程中利益集团冲突的原因与影响——基于社会主义和谐社会建设的视角[J].理论导刊，2010（10）：41-43.

[6]陈国权，周鲁耀.公共决策中的利益冲突及其治理[J].探索与争鸣，2012（9）：7-10.

[7]唐秋伟.社会网络结构下的多元主体合作治理[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2011（4）：27-29.