江西省农村义务教育财政资源配置效率研究

王志平，于海燕，2

(1．华东交通大学经济管理学院，江西南昌330013;2．江西财经大学会计学院，江西南昌330013)

财政分权、教育资源配置及二者的关系问题一直受到国内外学者关注。Shah指出，财政分权能否提高地方公共服务的配置效率，关键在于分权政府自身的财政制度建设是否完善［1］。周业安、章泉指出，中国的财政体制是一种非规范的事实性分权制度安排，主要表现为:财政分权从属于行政集权，地方官员在以上级政府的命令为行动准则的同时，还在一定程度上追求自身利益的最大化，在现行户籍制度下，居民无法在地区间用脚投票，居民对地方政府的行为缺乏有效的监督和约束［2］。周亚虹，宗庆庆指出，以财政自主度衡量的财政分权显著地减少了地方政府的公共教育供给［3］。

义务教育是公共产品，众多学者对财政分权制度下义务教育的状况与演变展开广泛探讨。Levin认为:经费是否充足、教育资源的使用是否有效率、资源配置是否公平，是评价教育财政体系的基本标准［4］。周亚虹，宗庆庆的研究表明:1994年开始的分税制改革极大地调动了地方发展经济的积极性。但李玲认为，我国义务教育资源配置过程中投入冗余现象普遍存在［5］。杨斌等研究也表明，税费改革后各级政府财力资源与义务教育责任的不对称造成义务教育经费严重短缺，同时教育资源配置效率低下的问题更加突出［6］。傅勇和张晏认为，政府作为义务教育的提供者，在中国自上而下的政治治理结构下，以GDP增长为导向的地区间竞争会导致各地区服务性公共品供给不足，并拉大义务教育的地区差距［7］。

已有的文献对财政分权与教育资源配置进行了深入的分析，并结合义务教育进行积极的探讨，但研究农村义务教育资源配置效率的文献并不多见。农村义务教育是全面建设小康社会的基石，如何使农村义务教育走出资源短缺困境，从粗放型走向集约化，对农村义务教育资源配置效率做出科学的评价，厘清影响资源配置效率的主要原因并进行优化是其关键所在。江西省是全国农村义务教育比较落后的省份，因此以江西省为例的实证研究具有典型意义。笔者在对数据进行充分收集整理的基础上，以江西省农村义务教育资源配置相关指标的面板数据为例，分析农村义务教育资源配置效率;在指标的选择上，采用基于主成分以及以信息准则为基础的科学数据实验法进行指标的优化，而不是简单地使用单个指标进行表征;在进行配置效率分析时，多数文献都采用DEA方法，但这仅仅是以现实存在的最优单元为基准的相对效率，该研究从地区教育供给与教育需求角度进行评价，是对教育资源配置效率研究的有益探讨。

1 理论分析与模型构建

1．1 理论分析 农村义务教育属于基本公共服务的范畴，政府是农村义务教育供给的主体。Adelman指出:政府所提供的公共服务与居民所消费的公共服务并不等同，由于居民能力与意愿的个性化差异，不同居民在将政府提供的公共服务转化为受益时也会存在差异［8］。Savas认为:衡量公共服务有效性的标准是服务相对于需求的相对性，服务的需求在多大程度上得到满足［9］。基于以上观点，将政府提供的农村义务教育供给“有效”地转化为农村居民的受益定义为实现农村义务教育资源配置效率，当义务教育供给过度或不足，称之为义务教育资源配置无效率。

参考 Brueckner，Deller与 Steven 的模型设定［10－11］，假设农村居民义务教育受益水平(B)主要受政府提供的农村义务教育供给量(P)以及反映农村居民个体能力与偏好的特征变量(Z)影响，即:

其中，教育受益水平随着政府提供的教育供给量的增加而增加，即Bp＞0;但随着教育供给量的不断增加，教育受益水平增量的幅度会不断减少，即Bpp＜0。农村教育受益水平不仅取决于政府提供的教育供给的合意性，也受农村居民个体素质、能力、偏好Z的影响。

政府提供的义务教育供给是教育受益的基础，假定政府是“理性人”，致力于本身利益最大化。将政府的收益定义为实际公共总支出(考虑到政府预算平衡，直接以政府获取财政收入T表征)与公共服务最低供给成本的差额:

其中，供给成本随着政府提供的教育供给量的增加而增加，即Cp＞0;随着教育供给量的不断增加(比如供给过度)，供给成本增长得更快，即Cpp＞0。假定政府通过选择提供教育供给量P来最大化R，此时有居民预算平衡约束及居民参与约束，即:

式中，x表示居民私人消费，其价格标量为1;y表示居民收入水平，V(x，B)表示居民的效用水平是私人消费与对公共服务品消费的函数;V*(y)表示最低的居民的效应水平，这显然与居民收入水平关联。对效用函数，假定Vx，VB＞0;Vxx，VBB＜0;VxB=VBx＞0。

政府通过选择提供教育供给量P来最大化R，由约束可得到以下拉格朗日函数，由一阶条件LT=0，及LP=0可得:

将上述两等式合并，可得:

居民消费效用对公共产品的边际效应(VB)与消费效用对私人消费的边际效应(Vx)的比值，即公私物品的效用边际替代率(MRSBx)，表征居民愿意用公共服务替代私人物品的比例;由于假定Cx=1，因此Cp=Cp/Cx，Cp反映了公私成本边际转换率(MRTGx)，表征政府能够提供的、技术上可行的公私品替代比例。当公共品最优配置的萨缪尔森条件:MRSBx=MRTGx得到满足时，实现帕累托最优。把上式写成:

由此可以得到以下评判标准:

当BP=1时，MRSBx=MRTGx，政府提供的义务教育供给“有效”地转化为居民的受益，教育资源实现优化配置。

当BP＞1时，MRSBx＜MRTGx，政府提供的义务教育供给大于居民的偏好与能力，供给过度，教育资源未实现优化配置。

当BP＜1时，MRSBx＞MRTGx，政府提供的义务教育供给小于居民的偏好与能力，供给不足，教育资源实现优化配置。

1．2 实证模型 根据理论分析，选择适宜指标分别表征农村居民义务教育受益水平(B)，政府提供的义务教育供给(P)，以及反映农村居民个体能力与偏好的特征变量(Z);把B表示为P与Z的函数，就能够对农村义务教育资源配置效率进行判断。为此，构建以下简化函数:

显然有BP=β，通过对上述函数进行估计来进行配置效率的分析。假设不同地区、不同时间农村居民对义务教育受益的初始水平不同，个体特征对义务教育受益的影响同质，居民对义务教育供给的转化的偏好与能力存在着时间与地区差异，则可将上述函数写成面板模型:

式中，i表示不同地区，在该研究中，分别表示江西的11个地级市;t表示不同年份，在该研究中，分别表示2005～2012年，μ为随机项。通过估计βit，则可通过评判标准对各地区不同年份农村义务教育资源配置效率进行评价。在财政分权的视角下，进一步假定βit是财政分权(decent)等外生变量的函数:

式中，decentit表示不同地区不同时间的财政分权，Eit表示影响各地区农村义务教育供给的其他外生变量构建的向量，ζi为固定效应项，δ为待估参数，Γ为待估参数向量。把财政分权函数代入面板模型，得到实证模型:

2 适宜指标的构建及数据来源

2．1 财政分权指标 众多学者对财政分权表征指标进行了研究。张克中，王娟采用预算内本级财政支出与上级预算内本级财政支出的比值作为财政分权构造指标［12］;周亚红，宗庆庆以预算内财政收入除以预算内财政总支出来刻画财政分权程度;龚锋，雷欣认为，财政分权在我国是一种规范程度不高的事实性分权，如果仅选用支出指标来衡量，无疑会高估分权程度;如果仅选用收入指标来衡量分权，则会低估分权程度［13］。笔者从收入维度(地方财政收入自给率，以r1表示)与支出维度(地方财政支出自决率，以r2表示)，对江西省各地级市财政分权程度进行综合考察，前者以地方财政预算收入与公共财政总收入的比值表示;后者以地方财政预算支出与财政总支出的比值表征。综合加权的具体形式是以加权算术平均W1、加权几何平均W2、加权标准平均W3、TOPSIS(表1)为考察基础;对于权重的选择，龚锋认为，在没有先验信息的情况下，可按照相等的权重来处理，但这种处理方法可能导致无法按照数据本身特征进行信息的准确挖掘。笔者以信息损失最小为原则，按照Zhou开发的Shannon-Spearman方法，以SSM信息准则进行指标组合及权重的优化［14］。

地方财政收入自给率的权重为α1，地方财政支出自决率的权重为α2，显然有α1+α2=1。按照SSM信息准则，选择信息损失最小的组合作为地方财政分权的适宜指标，由表2可知，采用加权几何平均方法，当α1取值0．8时，信息损失值最小，由此确定以r10．8r20．2为财政分权的综合指标。

表1 不同种类的指标综合方法

2．2 义务教育产出指标(P)与受益指标(B) 义务教育作为公共产品，由义务教育来自政府的制度安排以及提供义务教育的学校的非营利组织特性决定。现有相关文献主要采用师生比［15］来度量义务教育产出。笔者为准确衡量农村义务教育产出水平，采用了多维指标:每万人农村小学学校数、每万人中农村小学在校生人数、农村小学师生比、农村小学教师本科及以上学历比重、每万人农村初中学校数、每万人中农村初中在校生人数、农村初中师生比、农村初中教师本科及以上学历比重。农村义务教育的受益指标则采用农村小学升学率、农村初中升学率、农村劳动力平均受教育年数、6岁及以上人口识字率4个指标。对农村义务教育产出与受益多维指标，采用Federici与Mazzitelli动态主成分方法综合成年度可比的一维产出与一维受益指标，以便构建面板数据进行分析［16］。

2．3 个体特征变量(Z)与外生环境变量(E) 政府提供的义务教育产出要转化为居民实际获得的义务教育受益，与居民的个体特征息息相关。各地区农村居民的个体特征变量包括农村人均年纯收入(Z1)，每一劳动力农林牧渔业增加值(Z2)，农村人口规模(Z3)，农村人口自然增长率(Z4)，四人户及以上比例(Z5)，农林牧渔业商品化率(Z6)，把各变量除以其最大值进行标准化处理。

表2 4种不同综合方法的SSM信息损失值

财政分权是影响义务教育资源配置效率的重要因素，影响各地区农村义务教育供给的其他变量，包括各地区人均GDP(E1)，人均纯收入(E2)，每一劳动力农林牧渔业增加值(E3)，各地区城镇化率(E4)，工业化率(E5)，同样把各变量除以其最大值进行标准化处理。

该研究数据来源于相应年份江西省统计年鉴、江西省教育厅及江西省发改委网站公布的数据。基于农村义务教育经费保障“新机制”是以2005年国务院出台的“关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知”为标志，采用2005～2012年江西省各地级市农村义务教育数据。由于一些指标(比如农村小学在校生人数，农村小学专任教师人数等)难以获取，根据全省的城市、县镇、农村数据，以及乡村人口比重，对相关指标(如小学在校生人数，小学专任教师人数等)进行调整修正，为消除量纲影响，指标在使用前都进行了标准化处理，以确保β与1比较有意义。

3 实证结果与分析

3．1 财政分权与义务教育配置效率的测度结果 基于SSM信息准则，得到江西省各地级市2005～2012年财政分权加权几何平均值。基于实证模型(式11，表4－模型3)得到江西省各地级市2005～2012年农村义务教育配置效率年度均值。

测度结果表明，各地区财政分权年度均值从2005年的0．68发展变化到2012年的0．82，财政分权程度呈不断提高的趋势。以0．7的财政分权度为界(表3)，江西省财政分权程度较高的5个地区(按由高到低顺序)依次为吉安、抚州、上饶、景德镇、宜春，反映了这些地区具有相对较高的财政收入自给水平;财政分权程度较低的5个地区(按由低到高顺序)依次为南昌、鹰潭、新余、萍乡、九江，反映了这些地区财政收入对转移支付较大的依赖性。财政分权度与经济发展水平的横向关联分析表明(图1)，各地区历年GDP与财政分权都存在着负相关，即经济相对发达的地区，财政分权度较低;而经济相对落后地区，财政分权度较高。这在一定程度上反映了江西省作为欠发达省份，在转移支付的力度上有相对领先地区优先的特征。动态来看，这种负相关呈现逐步减小的趋势:尽管“领先地区优先”的转移支付现象仍然存在，但在相关强度上表现出逐年弱化的特征。分别考察11个地级市经济发展水平与财政分权度的动态关联(图2)，可以发现绝大部分地区都呈现高度正相关，尤其是南昌、萍乡、抚州分别达到0．98、0．97、0．95，仅有吉安负相关(－0．142)。这表明随着地区经济的发展，各地财政收入与支出的自主权与自由度增大;而吉安则随着经济发展财政分权度降低，反映了政府对其财政转移支付的强化支持。

各地区农村义务教育配置效率历年总均值为0．60，反映了江西省各地区义务教育服务普遍存在供给不足问题。动态来看，江西农村义务教育配置效率整体水平呈先跌后升的“U”型的走势，数值表现为截面均值从2005年的0．61下降到2007年0．56，再上升到2012年的0．66，这可能与2006年国家取消农业税密切相关。农业税的取消导致两个方向的变化:农民收入的增加以及地方财政收入的显著下降，前者导致农村接受基础教育的能力与需求偏好的增长，后者导致地方政府提供的义务教育供给能力的降低，农村义务教育供给与需求的相对变化导致农村义务教育配置效率的下降;但随着国家转移支付政策的逐步落实，地方政府提供地区公共服务能力得以增强，农村义务教育配置效率又逐步上升。整体而言，江西基础教育财政投入在全国相对滞后，比如，2011年江西省初中师生比还不及全国8年前的平均水平;农村初中生均教育经费支出仅为全国平均水平的79%，全国排名倒数第四［17］。

表3 江西省各地区财政分权与农村义务教育配置效率的年度均值

农村义务教育配置效率相对较高的地区分别为赣州(0．77)、景德镇(0．76)、吉安(0．73)，反映了这些地方政府相对提供了较多的满足农村义务教育需求的合意产品;配置效率相对较低的地区分别为南昌(0．43)、抚州(0．48)、九江(0．49)，反映了这些地区农村义务教育需求偏好只得到低程度的匹配。考察11个地级市农村义务教育配置效率与经济发展水平的动态关联，呈现二元分化特征，正相关的地区有:萍乡、赣州、景德镇、鹰潭、吉安、宜春，反映了这些地区农村义务教育配置效率与经济发展水平的相对协调性;负相关的地区有新余、抚州、南昌、九江、上饶，反映了这些地区具有更大的政策空间需求。

3．2 财政分权对义务教育配置效率的影响分析 分别采用地方财政收入自给率、地方财政支出自决率，以及基于优化组合指标表征财政分权，结合实证模型(式11)，对应得到模型一、模型二、模型三结果，见表4。

对比3个模型，显然模型三R方值，D－W值都更优。为稳健性起见，笔者结合3个模型共同分析。模型一致表明:江西省各地区财政分权对农村义务教育配置效率整体上具有显著的正向影响，且在1%的水平上统计显著，这表明随着各地财政收入与支出的自主权与自由度增大，政府能够提供更多的农村义务教育供给，农村居民受益水平随之提升，配置效率整体上提高。有研究表明，财政分权会导致地方政府减少教育公共品的供给，但忽视教育资源配置效率的提高可能进一步加剧农村义务教育资源的短缺。当具体考察财政分权与配置效率的相关系数时，尽管截面相关系数历年皆为正数(图3)，但对各地级市两指标的时间序列关联则不尽然:景德镇、萍乡、鹰潭、赣州、吉安、赣州反映了财政分权对农村义务教育配置效率的正相关;九江、新余、南昌、抚州、上饶等地区，财政分权与农村义务教育配置效率则表现为负相关。基于地方政府对本地义务教育供给、需求信息的充分了解，地方政府掌握更多的财政资金并安排财政支出，有助于更好地满足本地区农村义务教育需求偏好，提高当地农村义务教育配置效率与竞争力，此时财政分权对农村义务教育配置效率体现为正的促进关系，表现为“仁慈政府”的特征;当地方政府“寻租”而忽略农村义务教育客观需求，财政分权与农村义务教育配置效率就表现为负相关。此时，只有把专项转移支付融资与地方政府信息优势相结合，在监管与激励的作用下，才能有利于各地区农村义务教育配置效率的提高。

表4 江西省农村义务教育受益模型

农村人均纯收入指标在3个模型上同样统计显著。与人均GDP相比，农村人均纯收入能更真实地反映农村居民生活水平的变化。随着农村收入稳步提高，当农村家庭拥有更强的经济能力，家长可能抛弃短期利益，期望子女接受良好的基础教育，这种需求就可能有效刺激教育供给的增长。人均GDP、城镇化率、工业化率对农村义务教育配置效率的影响在3个模型中并不稳健(时正时负)，统计上也不显著;但以单位劳动力农林牧渔业增加值表征的农业生产率指标对配置效率一致地表现为负的影响，表明农业生产发展与义务教育的不协调性。农林牧渔业商品化率、农村人口规模是统计上一致显著的影响农村义务教育需求的地区特征变量。农林牧渔业商品化率对义务教育需求的负面效应反映了农业市场化对教育的不良影响，面对“财”与“才”的选择，农村家长可能更钟情于眼前利益。农村人口规模具有统计显著的负面影响，这一定程度上反映了江西各地区财政对农村义务教育投入力度逐年加大，但教育经费和教育相关投资相对农业人口比例来说还很不足，这种现象对农村人口规模越大的地区越明显;其他指标，如农村人口增长率、农业生产率、农村四人户比例，对义务教育需求影响统计上并不显著。

4 基本结论及政策含义

基于萨缪尔森条件及供给－需求模型，并采用SSM信息准则及动态主成分对财政分权、教育产出指标进行优化与提炼，对江西农村义务教育配置效率进行实证研究，得到以下结论。

(1)江西农村义务教育配置效率地区历年总均值仅为0．60，反映了江西各地区义务教育服务普遍存在供给不足问题。配置效率相对较高的地区为赣州、景德镇、吉安，这些地方政府相对提供了较多的满足农村义务教育需求的合意产品;配置效率相对较低的地区为南昌、抚州、九江，反映了这些地区农村义务教育需求偏好只得到低程度的匹配。动态分析表明，财政分权程度呈不断提高的趋势;横向关联分析表明，财政分权与地区经济发展水平存在着负相关，这在一定程度上反映了江西作为欠发达地区，转移支付存在着“领先地区优先”的特征。

(2)在供给普遍短缺的情况下，财政分权对农村义务教育配置效率的正向关联，意味着当地方政府掌握更多的财政资金并安排财政支出时，提供了更多的农村义务教育公共产品的有效供给，使得配置效率得到提高，以萍乡、赣州为代表的地区政府扮演者“仁慈政府”的角色;财政分权对农村义务教育配置效率的负相关意味着当地方政府财政自由度增加时，倾向于短期利益最大化，相对减少了农村义务教育公共产品的有效供给，使得配置效率相对降低，以新余、抚州为代表的地区表现为“寻租政府”特征。整体而言，财政分权对江西农村义务教育配置效率具有统计显著的正向影响。

(3)控制变量分析表明，农村人均纯收入对义务教育配置效率呈正向影响，稳步提升农民收入有助于增强农村家庭接受义务教育的能力与偏好，提高基础教育配置效率;地区特征变量分析表明，农业市场化对农村义务教育受益程度具有负面影响，反映江西作为欠发达地区，农林牧渔业商品化对义务教育有效需求的负面效应;农村人口规模的负值影响表明虽然财政对农村义务教育投入力度逐年加大，但江西各地区教育经费和教育相关投资相对农业人口比例来说还很不足，这种现象对农村人口规模越大的地区越明显。

(4)提高农村义务教育配置效率，才能有效缓解欠发达地区农村义务教育资源短缺问题。配置效率的供给－需求分析提供了解决问题的思路。供给角度，深化农村义务教育投入保障机制，在监管与激励的作用下，促进地方把提高财力与地方政府信息优势相结合，促使地方更乐意行使“仁慈政府”功能;需求角度，稳步提升农民收入水平，关注农村人口规模的影响，增强农村家庭对有限义务教育供给产品的偏好与接受能力，从而提高基础教育配置效率。

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