关于统筹城乡社会保障的思考——读《统筹城乡社会保障制度建设研究》

北京信息职业技术学院　孟凡新中国老龄科研中心　董彭滔

关于统筹城乡社会保障的思考——读《统筹城乡社会保障制度建设研究》

北京信息职业技术学院孟凡新
中国老龄科研中心董彭滔

摘要:本文通过对《统筹城乡社会保障制度建设研究》一书的详细研读，并结合其它专家学者的观点对统筹城乡社会保障制度建设的几个关键问题进行了剖析。

关键词:统筹城乡社会保障制度建设

《统筹城乡社会保障制度建设研究》是以西南财经大学保险与社会保障研究中心主任，西南财经大学保险学院教授林义为首的几位学者于2013年经由社会科学文献出版社出版的著作。该书以构建和谐社会背景下的城乡统筹社会保障理论研究为指导，以城乡统筹社会保障体系创新为主线，通过理论研究、机制研究、比较研究、专题研究、案例研究等方式，系统探讨了构建城乡统筹社会保障的制度框架和政策思路。该书的主要内容包括统筹城乡社会保障体系构建的理论创新与制度分析、统筹城乡社会保障制度框架与机制创新研究、统筹城乡社会保障体系的资金需求和财政保障能力研究、统筹城乡社会保障管理体制的构建与创新、统筹城乡社会保障体系及长效机制的配套改革研究、统筹城乡社会保障体系构建的国际经验及启示研究、统筹城乡社会保障体系构建的典型案例研究七个方面。

整体上看，该书立意高远、逻辑清晰、论证充分、内容丰富，创新性强，本人读后收获良多，受益匪浅，同时也有很多思考，主要集中在宏观方面，概况起来主要有以下几点。

一、正确看待统筹城乡

2002年，党的十六大报告中首次提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”自此，党和政府的重大政策文件中都会提到统筹城乡，这充分说明统筹城乡在我国当前经济社会发展中的重要性和迫切性。实际上，在反复提出城乡统筹的背后蕴含的是城乡发展差距巨大的现实。也就是说，城乡统筹是基于城乡差距的现实所提出的。然而，城乡差距的产生有其必然性和阶段性，因此要以包容的心态看待并加以解决。城市产生于农村，二者有着千丝万缕的联系。但是一旦城市形成，其更高的生产效率、更高的收入水平就会将农村剩余劳动力源源不断地吸引到城市，从而使城市进一步加速发展，因此，城乡的差距就会进一步拉大，而城乡差距的拉大又会吸引更多的农村剩余劳动力进入城市，如此循环往复，城乡发展水平及城乡居民收入的差距将是必然的，城市在经济、政治、文化等方面对农村的统治也是必然的。但这并不是说，城乡差距将一直持续下去，根据诺贝尔经济学奖得主刘易斯的理论，经济发展过程是现代工业部门相对传统农业部门的扩张过程，这一扩张过程将一直持续到把沉积在传统农业部门中的剩余劳动力全部转移干净，直至出现一个城乡一体化的劳动力市场时为止。这时，传统部门与现代部门的边际产品相等，二元经济完全消解。根据这个理论，农业部门与现代工业部门的工资水平将遵循从差异到大体相同的路径，也即城乡差距存在自动缩小直至消失的机制。然而，刘易斯的理论前提是劳动力的自由流动，但在我国由于户口等一系列因素的限制，劳动力的自由流动受到很大的制约。此外，即便劳动力能够自由流动，城乡差距消失的进程也是一个漫长的过程，农村居民在收入、福利、权利等方面长期落后于城镇居民，这是对公民权利的直接侵犯。因此，从这个方面来讲，必须通过人为的方式纠正农村居民公民权利的不平等，这就产生了统筹城乡的必要性。

统筹城乡是一个系统工程，涉及的方面很多，关系到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。具体来讲，城乡统筹要求城乡规划、基础设施、产业布局、公共服务、社会管理等方面一体化。概括起来，从本质上讲就是城乡居民权利的一体化，包括政治权利、经济权利和社会权利，让农民享有与城市居民一样的权利、一样的地位、一样的利益，实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。

二、准确认识统筹城乡社会保障

统筹城乡社会保障并不意味着在农村建立与城镇完全相同的社会保障体系，那样既不公平也不现实，农村社会保障制度应当有其特殊性，必须考虑我国农民实际，创造性地寻找城乡社会保障制度的平衡性发展，最大限度地为城乡的每个公民提供平等的社会保障权利。因此，统筹城乡社会保障实际上统筹的是城乡居民的社会保障权利，这是原则，而不是绝对的平均主义。所以，统筹城乡社会保障就要做到城乡居民享有同等的社会保障权利，不因城市身份或农村身份而有差别；就是要求城乡居民享有平等的社会保障规则和内容，在此基础上达到社会保障待遇的相对公平。

统筹城乡社会保障必须要厘清为什么要统筹？这个问题涉及当前城乡社会保障制度的现状、问题，以及统筹城乡社会保障的重要性或必要性。需要说明的是，对于我国城乡社会保障制度现状和问题的研究已经很多，在此主要谈谈对必要性的认识和理解。首先，如上述，统筹城乡社会保障是确保农村居民平等享受基本公民权的必然要求。社会保障是社会化大生产的产物，动用的是国家公共资源，而公共资源不能由城市居民独享；其次，统筹城乡社会保障是统筹城乡系统工程不可或缺的重要环节和内容，同时，统筹城乡社会保障也是促进经济社会健康可持续发展的重要保障和条件。第三，统筹城乡社会保障是应对内需型经济增长方式转变的必然要求。内需不足是制约我国经济发展的重要因素，而城乡社会保障发展不均衡是城乡居民消费需求差异日益扩大的重要原因之一。第四，统筹城乡社会保障是积极应对人口老龄化的必然要求。我国已经进入快速老龄化的阶段，目前老年人口已超过2亿，而农村老年人口占到老年人总数的60%左右，但他们的保障待遇很低，只有象征性意义。与此同时，农村大量青壮年劳动力外出务工，长期与老人分居，老年人和子女间的感情受到一定影响，再加上传统孝道观念日渐式微，导致子女对老年人的经济支持不足，相当部分老年人生活贫困，甚至处于绝对贫困状态，迫切需要加速完善农村社会保障制度建设。第五，城镇化进程加速的必然要求。当前，我国已经进入城镇化的快速发展期，每年都有大量农村居民离开农村进入城市居住和工作。城镇化的核心是人的市民化，是使进城农民真正享有和城镇居民平等的各种权利，其中社会保障是关键内容。第六，维护社会公平、稳定的需要。社会保障制度的主要功能是充当社会的“安全阀”和“减震器”。目前，我国城乡社会保障制度双轨并行，待遇差距巨大，但农村保持了相对的稳定，这最主要得益于农民，尤其是老年农民从自身纵向上物质生活的提高：从解放前的食不果腹到现在生活水平的显著提升。但年轻一代的农民则完全不同，他们从一出生就享有较高的物质生活水平，认为这种生活是很自然的，天经地义的。这种情况下，和城市居

民横向对比的差异就往往会被放大，追求公平就成为自然之需，这种需求如若处理不好，将会对社会稳定造成影响。社会保障和每个公民的切实利益密切相关，必须积极回应，进行城乡统筹。

三、统筹城乡社会保障需注意的几个问题

首先是要和其他改革协同推进。我国当前处在经济转轨、社会转型、文化转变的大变革当中，全方位深化改革成为主旋律。在这一背景下，统筹城乡社会保障必须和其他方面的改革协同配套，如在户籍制度、教育制度、住宅制度、劳动保护制度等方面。否则，单纯的社会保障自身改革，其效果难免大打折扣。

其次是要统筹谋划，分类逐步推进。统筹城乡社会保障要站在国民经济和社会发展全局的宏观高度，把城乡社会保障的发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中统一规划，综合考虑。要充分考虑我国作为一个发展中国家，整体经济发展水平依然较低，经济发展仍然是当前的首先要任务的现实，在统筹城乡社会保障的过程中要控制好节奏，确定合适的保障水平，不能超出国家财政、企业和个人承受能力，影响经济的发展。

第三是要考虑对传统文化的继承和发展。我国几千年来形成的通过血缘、亲缘、地缘、业缘的家族及社会网络化纵向分散社会风险的非正式制度，是我们需要继承和发扬光大的优良文化传统，这种传统在受现代化、工业化影响相对较少的农村地区保留的还比较好，但在城市已有相当程度的弱化。在统筹城乡社会保障的过程中，如何传承好的历史文化传统是一个值得深入研究的课题。第四是要保持权利与义务相统一。权利与义务相统一，是现代社会保障制度的基本原则。随着人类社会进步，人们公认享受社会保障是社会成员的一项法定权益和现代社会文明进步的重要标志，同时也普遍认为社会成员在享受社会保障待遇时应当以承担相应的义务为条件。统筹城乡社会保障要坚持权利与义务相统一的原则，要在保障项目中坚持个人缴费，将待遇水平与个人缴费水平相关联，体现多缴多得的原则，要防止因农村社会保障水平低而采取免费享受的形式。当然，一定程度的降低缴费水平，政府增加支出是应该的。第五是要注重保障的全面性。长期以来，我国在经济保障方面投入较多，而对精神保障、服务保障方面则关注不够。当然，在城市和农村这两方面的问题有所不同。城市中经济保障做的相对较好，主要问题在于精神和服务保障不足；而在农村，则经济保障、精神和服务保障同时存在许多问题。随着物质财富的增加和综合国力的快速提升，经济保障有了较为坚实的基础。更为深层的隐患和问题在于精神和服务保障。当前，由于家庭结构小型化、大规模的人口流动、传统文化教育的弱化、西方文化的冲击等因素的影响，处于人口老龄化急速发展下的广大老年人，其面临的真正需求更多地不是在经济保障层面，而在于解决生存和温饱之后的老年关爱缺失问题、养育子女巨大的付出和微弱回报的巨大精神落差问题。尽管理论界和政府相关部门已经开始关注这一问题，但如何在制度设计、构建、实施方面最大限度地解决这一问题，目前仍然处于讨论阶段，依然没有破题。

参考文献：

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[2]石郑.统筹推进城乡社会保障体系建设的若干认识[J].劳动保障世界(理论版). 2013(01)

[3]尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设[J].劳动保障世界. 2013(04)

[4]邓大松,薛惠元.完善社会保障体系全面建成小康社会——评“十七大”以来社会保障发展的成就与“十八大”报告对社会保障的新要求[J].财政监督. 2013(14)