网络空间主权国际比较研究

张向宏，卢 坦

(中国电子信息产业集团有限公司 中国信息安全研究院，北京 100191)

进入21世纪以来，网络空间主权问题已成为国家间开展竞争的新形式。部分国家借助先发优势，通过淡化网络空间主权等手段，利用隐形方式不断扩大全球力量并侵犯他国生存空间，进一步加剧了国际形势的严峻。在如此环境下，对网络空间主权进行国际比较研究，探索我国的生存智慧已显得格外迫切。

1 网络空间主权的概念认知

网络空间作为打破传统地缘政治的超国家领域，最早由美国的威廉·吉布森于1984年提出。网络空间与传统空间领域的最大区别在于作用的客体是虚拟的，国际电联（ITU）将其定义为由包括计算机、计算机系统、网络及其软件支持、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户在内的所有要素或部分要素组成的物理或非物理领域。

1.1 网络空间主权概念

网络空间主权体现为在网络空间物理领域及非物理领域所拥有的权力。网络空间依赖于物理领域并已形成新的权力地带，网络空间主权首先表现在物理领域并已演化成新形式的信息权。

1.1.1 对关键基础设施等物理因素拥有排他性政治权力

网络空间被认为是包括通信线路和通信设备、具有独立功能的计算机、网络软件支持以及实现数据通信与资源共享的领域，也被认为是信息基础设施的互联网，包括网络、电信网、计算机系统及内部处理器和调控器等。网络空间主权在物理领域则体现为对这些要素所拥有的至高无上的、排他性的政治权力。

网络空间依赖于物理领域。在现实世界网络化的进程中，物理元素已成为网络空间过程的核心要素，促使人类认知元素向信息元素转化，以及通过物理通信线路传播。正如美国的杰里弗·卡顿所指出的个人计算机、国际互联网和万维网确定了新型战略网络空间的出现那样，物理领域的基础设施影响并决定着网络空间过程的发展。美国国防部2009年就已将网络空间领域定为包括打赢不规则战争、战场投送能力以及无人机系统 /情报、监视、侦察在内的四个焦点领域之一，基于物理设施的网络空间已影响着军事等一切国家赖以运转的机制。

网络空间主权首先表现在物理领域。由计算机控制的公共基础设施等物理领域是网络空间主权实现的基础。作为网络空间的有形部分，网络基础设施及核心网络系统不容许他国以任何方式进行攻击破坏是网络空间主权的首要体现，而以技术手段为支撑的防护系统则成为网络空间的边疆。除了来自外部的攻击破坏外，物理领域的网络空间主权侵害行为也表现为其他形式，诸如核心技术受制于他国、进口物理设施留有端口供人控制等方面。

1.1.2 在虚拟信息资源等非物理领域不受外国权力支配

除了实体的网络基础设施外，网络空间也包括其所附着的虚拟信息资源和所体现的文化价值观念等，可以说网络空间是有所归属的政治空间，体现着社会公共环境和数字化活动、社会组织体系和政治权力架构等。网络空间主权在非物理领域则体现为对这些虚拟领域所拥有的主权，不受任何外国权力的支配。

网络空间已形成新的权力地带。1995年美国学者马克 ·斯劳卡宣称，数字革命与政治权力息息相关。1999年英国政治学家蒂姆 ·乔丹首次提出“网络权力”的概念，称其具体体现在技术权力、媒介力量和想象力量等层面。随后美国国际政治学家约瑟夫 ·奈提出“信息力”一词，认为以信息为基础的电子和计算机相关资源决定着网络权力，网络权力即通过信息资源获得期望结果的能力。美国未来学家阿尔温 ·托夫勒也曾指出，谁掌握了信息、控制了网络，谁就将拥有整个世界，他认为网络信息和政治权力的关系会越来越深。2009年美国国防大学技术和国家安全政策中心宣称，网络权力的作用和影响力超越了其他权力工具。

网络空间主权已演化为新形式的信息权。美国的威廉 ·吉布森认为网络空间由信息构成，而网络空间主权则体现为对操纵信息能力所拥有的权力。迈克尔 ·本尼迪克特称网络空间是由计算机支持、链接并生成的多维全球网络，其所涉及的符号或操作均由数据和信息构成，这些信息除了源于与自然和物质世界相关的运作外，更多的源自维系人类科学、艺术、商业和文化活动的巨大信息流，照此推理，网络空间主权则为对构成该多维全球网络的数据和信息所拥有的控制权力。

1.2 网络空间主权认知

国际上关于网络空间的主权认知有若干种论调，如网络无政府主义、网络新主权论、管辖权相对论和网络空间主权论等。网络空间主权问题中最为突出的便是管辖权，国境线机能的衰退、在发生特定事件时应适用于哪国法律等因素使得管辖权问题日益复杂。关于网络空间的管辖，早期的网络理论家认为网络空间无法治理，或是认为互联网是技术不需要治理，第二代则认为网络空间需要有节制地治理，网络空间从最初仅限于技术协调演变为现在网络治理方式的认知差异。

网络无政府主义。1996年2月著名的《网络空间独立宣言》曾指出，“我们建立的全球社会空间，没有民选政府，将来也不会有。网络空间不在政府疆域之内。我们正在形成自己的社会契约。人人都可以进入这个世界并表达其信仰，不必考虑由种族、经济力、武力和出生地带来的特权或偏见”。该理论否定网络空间政府的存在，强调社会契约管理论和平等权，坚持有管理而无政府、有共识而无特权，主张通过伦理道德和个人自律等达成目标。然而该种理论目前难以有广泛空间，因为在现实世界里依靠网络本身无法实现自治。

网络新主权论。新主权论又称为网络自治论，该理论认为网络空间正在形成一个具有独特组织形式、价值标准和规则的新型全球市民社会，虚拟空间的主权不属于任何国家。对于按照特有规则运行的网络空间，应创设新形式的网络主权，即脱离于政府拥有自己的权力机构；应采用网络空间法律而不是现实中各国的法律，因现实中的各国法律无法统治全球网络空间。以美国的约翰逊和波斯特等人为代表的“独立主权”理论对国家介入网络空间充满质疑，鼓励网络空间的自我约束机制。其缺陷在于过于强调网络空间独立于真实世界的虚拟性，而忽视真正意义上的国家主权作用。

管辖权相对论。管辖权相对论主张任何国家都可以对网络空间实施管辖并应用其法律，其程度方式与国家可以控制的网络空间领域相适应。该理论提倡全球公域的说法，即主张网络空间为国际区域，应基于“人类共同遗产”的概念对网络空间实施规制，传统的管辖权原理并不能发挥实效，通过国际条约实现网络规制是维持新型国际区域秩序的唯一通道。管辖权相对论有助于强国绕过国家主权概念干涉网络空间事务，扩大在网络空间的权力范围，而忽视弱国的国家利益。该理论过度强调网络空间的自由度，忽视了对技术落后国家网络空间管辖权的关注。可以说新主权论与管辖权相对论是两种截然相反的极端主张。

网络空间主权论。网络空间的表达自由应以国家主权为基础，网络空间主权为国家主权不可分割的组成部分。网络空间主权体现在政治经济和思想文化等层面，包括网络空间政治主权、网络空间经济主权和网络空间文化主权，这些内容共同构成网络空间主权架构并形成互相影响的有机运作整体。网络空间主权论主张将网络空间承担的责任和义务纳入国家主权有序体系，提高网络空间主权的行使能力，杜绝网络空间主权让渡行为；积极界定网络空间管辖权范围，对物理设备居于领地内的网络信息系统实施严格管理，强化涉及国家利益的网络管理处置权。

2 网络空间主权的各国做法

网络空间边界的难以确定性、国家利益和战略发展目的以及国际政治观和意识形态差异等成为网络空间主权认知差异的重要因素，类似于保守与革新的对立，一边是自由论在主张维持现状甚至是不断深化，一边则是主权论在主张打破现状并争取崭新局面。

2.1 美国

（1）在网络空间物理领域居于垄断地位

美国在网络空间资源开发方面抢占先机。在20世纪90年代互联网转向私营商业社会时，美国曾在很大程度上资助早期的互联网开发，也因此在拥有网络资源优势方面占有先机。1998年以前，互联网由互联网数字分配机构（IANA）的创始人乔恩 ·波斯特尔开展监管并记录域名分配和 IP地址。1998年年初，美国发布网络域名和地址管理绿皮书，宣称对网络拥有直接管理权。随后1998年10月成立的互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）开始负责根域名服务器、域名体系和 IP地址管理等。ICANN由美国政府授权并在法律上对美国政府负责。1999年 10月，ICANN通 过《统一域名争议解决政策》及《统一域名争议解决办法程序规则》。在ICANN成立之初，美国商务部曾采取拖延战术，表示在其运作机制成熟时会考虑逐步放权，然而事实却并非如此。

美国掌握着网络空间的最终控制权。2005年6月美国商务部表示，要无限期保留对互联网服务器的监管，意味着美国将继续独自掌握全球网络空间的最终控制权。美国表现出技术为其政治服务的特质，可从技术上停止对某国国际域名的解析以造成网站无法访问等，如在伊拉克战争期间美国就曾命令 ICANN终止对伊拉克国家顶级域名 .iq的解析。2004年4月，利比亚在网络空间消失3天，因为美国利用根服务器切断“.ly”域名解析。2009年5月，微软依照美国政府命令关闭古巴、伊朗、叙利亚、苏丹和朝鲜的 MSN服务。2009年6月，在伊朗的动荡局势中，美国命令推特网站推迟网络维护，以帮助反动派传播信息。2010年1月，美国将中东3家电视台拉入黑名单，以抵制所谓的反美情绪。2009年9月，ICANN与美国商务部签署的联合项目协议（JPA）到期，在其与美国政府所达成的新协议中指出，相关定期评估报告将交由国际委员会审批而不是美国政府。但商务部仍会为其提供专业知识和建议，而且该委员会代表仍由 ICANN管理顾问委员会主席提名，美国代表在 ICANN监管小组中也拥有永久席位。

美国垄断着域名系统等网络资源。以域名系统为例，作为进入网络世界的大门，域名是在互联网生存的基础，是网络空间最重要的信息标志，而美国在域名系统等核心网络基础设施则居于垄断地位。美国占据42亿个 IPv4地址中的70%以上，域名地址分布极度不均衡。2012年7月，ICANN宣布获得美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）的新合同，将继续履行职能在全球范围内协调唯一标识符，如互联网域名系统（DNS）根区域管理、互联网号码资源分配等。该合同时长7年，为 ICANN所获得过与 IANA职能相关的最长合同。根域名服务器是域名系统的基础，由于根域名服务器数据需包含在512 B的 UDP包中，根域名服务器数量只能限制在13个，这就决定了目前10个放置在美国、2个放置在欧洲、1个放置在日本的局面在短期内很难改变。可以说全球大多数网络信息来源于或经由美国，互联网域名分配等内容的垄断权仍在美国。关于域名系统控制权更为严峻的是，无线互联网络名称与数字地址分配机构（WCANN）也于2006年3月在美国成立，并开始全球无线互联网络国际化域名体系管理，这进一步加强了美国的垄断地位。

（2）采取网络空间自由化民主化战略

美国宣扬网络空间自由主义。针对网络空间主权问题，美国坚持互联与共享是网络的本质特征，主张网络自由主义，即网络空间信息的流通不受国家主权约束，认为信息国界是对民主的挑战，表示不接受任何可能妨碍信息自由流动的举措。美国认为每个国家或地区都拥有各自的网络空间管理模式，会使得国有或国家控制的公司业务重点放在该国家或地区，而不是为全球用户提供服务，会导致互联网支离破碎，降低网络效率并严重阻碍全球经济增长。在2003年12月的信息社会世界峰会上，美国表示互联网应是不受管辖和约束的自由空间。2010年1月美国国务卿在“互联网自由与全球言论自由的未来”演讲中强调网络自由，宣称不受国家主权约束的信息自由流动值得大力倡导，表示要将不受限制的互联网访问作为外交政策的首要任务。2011年2月，美国再次宣称要将网络空间自由纳入美国外交政策框架。

美国采取网络空间民主化战略。所谓民主化战略是指以该国的民主制度为基准去衡量他国，试图影响并改造他国政治发展，在全世界范围内推广美式制度。美国的全球民主化战略曾在冷战的意识形态斗争中取胜。网络空间已成为部分国家实施政治理念入侵的武器，美国在《国家信息基础结构行动计划》中指出“开辟网络战场的目标在于，用西方价值观统治世界，实现思想征服”。美国前国务卿希拉里也曾指出“互联网自由是美国长期推动国外民主的关键”。美国军方曾与相关公司秘密研制新型软件，利用伪造用户身份在网络上发布有利于美国的舆论，利用网络水军营造网络空间的舆论心理攻势，实为变相的网络封锁。国家对网络空间的控制体现在对信息的垄断、对传媒的控制、民族国家意识的塑造以及政治参与的规范。然而目前美国等部分发达国家可掌控经筛选的信息向目标发展中国家的单向流入，以及所需资源的自由无碍流向。对于其他国家，前国务卿希拉里曾在乔治 ·华盛顿大学的演讲中公开指责中国、古巴、伊朗、缅甸、叙利亚和越南采取网络检查程度很高的方式限制网络自由；《全球在线自由法案》主张禁止向中国等网络限制国家出口用于网络审查的路由器和软件等产品；2011年初美国曾表示将投入2 500万美元用于资助技术公司开发网络访问工具，以帮助身处“压制性”国家的不同政见者能够绕开网络审查。

美国试图把握网络空间规则优势。网络空间管制权与其基础设施控制权成正比，美国试图利用先发优势，通过制定网络机制和标准规则来达到对网络空间的控制。在国际网络空间新秩序的建立过程中，因目前尚无统一规范的网络空间国际规则，这个国际法空白地带充满着斗争，网络应用开放、跨境信息监管等各方面的冲突不断。2011年5月，美国发布《网络空间国际战略》，提出要建立国际空间行为准则。在互联网空间治理方面，美国首先聚焦于网络犯罪等行为，大力推广2001年11月签署的布达佩斯《网络犯罪公约》，并试图增加成员国数量来加强同盟国合作机制。在2003年12月的信息社会世界峰会上，美国曾表示互联网不应被纳入强化监管的规制框架中，而出席会议的相关代表曾表示，将会否决任何改变互联网监管方式的提案。美国在基于现状优势地位强调网络空间开放性的同时，主张将现存的国际法适用于网络空间，企图维持互联网管控现状。

2.2 欧盟

（1）重视网络空间物理领域资源建设

欧盟试图掌控相关网络资源。2002年6月，曾一度支持美国立场的欧洲域名管理机构开始指责ICANN的独断并要求获得更多权力，而 ICANN则拒绝让步。2005年9月，欧盟在信息社会世界峰会突尼斯会议上提出互联网治理的新模式，即政府市场合作模式，而美国则认为该提议会危及 ICANN的管理地位，希望欧盟予以撤销。会议结果是依然由美国管理互联网域名，美国也拒绝了将互联网根服务器提交给联合国管理的建议。2008年7月，欧洲国家顶级域名委员会与 ICANN发生分歧，声称 ICANN董事会中并没有欧洲相应的所属席位和管理发言权。由于 ICANN长期被美国掌控，其他国家法律不能对之发挥作用，无形中增添了各国对网络管理的复杂性。2009年5月，欧盟再次呼吁美国移交 ICANN管理权至独立的司法机构，或由来自各大洲的12国集团管理。欧盟也曾提出将 ICANN的总部设置在日内瓦，但均遭拒绝。

欧盟加大网络空间资源保护。

2013年1月，欧洲网络犯罪中心（EC3）于荷兰成立，各国网络信息资源可进一步得到整合。作为欧盟在网络空间领域的首个综合政策性文件，2013年2月所发布的欧盟网络安全战略的核心为建立自由和公开的互联网，其先决条件便是保持多方参与的管理模式。该战略要求关键机构在遇到网络空间袭击时及时向欧盟汇报，包括重要基础设施的提供商、关键的网络企业及公共行政部门。在保护关键网络资源方面，欧盟将加强军用和民用的协同配合，健全网络空间设施的风险管理措施。2013年5月，欧盟防务局建议成员国共享网络信息和设备，加强网络空间合作以提高网络空间的防御能力。欧委会也在商议建立欧洲统一的移动网络市场，以加大网络空间资源的有效利用，联合相对分散的基础设施。

（2）宣称网络自由并呼吁制定国际准则

欧盟推动网络空间国际规则制定。2011年11月举行的伦敦国际网络空间大会，旨在商讨网络空间国际行为规则问题，以及推动并制定网络空间行为规范。此次大会所达成的共识是网络空间需要“交通规则”，被许多国家认为是制定网络空间国际规则迈出的第一步。英国外相黑格强烈批判过度的国家管理及规制，认为其会侵害表达自由和个人隐私。英国认为网络空间国际规则应包括若干原则，如网络空间的适度行动；个人需具备接触网络的能力；个人隐私权和知识产权保护；竞争性投资环境；确保网络对创新的开放程度以及意见、信息和表达的自由流动；打击网络犯罪；对文化和观点等多样化的尊重。关于应对网络空间犯罪，是采取国家各自法律加以强化的方式，还是通过网络规制的国际合作方式等尚未形成定论，欧盟的态度是依据《网络犯罪公约》和《WIPO版权条约》并通过国际合作来构筑国际基准。

欧盟强调网络空间的自由和开放。欧盟诸国对网络空间持有信息自由流通和网络开放的基本理念。与美国等国家一样，欧盟在网络空间处理问题上也几乎不提及带有主权字眼的原则。例如2002年12月联合国大会第57/239号决议“创造全球网络安全文化”中，所依据的指导原则不是主权原则而是由新自由主义原理界定的民主道德等。在2011年12月于荷兰海牙召开的网络自由大会上，英国、德国、法国、荷兰、爱沙尼亚等国家达成了以保护网络自由表现为目的的共同宣言，表示将继续与相关国家就网络自由开展密切讨论，将对人权压抑环境中的网络活动家实施政治支援和项目支援。2012年4月，英国与日本达成的两国首相共同声明指出，将继续保持目前网络空间的信息自由流通。2012年10月，欧盟在网络空间国际会议上表示，网络空间的国家独裁体制会压制国民，应给予充分警惕。与此同时，欧盟认为网络空间也应有基本人权保护，为保护基本人权时应采用某种程度的国家规制，如针对暴力表达和名誉损毁信息等。

2.3 日本

（1）重视核心网络技术发展并推动网络安全立国

日本格外重视物理领域的网络安全。2013年6月，日本内阁官房情报安全中心制定了最新版的网络安全战略，该战略提出网络安全立国的目标。以关键基础设施为例，该战略在对策方案中指出，将基于重要基础设施事业者的风险评价手法，实施重点化的信息安全对策，通过对各领域最新安全基准的制定和对变更状况的把握，以及风险评价分析来查出跨领域的风险所在，以此确保网络空间基础设施的安全自主。对于关键基础设施的相关重要情报，将继续推行 CEPTOAR情报共有机制。对各行业间较难实现共享的标的型攻击等相关信息，将通过秘密保守契约等措施来深化情报共有体制。将强化网络空间基础设施重要领域的供应链风险应对，对 SCADA系统等导入国际标准评价认证进行探讨，以及推进工控系统评价认证机构的设立等。

日本推进核心网络技术发展。日本内阁会议于2013年6月作出决定，将致力于打造世界上最先进的信息通信国家。为实现此目标，日本一直注重核心网络技术的发展。以信息安全技术为例，日本曾于2006年3月将信息安全技术定位为战略重点科学技术之一。2009年2月，日本提出信息安全技术的研究开发将以确立世界上最具效率的体制为目标，维持信息安全技术开发的重点化与多样性，并推进“大挑战型”研究开发。2011年7月，日本信息安全政策会议通过与信息安全技术相关的研究开发战略，其最大特征在于，将重点从“攻击方处于优势地位”转换为“防御方处于优势地位”的角色，例如通过使得攻击方的网络攻击无效化或是增大攻击方的经济负担等途径。该战略将信息安全划分为攻击者、信息系统、使用者和支持基础4个方面，分别致力于实现对攻击者的零日防御、确保全体信息系统的安全可靠、使用者个人信息的自律管理技术提升、研究开发促进基础的确立以及信息安全理论的体系化。

（2）主张网络开放特性并反对强化规制

日本国内存在网络空间问题相关争论。随着网络新技术的发展，由地理所在决定管辖权现象的地域重要性日益降低。领域原则并不是国际法中立法管辖权的唯一原则，除了明确禁止的场合外，国际法在法律适用和管辖权行使方面给予国家很大的裁量权，“域外适用”并不是在理论上对领域主权概念的否定，而是构成了对其概念的扩大。《月刊日本》2011年12月号曾指出，“如果保卫网络空间国境成为国家主权核心的话，日本受到来自中共的猛烈网络攻击，我国的国家主权便遭遇分外践踏”。日本法政大学国际法研究会认为，网络空间并不像现实世界那样存在领域划分，而是一个假想世界，因此国家想让其遵守本国法律是极其困难的，并不能依据领域主权和内政不干涉原则等实施有效应对，摆在面前的迫切课题是全世界规模的共同规则制定。2013年2月，日本 IT战略本部召开信息安全政策会议，认为可将领空侵犯、领海侵犯等规则类比应用于网络空间国际准则，如果适用于网络空间的话，日本主权下的服务器、线路终端受到危害时可及时伸张权利。而日本国立大阪大学教授林敏彦则指出，网络空间为无政府空间，在超越国境的网络空间里，到人类确立世界政府为止，并不存在可以监视全体网络空间的政府，即没有统治网络空间的权力构造。他引用巴劳的话将网络空间形容为“在这一新媒体中，蕴藏着可能推翻地球上所有权威主义的征兆”。

日本宣称信息流通自由并反对强化规制。2012年1月，日本与美国制定《日美信息通信技术服务通商原则》，原则之一便是贯彻超越国境的信息流通自由。在随后3月份的日美政策合作对话中，再次确认了网络的开放特性以及维持相互运用的原则。日本认为应对国家的过度管理与规制抱谨慎态度，传统的国际法适用于网络空间，并且作为亚洲唯一的国家加入由欧美国家框架主导的网络犯罪公约。作为没有国境的网络空间，除了物理层面意义外，也应起到促使民主主义发展和保障基本人权作用。在 WCIT-12会议上，相对于中国提案“国家对确保通信安全负有责任和权利”，日本的提案为“国家对电气通信营业者实施网络安全奖励措施”，表示出不应对网络采取过度干预的态度，并对加强互联网用户管理等提议表示反对。日本认为中国等国家的网络规制体现着对国内反体制运动等的警戒，世界经济经由网络实现再次构筑，而网络锁国无疑会反作用于经济增长。

日本坚持网络空间的日美同盟。

日本在未来的网络空间应对方面依旧会加强日美同盟，并为其国际格局塑造进程服务。正如日本国立大阪大学国际公共政策研究科星野俊也教授在《全球公域中的日美同盟合作》中所指出的那样，利用日美同盟究竟可以起到什么作用，通过这一工具无论是在海洋、宇宙空间或是网络空间来牵制中国的进展，恐怕是最直接的测试。日本在网络空间主权的态度出发点并不仅限于网络空间利益，而是通过这一撬动点来达到国家利益在国际社会的最大化。他认为两国应动员软权力共同推进全球管理系统的扩大，在全球公域秩序、制度和规范形成方面设定共同议题并开展多方面努力。

2.4 俄罗斯

（1）强化产业支持并推动网络资源公平使用

俄罗斯强化对国内网络企业的支持。与信息通信相关的网络企业在网络空间中占据着重要地位，俄罗斯曾于2008年制定第57号联邦法律，即《外国投资俄罗斯国防和国家安全战略意义的企业的管理办法》。2012年5月，该法的修正案指出，将网络平台同新闻出版集团和广播电台纳入俄罗斯国防战略型企业名单，其标准为半年内平均每月用户超过2 000万人，并且一半的访问点击率来自俄罗斯国内。2012年10月，俄罗斯总统普京建议成立网络创新发展基金会，以便为俄罗斯的相关网络企业提供融资和各种专业支持等。自2013年7月起，该基金会正式运行，将于3年内向约400个创业型公司投资约1.84亿美元，并将在国内新建多个企业孵化器，以促进国内网络企业的成长。

俄罗斯强调网络空间资源的公平使用。俄罗斯提出网络空间资源的公平使用，所有 ITU成员国在互联网管理尤其是互联网编号、地址命名和识别资源等方面享有平等权利。以 WCIT-12为例，会议的冲突主题为网络管制的分歧，其代表是俄罗斯和中国等国家与美国和日本等国家的争论。围绕着限制言论自由等网络监管方式，与美国认为在保护知识产权以及更严格地保护网民隐私的同时应加大互联网自由度相对，俄罗斯、中国和其他一些国家提议对互联网进行跨国管控，将信息和计算机技术纳入 ITU的监管范畴。这些国家请求 ITU赋予成员国对在其境内注册的 IP地址和域名进行分配、转让和回收的权力，政府、私营部门和市民社会有权分享互联网管理权。这一提议事实上是从 ICANN等总部位于美国的组织手里夺取对互联网基础架构的控制权。

（2）坚持网络空间主权并建议规范国际行为

俄罗斯坚持网络空间的主权原则。俄罗斯自1998年以来便开始建议联合国通过处理网络空间纷争的相关条约。在2011年11月的伦敦网络空间大会上，俄罗斯强调在网络空间也应拥有国家主权，网络空间的权利和自由应以尊重相关国内法令为前提。在2012年10月的布达佩斯网络空间国际会议上，虽然会议主题为强调开放与透明的重要性等内容，然而俄罗斯一直在强调网络空间对国家主权的尊重以及规制实施的必要性。俄罗斯拒绝加入美欧日等参与主导框架的网络犯罪公约，除了认为与网络犯罪对策相关的条约应由联合国制定外，还表示不能接受其中的第32条“为相互援助，本国的计算机可登录他国计算机数据”等内容。相对于其他30余个与其签署的国家，俄罗斯认为除了公约内容与国内相关法律有所出入外，强调信息流动不能伤害一国主权。

俄罗斯联合相关国家建议规范网络空间。2011年9月，俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、中国等国家联合向第66届联大提交信息安全国际行为准则草案，该草案提议禁止将网络空间用于军事目的或政治目的，表明抵御网络军备竞赛以防止不断扩大网络空间军事行动的态度，例如提出反对发动网络战争或借由网络颠覆他国政权等行为，同时宣称各国政府可在本国网络内自由行动。草案第3条指出不能将信息通信技术用于与维护国际稳定和安全宗旨相悖的目的。此外还明确国家对网络空间的主权管辖，如自由管理权利、网络武器及相关技术规制等，以确保本国重要基础设施、核心技术等 ICT产品服务的安全，强调在信息流通的权利及自由方面，应遵守相关国家国内法律并尊重各国主权。随后的2012年7月，俄罗斯和中国等15个成员国再度签署协议建议联合国起草关于规范网络空间的相关行为准则。

2.5 中国

（1）日益注重网络空间基础设施建设

我国加大网络空间关键领域设施的建设力度。以域名系统为例，在2002年的信息社会世界峰会筹备会议上，中国、南非、巴西和印度等发展中国家主张打破现行组织，希望联合国能取缔 ICANN的互联网顶级域名管理权，将全球互联网治理纳入联合国体系、中立的监管机构或政府间组织。2006年3月，我国在国家域名“.cn”下启用二级域名，这些网站将不再经由美国解析服务器而是由国内的域名解析服务器传送。2010年6月“.中国”域名获ICANN理事会表决通过，正式纳入全球互联网根域名体系。此外，近年来我国建设网络基础设施的步伐不断加快，诸如提出宽带中国战略、实施宽带普及提速工程、开展宽带中国2013专项行动、成立宽带发展联盟等措施，同时鼓励民间资本参与宽带网络基础设施建设，在各行业各领域加快完善相关设施。

我国逐渐重视信息网络领域的自主可控。网络技术产品是否自主可控直接影响到网络空间防护能力和信息主权的维护。虽然我国的电子信息产业规模总量已位居全球第一，但并未在关键领域实现完全的自主可控，核心部门行业的技术产品严重依赖国外并受制于人，这已成为目前阻碍我国信息网络发展的一大短板。我国已逐渐认识到该软肋，加快建设自主可控的技术体系，并开始在各行业领域采取相关措施。自主可控已成为国家“十二五”科技发展规划、工业转型升级规划、物联网“十二五”发展规划、信息化发展战略等重大国家战略的热词。与此同时，华为事件、棱镜门事件等更是开启了我国信息产业对国产化的思索，使用自主可控的国产软硬件和服务替代进口设备已成为共识，国内信息系统市场的国产化进程将加速，预计未来五至十年自主可控的基础软硬件平台将产生重大突破。

（2）将网络空间主权视为首要原则

我国认为网络主权原则为网络空间建设的首要原则。网络主权为国家主权在网络空间的延伸，各国有权制定本国的网络公共政策和法律并依法管理互联网，拥有参与国际互联网基础资源管理的平等权利。保卫网络空间的新型国境为国家主权的核心。我国在2011年3月发布的《2010年中国的国防》中提及网络空间，称维护国家在网络空间的安全利益为新时期中国国防的目标和任务。网络空间主权原则的内容包括国家在维护网络空间主权过程中的责任承担，对内表现为对国家领域内所有信息的制造、传播和流动等拥有最高权利，对外表现为国家有权决定参与国际信息活动的方式程序，有权在网络空间利益受到侵犯时采取保护措施等，即对内的最高性和对外的独立性。

我国主张包括网络空间在内的完整的国家主权体系。我国默认本国境内的网络基础设施及国家核心网络系统、国家互联网域名及其域内属主权管辖范围，即属地管辖原则。在“信息自由流动与网络安全相统筹”、“权利共享与责任共担”的原则基础上，各国的互联网彼此相连却又分属不同主权范围，各国都有参与国际互联网相关活动的平等权利。因国家在网络空间如网络普及等方面发挥着重要作用，应充分重视国家力量。网络空间只有体现出国家属性，发挥出国家行动的重要性（如在政治方面坚持社会制度、意识形态和价值观念，在经济方面强化经济交易网络化监管及其规则制定等），才能确保国家主权的体系完整。

我国积极参与网络空间的国际秩序建构。我国认为未来的网络空间国际规则应包括网络主权、国际合作、和平且平衡地利用网络、公平发展等原则，主张由联合国建立“以国家为主体、多利益攸关方参与、公私合作”的国际平台，建立多边、透明、民主的互联网国际治理机制，确保互联网关键资源的公平分配，促进全球互联网均衡发展。2012年10月，在匈牙利举行的网络空间国际会议上，我国代表提出各个国家在网络空间应共同遵守网络主权、和平利用、公平发展、平衡以及国际合作五项原则。我国在提交联合国的信息安全国际行为准则中提到，与互联网相关的公共政策问题决策权属于各国主权，防止他国利用互联网优势，削弱接受上述行为准则国家对信息技术的自主控制权，或威胁其政治、经济和社会安全等。

2.6 其他国家组织

鉴于美国对全球互联网的设立批准及管理握有专权，2003年12月，ITU曾提议要分担部分互联网管辖权，但却并未奏效。2003年联合国信息社会世界峰会通过的《日内瓦原则宣言》在表示“每个人都有自由发表意见和自由言论的权利；这种权利包括持有意见而不受干涉的自由，以及无论疆界为何均可以通过任何媒体寻求、接收和分享信息和思想的自由”的同时，强调“我们致力于坚持所有国家主权平等的原则”。2004年2月，ITU召开会议专门讨论国家域名管理并对 ICANN发出警告。2006年11月，联合国成立互联网治理论坛（IGF），开始定期讨论互联网规制问题。IGF的成立表面上看是美国的让步，愿意加入讨论并与其他国家共同探索网络管理模式，但实际上却为美方的胜利，因为该组织没有任何决策权，只有建议权，不会发挥任何实际管理作用。

随着信息技术的扩散，许多主权国家开始抵御美国在网络空间的做法及价值观念，如中方认为联合国是讨论网络空间国际规则制定等类似问题的最佳场所，主张联合国发挥国际互联网的管理作用。2007年11月，巴西在 IGF上公开指出互联网域名分配权不应由美国控制。同时联合国希望 ITU成为 ICANN的替代者，ITU也一直在努力获取根域名解析服务管辖权，却始终未能成功。2010年2月，ITU呼吁国际社会推动网络空间国际公约的制定，包括主办国在内的多个阿拉伯国家则支持中国和俄罗斯，要求分管互联网，拥有相应技术规格方面的管理权。2010年12月，联合国设置 ICT领域政府专家会议，决定从2012年至2013年间对国家 ICT利用的相关规范进行讨论。作为国际社会的组成部分，本应承担国际社会的管理者、国际争端的协调者和国际规则的创制者等作用的国际组织却并未发挥真正价值，这一争夺战在未来还将上演。

3 网络空间主权的特点趋势

国际网络空间主权显示出网络空间资源控制权争夺不断加剧、网络空间霸权垄断地位持续存在、网络空间基础设施建设力度持续加大、美国网络自由战略日益凸显、泛网络管理框架持续存在、网络发展影响国家利益重新分配等特点趋势。

3.1 网络空间资源控制权争夺不断加剧

网络空间主权体现为在网络空间的行使管辖权，具体包括根域名控制权、国际标准制定权等内容。网络空间资源包括顶级域名、IP地址分配和核心信息技术等。网络的无边界性以及单个政府不能有效管理等影响因素使得网络空间成为不易受管辖的领域。国际社会在网络空间基础资源分配体系、重要资源管理等方面存在争端，例如网络空间结构层面的域名管理等方面。早在20世纪90年代，围绕着互联网名称与数字地址分配的管理权就曾出现过争论。21世纪初，信息社会世界峰会、国际电信联盟会议等纷纷成为争夺互联网顶级域名等管理权的场所，各个国家对网络空间资源的争夺不断升温。直至2012年年末，国际电信联盟会议再度成为网络空间资源控制权争夺的焦点，各国在互联网资源分配、管理方式等方面拉帮结派闹得沸沸扬扬，未来关于网络资源控制权的争夺将持续演化。

3.2 网络空间霸权垄断地位持续存在

由于 CPU和操作系统等技术受制于发达国家以及其他多重因素，导致一些国家的域名被国外控制、网络主权被他国操控的现象产生。如全球访问量最大的网站几乎都在美国，全球网络中超过80%的信息生产传输都掌握在美国等发达国家。美国占据国际互联网信息流量的三分之二以上，而我国的信息输入流量仅占0.1%，输出流量仅占0.05%。多年来全球互联网流量途经美国境内的交换设备，这为其拥有在网络空间的垄断地位提供了优势。根据2009年的计算机工业年鉴统计数据显示，美国的个人计算机超过2.64亿台，占据全世界计算机总数约11.9亿台的22%。在世界范围内，国家间综合实力和技术水平的差异导致了各国在网络空间的不平等存在，产生了网络信息资源垄断和相关标准协议的利益偏向等现象，这将进一步导致处于劣势国家的网络空间主权受到限制。

3.3 网络空间基础设施建设力度持续加大

以美国为例，1998年5月美国总统令《保护美国关键基础设施》（PDD-63）指出，要消除网络关键基础设施面临攻击的弱点，到2003年具备关键基础设施免受攻击的能力。该政策将政府、应急服务、通信和信息服务、电力供应、交通、金融服务、水供应、天然气与石油存储与供应确定为关键基础设施部门。2002年9月，美国总统关键基础设施保护委员会公布《网络空间国家安全战略》草案，强调网络关键基础设施的战略地位。2003年2月，美国发布《关键基础设施与关键资产物理保障国家战略》，强化对相关基础设施的保护。与此同时发布的《网络空间安全国家战略》认为，敌人对美国所发动攻击的目标将是基础设施，应强调政府与企业间的合作，例如行业领导部门将派出联络官，负责关键基础设施信息网络运行的企业将派出协调员，双方合作保障网络基础设施安全等。2013年2月，美国总统又签署网络安全行政令，提出将深化联邦政府与私营企业的合作并加强网络空间的基础设施建设。

3.4 美国网络自由战略日益凸显

美国所谓的网络自由只是单方面的自由，而实际上所采取的方式是限制网络自由的双重标准。该国国内具有严格的网络审查制，在网络监听等方面投入大量资金，依据《爱国者法》和《国土安全法》对网络空间实施监控，执法机构有权查阅包括通信邮件、个人网址等在内的公民上网记录，有权屏蔽任何可能危及国家安全的网络信息内容。我国国务院新闻办在《2011年美国的人权纪录》中描述称，“美国2010年通过《将保护网络作为国家资产法案》规定，联邦政府在紧急状况下拥有绝对权力来关闭互联网。美国政府安全机构某下属部门雇佣数百名分析师，以匿名方式监视外国网络用户的私人档案。美国国土安全局每天搜索并悄悄追查转发相关信息的网民”。谷歌、微软等也曾承认在国外区域提供云端服务的存储数据资料等需依法递交美国审查。可以说美国所称的网络空间自由并不是真正意义上的自由，而只是为了把持互联网的控制权。

3.5 泛网络管理框架持续存在

目前，美国仍是全球网络空间领域的领导者。国际社会对于网络空间的理解歧义实际上是美国控制的网络领域与各国国家网络领域的控制范围争论。如果硬要做出选择的话，美国的态度会是将技术能力日益增强的国家纳入广泛的网络管理框架而不是推崇主权论。美国的目标很明确，即“巩固美国在网络空间的领导地位”，扩大网络力量并成为网络领域的主宰，其中的网络力量是指“利用网络技术、处理创新、管理模式的优势极大地提高国家的社会、经济、军事和外交能力”。在此利益诉求下，美国自然不会表现出对试图改变目前格局并主张维护各国网络主权做法的欢迎。被认为是间接操控美国情报界的博兹 ·艾伦 ·汉密尔顿公司在研究报告《网络2020——维护网络领域全球领导力》中称，“对美国而言，在未来十年保持并进一步巩固网络力量态势，势必将成为最重要和最长久的国家目标”，其他国家和地区大国正在“挑战美国统治地位，塑造网络领域以谋求自身利益”，可以说美国将在未来继续推行并深化原有的网络空间理念。

3.6 网络发展影响国家利益重新分配

国家利益零和博弈的背后是新旧国际秩序的冲突、强国与弱国间的势力斗争。美国利用主权的“层化”特征，否定或弱化发展中国家的主权，用“政策协调”的方式为其对外扩张服务。通过控制网络空间来遏制他国以削弱竞争对手，对内引导舆论导向、屏蔽“有害”观点，对外维持优势现状、制定美国式规则、抵御自主管理呼声，试图不断扩大政治影响并维持“开放的网络与封闭的政权”相结合的美国权利。在以网络自由为名的网络强权下，美国指责他国实施“技术过滤和网络审查”，认定其为竞争者并称其在谋求更大的话语权。面对网络空间主权论的提出，美国担心在这场基于国家利益的零和博弈中，某些国家利用此机会缩小与其差距，“如果我们犹豫不决，其他国家就会捷足先登成为全球老大，根据他们的价值、利益和日程定义网络领域”，于是美国所采取的方式是，在争夺战略制高点的同时宣扬各种网络空间威胁论，将自由作为侵犯他国国家主权的借口。

总之，就网络空间来说，世界上的国家大概演变为网络霸权国家、网络主权国家和网络殖民地国家。如今网络空间“新冷战”之争在于治理权和战略优势发展权，这是网络空间运行的开放性与网络空间管理的绝对性的矛盾，也是信息资源的“非排他性”和“非绝对性”与主权的“排他性”和“绝对性”间的矛盾。网络空间作为虚拟的存在与其综合国力成正比并处于动态发展变化中，除去界限分明的网络空间物理基础，其本质是对人类思维成果的管理控制。网络空间主权包括本国独立自主能力、对他国主权的尊重以及国际合作中承担的权利义务，而美国的做法则属于先占性地占据网络成果并有意忽视网络空间主权，其所主张的网络空间全球公域并不符合诸如国家管辖范围之外的资源或环境、全球管制和管理、产生的经济利益由所有国家共享等必要条件，自由论的提出也是为了在网络空间横行无阻并免受各国主权的概念束缚。

社会变革时期会出现对国家主权的争论，网络空间主权则是基于网络空间新兴领域的国家利益维护。在美国坚持自由论并试图维持霸权的情况下，主权论已成为发展中国家反对各种殖民主义帝国主义的理论武器。发展中国家自20世纪50年代中期开始坚持国家主权主张，要求建立国际政治经济新秩序，如今开始蔓延到网络空间主权。60年代中期，国际社会的国家主权原则才得以规范，预计网络空间主权也将如此，全球共治将只是补充手段。联合国互联网治理工作组（WGIG）曾对互联网管理进行定义，“各国政府、企业界和民间团体从他们各自的角度出发，对于公认的塑造互联网演变及应用的原则、规范、规则、决策方式和程序所作的发展和应用”。正如现实世界中从一元化到多元化的发展趋势一样，网络空间的未来也将出现美国从轴心的强势地位逐渐弱化的现象。

4 网络空间主权的借鉴启示

在国际社会既有利益格局的基础上，各国对领网划分范围的认知差异、网络空间资源利用能力的不断提升等因素，导致围绕网络空间主权的问题不断升级。通过对国际网络空间主权的概念认知、各国做法和特点趋势等内容的探究，可以获得一定的思考启示。

4.1 强化国际网络空间物理领域的管辖竞争

网络权力体现在 IP地址分配、域名解析、通信干线、软硬件制造和理念等方面，应从具体环节入手破解抽象概念，进而维护网络空间主权并扩大网络权力。例如争取网络物理空间的扩大和域名解析规则的利益分配，降低通信线路的国外依赖，掌握软硬件产品核心生产技术等方面。国际社会关于网络空间资源的争夺不断加剧，而且我国在网络空间物理领域的突出问题是关键设施被国外企业所垄断，应强化在网络空间物理领域的管辖竞争，实现对本国领域物理设施的完全管控。目前国际上关于网络空间主权的认知尚未定型，可以说学者、军方、政界等各方利益团体并未形成一致呼声。我国应抓住有利时机，强化在网络空间物理领域的建设力度。

4.2 推动核心技术攻关和前瞻性技术研发

网络技术支撑着网络空间的运行发展，是网络防护及网络空间主权得以实现的基础。在国际社会依靠技术优势实施网络垄断的现状下，应不断提高网络技术水平，逐步打破强国技术霸权，追求网络空间的公平自主发展。⑴在追求网络空间外部话语权的同时，从内部加强核心技术发展。这体现在对核心技术攻关进行总体布局，完善相关创新机制并探索网络技术突破口；从技术手段加强对网络系统的保护，提高基础设施自主水平，确保网络基础设施和关键技术不受制于人；推进信息技术标准体系建设，加强网络空间隐私保护技术等工作；强化技术科研重点与产业发展相结合，促使网络技术成果及时转化等方面。⑵积极参与前瞻性技术创新进程。应大力推动下一代互联网等网络技术的研发，发展域名解析技术等互联网运行关键环节，争取建立 IPv6域名根服务器，实现国内网络站点经由国内域名服务器解析。同时跟踪世界技术发展前沿，把握网络技术新动向，扩大新兴网络技术应用的广度和深度；加强关键技术创新的体系化推动，完善前瞻性技术发展的鼓励机制和影响机制，形成有所侧重兼顾整体平衡的技术发展格局。

4.3 提高国内领域网络社会管理能力

作为全球网络用户最多的国家，应充分利用网络大国优势变型为网络强国。⑴在扩大网络空间影响力的同时，提高虚拟社会管理能力和信息控制能力。网络空间主权体现为对网络信息资源的主导权和控制权。坚持国内的网络信息传播审查规则，对进入本国计算机网络的信息内容和流通方式等实施有效控制。⑵推动网络空间的秩序化。积极参与相关网络标准协议的制定，完善网络空间运行规范。在网络管理、域名管理、网络安全等互联网管理法律法规的基础上，推动网络空间主权相关法案的出台。⑶重视并大力发展信息基础设施建设，推动关键网络资源的自主保护工作。打造信息产业的一体化情报网络，充分发挥信息产业对网络空间实力的支撑作用，制定相关倾斜政策并鼓励电子信息产业的发展。

4.4 认清网络空间全球公域论的背后动机

美国将网络空间视为国际公共财产，称确保国际公共财产的登录许可为网络核心要点，在网络空间行使排他性的政府权限，会导致网络空间发展的停滞以及各国信赖关系的破坏。美国之所以坚持全球公域论，是因为事实上由美国所占有、控制的网络空间逐渐被新兴国家和非国家主体的主权论渗入并搅乱，全球公域论是美国为了独善其身而采取的应对策略。美国维持国际系统优势地位的关键部分在于全球公域，力主网络空间为全球公域便是为其国家战略服务。通过将网络空间偷换为全球自由的、而非各国主权的新型领域，以此维持其在网络空间原本就有的优势地位，实为维持全球霸权、干涉别国内部事务的借口。世界各国的做法是试图发展有利于本国利益的理论研究，然后为其扩大网络空间管辖范围等行为提供依据。在这样的大环境下，我国更应该加强网络空间主权理论研究力度，坚定网络空间主权原则。在对网络空间主权理论进行辨析思考的关键期，完善我国网络空间主权的理论内涵、原则方针、应对策略和实践机制等方面的内容。

4.5 积极参与网络空间国际秩序建构

谁来管理网络？是 ICANN、IETF、W3C还是各国政府或 ITU？国际社会网络空间主权的现状突出表现在主权国家对网络空间主导权的争夺，即网络空间的利益分配，其核心焦点为网络空间的国际规则制定，相当于主权国家的宪法制定。关于是否加强网络空间的国家管理，尽管各个国家的理由目的不尽相同，但均认同应有规范的国际规则。然而，值得一提的是海洋规则从起草到成立历经50年，网络空间的国际规则制定也将如此，如何制定目前远未统一，注定将是长期的过程。运用网络主权的能力取决于国家综合实力和行使现实主权的能力。在此过程中，我国应不断探索网络空间的生存发展战略，把握战略时机积极参与世界对话，主动参与网络空间国际规则的制定完善；在斡旋大国关系的同时协调各方面利益，在国际网络化进程中争夺主动权；积极主张中立国际组织负责根域名解析体制等关键网络资源管理，在网络主权认同方面与符合国家利益的相关国家保持战略互信，同时避免内部矛盾等国内事件被特定国家利用并在网络空间升级演化。

4.6 推进网络空间文化建设

网络空间文化反映着国家控制、网络舆论和网民心态。部分发达国家开展网络文化建设的进程较快，而对于信息技术落后的不发达国家来说，国家的发展问题远大于网络空间文化问题，尚没有足够的能力对网络空间文化建设等问题高度重视，这进一步加剧了网络空间霸权与弱势的对立。良好的网络文化环境能够树立网络空间屏障并能抵御不良思想影响，能够有利于国家网络空间主权理论的传输。应在加强网络文化建设管理、推进先进网络文化建设、确保网络文化管理系统正常运行等方面持续投入力度，着重打造网络空间意识形态阵地，重视信息源对意识形态的影响机制，包括重视搜索引擎、信息语言等对网络舆论的影响。网络空间内容的70%以上通过英语传播，处处体现着美国式的文化价值观。在西方民主化思想的强力渗透等综合因素作用下，网络空间已演变成为意识形态战场和输出国家软权力的重要手段。资本主义国家利用网络空间优势开展和平演变、培养网络水军、批量倾销各种思想，以及通过网络舆论操纵政治势力并培养政治代理人的现象并不罕见。应把握舆论引导权以塑造国家意识形态，捍卫网络空间的精神财富，提高民众对新型演变手法的认知，抵御西方民主化运动。加强相关主权论的意识形态培养，通过多管齐下的手段在网络空间确立符合我国国家发展利益的主权理论基调。