高等教育市场化背景下政府角色定位的微观思考

赵迪云

一、高等教育市场化及其伴生问题

高等教育市场化是将市场的运行机制引入高等教育领域，使高等教育系统在具体运行过程中体现出市场的某些性质和特点。在市场经济条件下，高等教育系统四个主要市场——教育市场、毕业生劳动力市场、研究市场、办学要素市场[1]间相互影响并不断向前发展。但由于“真正的市场改革受制于高等教育领域特定的内在限度以及与这些限度相关的政治因素”[2]，高等教育市场只能是准市场。

高等教育的准市场性质以及市场调节所具有的缺陷使我国当前的高等教育市场化改革产生了许多问题。其一，办学质量下降。如学生人数增多，教育经费的生均份额越发有限；办学结构不合理，实用型人才培养力度不够；实践能力培养达不到要求；高校片面追求科研实力而忽视教学质量。其二，教育公平问题凸显。西部地区教育资源匮乏；即使在东部地区，也存在局部教育资源分配不均问题；名牌院校存在地方保护主义倾向，招生计划分配不公；“学费的日益提高，显然降低了弱势群体的入学机会”[3]。其三，公益性丧失，高等教育的公益性质正逐渐被市场追求利润最大化的固有属性所代替。[4]

高等教育市场化这一过程中产生的问题也再一次印证了加强政府的宏观调控的重要性。计划与市场两者的非对立性决定了若能有效发挥二者长处，必将在未来提高高等教育运行效益。现在，问题的关键在于如何界定政府职能的问题。

二、高等教育市场化背景下政府角色定位的思考

（一）政府角色的划分

高等教育市场化改革以来，我国高等教育系统内部一直存在着两难的困境，关于是计划多一点还是市场多一点，学术界一直争论不休。对于计划经济时期政府在高等教育领域的职能问题，笔者认为，可以分为四种，即规则的制定者、实施的维护者、财政的支持者以及运行的监管者。到了市场经济时期，随着高等教育市场化改革的逐步深入，政府在高等教育中的角色问题变得日益复杂。这一时期，高等教育的运行依然离不开规则的制定者、实施的维护者、财政的支持者以及运行的监管者作用的发挥，同时又出现一种新的角色——服务的提供者，它的作用在于解决高等教育市场中的信息不对称问题，为求学者及其家长选择学校及专业时提供充分的信息参考。市场经济条件下的高等教育系统其行为主体呈多样化态势，包括政府、市场、高等学校、学生、家长以及教师等等，主体多样化的态势也决定了以上角色作用的发挥无法再被政府统一包揽，但是却不妨碍政府在高等教育领域中发挥至关重要的作用。就政府具体的职责而言，其合理定位须建立在一种有效的高等教育发展模式基础之上。这种有效的高等教育发展模式是针对被实践检验的、在实施过程中存在较大问题的发展模式而言的，它是实践对当前阶段认识的检验、修正与改进，虽不是最终的理想模式，但却始终是发展着的。

（二）高等教育实际运行中政府角色定位的思考

2014 年上半年，国家公布了高等教育改革方案，此次改革致力于教育结构的战略性调整，大力发展现代高等职业教育体系，将现有1200 所普通高等院校中的600 多所院校转向职业教育，通过持续不断地培养高层次实用型人才以满足企业单位迫切的用人需求，解决毕业生就业难问题。笔者认为，此次高等教育改革的整体思路是很好的，方案中所提到的改革内容均符合当前高等教育实际，良好的执行必将有助于解决我国高等教育人才培养结构中存在的问题，为企业单位源源不断输送急需的技术性人才，促进高等教育良性循环。但是，在充分肯定当前改革方案整体思路的同时，也认为此次方案的改革内容还应细化，具体体现为对致力于研究性、学术型人才培养的其余600所普通高等院校的层次划分上，这一划分目的在于定位政府在高等教育不同领域中的角色属性，从而发挥市场与政府在高等教育调节中的积极作用，提高高等教育系统运行效率。“即使在美国，虽有4000 多所高等教育机构，真正的学术型、研究型大学却只占其中的3%左右”[5]，这些精英院校的数量达到120 多所。对于我国当前的1200 所普通高校来说，按照美国高校比例，精英型大学的数量应达到36 所左右，即在剩余的600 所研究型、学术型高等学校中分开两个层次，挑选历史悠久、 科研实力雄厚、 具有国际影响力的30-40 所大学实行精英教育，其余院校致力于一般性学术型人才培养。自此认为，我国未来高等教育系统应分三个领域：精英院校、一般性学术型院校以及职业教育院校并行。

之前所探讨的高等教育行为主体角色——规则的制定者、实施的维护者、财政的支持者、服务的提供者、运行的监管者在这一细分的院校领域中将更加受用。从精英院校来看，作为致力于培养极具创造性能力、科研实力强劲的高端人才的院校机构，它的职能、性质决定了政府在这一领域中的主导作用。政府首先是精英院校规则的制定者，明确院校的所有权、管理权、人事组织制度、日常运行细则等，制定高层次的人才培养目标以培养国家、社会所需要的高端人才；其次，政府需要保证这些规则的执行；在高校运行的经费及资源补给上，政府对其负有重要责任，应加强对这一领域的财政供给，以保证高校有效运转，另外高校方面应保证最低额度的学费收取；服务的提供者主要指信息的提供上，在这一方面国家应鼓励民间教育中介机构的发展，应充分发挥社会在高等教育发展中的信息提供和质量监督作用，同时政府在这一领域中也需有所作为；在院校的运行监管上，政府需要发挥重要作用，严格监督院校运行中存在的问题，保证教学、科研质量，同时发挥社会的广泛监督作用。从一般性学术型院校来看，这一问题相对复杂，因为更多地涉及政府与市场的协调作用。在这一领域中，政府依然是规则的制定者，但是在实施的维护上，需要发挥地方政府及高校自身的管理、维护作用；在教育经费的来源上，地方政府是普通高校教育经费来源的主要支柱，同时高校通过自筹经费、收取学费来维持日常运行；在信息服务的提供上，政府应出台相应政策鼓励民间教育中介机构的发展，同时规范其运营机制，充分发挥民间教育中介机构的信息提供作用；在运行的监管上，这一部分要发挥地方政府、高校及市场三者协调作用。普通高校在市场化过程中出现的问题迫使高校及时采取政策以防止问题扩大，否则会影响院校后续发展，而地方政府负责解决高校自身难以解决的实际问题，保证地方高校的有序发展。最后，从高等职业院校来看，政府必须为其制定长远发展规划，担当规则的制定者角色，同时致力于改革当前高等职业院校陈旧模式，力争使其在未来面向社会运行时能够适应市场环境；而之后无论是在实施的维护上还是在财政支持、信息服务的提供以及高效运行的监管上，均应交由市场管理，政府只负责必要时的宏观调控。国家应出台政策鼓励社会办学，根据高职院校的实际运行情况，在后期阶段逐步将高职院校的所有权、管理权下放给民间团体、个人。

我国高等教育领域的这场改革涉及范围之广、时间延续之久不禁让人感叹。但也正如金子元久先生所说，“理想的市场化模式是难以设计的。”[6]我们现在唯一能够做的应是把精力放在对当前高等教育发展模式的观察与分析之上，致力于寻找解决当前高校发展问题的具体方法。

[1]李文利.社会主义市场经济与计划经济下的高等教育系统运行机制的本质区别[J].清华大学教育研究，2002（1）.

[2]西蒙·马金森.为什么高等教育市场不遵循经济学教科书[J].北京大学教育评论，2014（1）

[3][6]金子元久.高等教育市场化：趋势、问题与前景[Z].日本东京：高等教育经营政策国际研讨会，2005.

[4]张伟，任建明.我国高等教育体制改革方向与政府角色定位问题研究[J].清华大学教育研究，2006（3）.

[5]钱民辉.中国高等教育体制改革为何总是处在两难之中[J].清华大学教育研究，2013（5）.