芦山地震灾后恢复重建工作的创新

潘传辉，马 睿

(1.中共四川省委党校 党史党建部，成都 610071；2.中共四川省委党史研究室 宣传教育处,成都 610031)

芦山地震灾后恢复重建工作的创新

潘传辉1，马 睿2*

(1.中共四川省委党校 党史党建部，成都 610071；2.中共四川省委党史研究室 宣传教育处,成都 610031)

以4·20芦山强烈地震灾后恢复重建中的做法为例，探讨四川省地方主体在芦山地震灾后重建的创新探索的体现，并提出进一步发挥好灾后重建工作中地方主体作用的对策。

灾后恢复重建；地方主体新路子；自建自管；基层党组织建设

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一。建立更加科学合理的灾后恢复重建体系，是中共十八大以来推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。4·20芦山强烈地震的灾后重建工作更是首次确立了以地方主体负主责的自然灾害恢复重建新机制，这标志着我国灾后恢复重建体制机制的重大转变和创新。

一、四川地方政府应对地震灾害及灾后重建的历史

四川位于我国南北地震带中段，地震活动水平仅次于台湾、新疆、西藏和云南。20世纪以来，四川地区多次发生7级以上地震。1900年以来四川及邻区强震呈现活跃—平静交替现象，以5·12汶川特大地震为标志，四川地震活动进入了又一个新的活跃时期。回望百年历史，面对强烈地震灾害，不同的执政党和政府有着不同的应对方式。

1)清末时期

1904年8月30日，道孚一带发生7级地震，民房、寺庙、官寨多被震倒，死亡汉藏居民、喇嘛400余人。地震发生后，四川总督等即派官员携款赶往灾区，共赏给省银600元，每户给常平仓青稞2石。明正土司所属百姓免征赋税，赏道孚三大部落头人藏银75两。

2)民国时期

1923年3月24日，炉霍、道孚发生7.3级地震，炉霍县城至道孚县城间城墙、教堂、庙宇、官署、民房倒成废墟，伤亡3 000余人。1933年8月25日，茂县叠溪发生7.5级地震，当地房屋几乎全部倒塌，死亡6 865人，受伤和受灾难民8 277人，之后叠溪海子溃缺，茂县、汶川、灌县三县共死亡2 500余人。1948年5月25日，四川理塘发生7.3级地震，寺庙、民房、军营房屋倒塌，伤亡军民1 000余名。

国民政府应对地震灾情几无作为。尤其是叠溪地震和水灾发生后，当时从中央到地方各级政府没有任何应对措施。地震半月后，四川省政府才致电南京国民政府“恳速颁巨款，俾资急赈。”南京国民政府没有回应。其后国民革命军第28军军长兼松、理、茂、懋、汶屯殖督办邓锡侯再致电南京国民政府“恳祈核拨棉麦借款一百万元，储作疏积、修堰、赈灾三项之用”，仍无下文。特别是理塘地震，直到全国解放后新地方政权建立前，灾区都未得到任何救助。

3)新中国时期

1949—2007年间四川发生多次强震：1955年4月14日，康定折多塘一带发生7.5级地震；1973年2月6日，炉霍发生7.6级地震；1976年8月16日，松潘、平武发生7.2级地震，8月22日又发生6.7级地震，8月23日再次发生7.2级地震，3次强震震害叠加，综合震中烈度IX度；1981年1月24日,道孚发生6.9级地震。这几次地震发生后，中央、省、州各级均组织领导灾区人民抗震救灾，并派出慰问团到灾区对广大干部和民众进行慰问。灾区各级政府组织民众开展自救、互救、重建。人民解放军成为抗震救灾和灾后重建的主力军。

2008年5月12日，汶川县境内发生8.0级地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，也是四川有史记载以来人员伤亡和基础设施破坏最为惨重的一次灾难，给全省人民生命财产和经济社会发展造成了巨大损失。在党中央、国务院的坚强领导和亲切关怀下，面对艰巨繁重的灾后恢复重建任务，兄弟省区市及社会各界倾力支援、倾情相助，四川省各级党委、政府精心组织、精心实施，全省人民特别是灾区人民自力更生、艰苦奋斗，创造了人类救灾史上的伟大奇迹。

史料表明，相较于国民政府应对震灾的少作为、不作为，中国共产党在执政后，充分发挥了社会主义制度的优越性，秉持全心全意为人民服务的根本宗旨和“以人为本、执政为民”的理念，带领全国人民团结一心、众志成城，在实践中探索出了一套应对地震灾害和灾后恢复重建的办法，并在汶川地震灾后恢复重建中得以检验和修正。随着我国综合国力逐渐增强，执政党能力不断提升，党和国家对于防灾救灾、灾后重建的反应越来越快速，投入越来越充足，决策越来越科学，效果越来越显著。

二、芦山地震灾后重建的创新

2013年4月20日，芦山7.0级地震发生后，按照中央的统筹安排，中共四川省委、省政府勇于担当、主体负责，依法组织实施抗震救灾和灾后重建工作。在5·12汶川特大地震灾后重建的伟大实践基础上，作出了“中央统筹、地方为主”新路子的历史性创新探索。

(一)抗震救灾反应迅速，科学有序，刷新了中国救灾史上的新纪录

芦山地震发生后，震中消防官兵立即投入抢险救援，震后10分钟成都军区抗震救灾指挥部成立，20分钟武警四川总队紧急奔赴灾区，32分钟四川省地震救灾和应急救援队伍赶赴灾区，省委书记王东明、省长魏宏第一时间赶赴灾区现场指挥。震后3小时，四川省委政府召开首场地震情况通报会。中央和地方配合协调，形成大力协同、密切合作机制，迅速动员一切力量投入救灾。从汶川到芦山，抗震救灾响应更迅速，组织更有序，救援更有效，沟通更主动。

(二)第一次形成地方为主的国家救灾理念，确立灾后重建地方主体的新路径

2013年7月，国务院出台《芦山地震灾后恢复重建总体规划》[1]和《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》[2]，明确提出在“中央统筹”“地方为主”的原则下，根据芦山地震灾区实际情况适当调整完善政策，努力争取灾后恢复重建的最大效益和最好效果。

2014年11月29日，习近平总结性地提出：“这次芦山地震灾后恢复重建，在党中央、国务院的领导和支持下，中共四川省委、省政府带领灾区干部群众强化主体意识，弘扬自力更生、开拓创新精神，坚持以地方为主，扎实推进恢复重建各项工作，取得了明显成效。中央有关部门要系统总结这次灾后恢复重建工作经验，深入研究把握内在规律，在国家层面研究出台灾后恢复重建工作的指导性政策法规，探索出一条中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建的新路子”。这是我国重大自然灾害恢复重建机制由“中央直接安排部署”向“地方主体负责”转变确立的重要标志。

(三)首次探索建立地方为主、主体重建，省内对口、辅助援建，自建自管、群众自建的工作新模式

中共四川省委、省政府灾后迅速成立了省灾后重建委员会，构建起省、市、县三级联动的指挥体系，为重建工作顺利推进提供科学有序、高效统一的组织保障[3]。以灾区地方为重建主体，采取省内对口的辅助援建办法[4]。援建方除为灾区提供资金、项目、人才、技术、产业等多方面支持外，还充分尊重灾区主体地位，实行辅助式援建，做到守住援助边界，把好工作尺度，立好行为规矩，进一步摆正了双方位置。建立党组织领导下的群众自建自管新模式，引导聚居点群众推选代表组建自建委员会，实行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，并逐步向“自管委”过渡，带动群众发挥主体和主力作用，实现由“政府单方”向“群众主体”的转变。工作形式由“代民做主”向“助民当家”转变，加强了灾区群众工作，汇聚起推进重建的强大正能量。

(四)首次提出生态文化旅游融合发展，建设国家级生态文化旅游融合发展试验区，促进产业融合发展

芦山震区是我国四大地理文化过渡区，拥有独特的地域特征。在习近平总书记“生态优势是雅安最突出的优势，要围绕这一优势大力发展生态文化旅游产业，把这一特色产业做大做强”的重要指示下，省委省政府组织编制的《四川芦山地震灾后恢复重建旅游专项规划》创新性地提出了“国家生态文化旅游融合发展试验区”概念，以试验区为载体，实施灾区生态、文态、业态、形态 “四态合一”，实现灾后恢复重建产业融合发展和可持续发展。通过试验区的建设使地震灾区在产业融合机制、融合发展路径等方面先试先行，为全国社会经济发展探索出一条绿色融合发展之路。

(五)首次提出灾后恢复重建目标与同步小康目标的结合，确保全省实现整体跨越、全面小康

按照中央提出的“与全国同步实现全面建成小康社会目标”的要求，省委、省政府对芦山地震灾区灾后恢复重建制定了“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康”的奋斗目标，首次提出了灾后重建与同步小康的结合。灾后重建发展规划立足灾区实际，科学评估，优化布局、科学规划，以新型工业化、城镇化和新农村建设为重点，时间节点与“十三五”规划重叠，确保地震灾区在基础设施建设、城乡住房、教育、卫生、文化、生态等民生和公共设施领域大力提升，促进灾区经济社会全面协调发展。

(六)首次将以群团组织为主导的社会组织和志愿者力量纳入党政救灾和重建工作体系

四川省抗震救灾指挥部下增设了社会管理服务组，社会管理服务方式也首次打破行政层级限制，统一指挥、统一部署、统筹使用社会组织和志愿者力量。充分发挥群团组织的桥梁纽带作用，激发受灾群众参与热情，组织引导社会组织和志愿者有序、有效、有力参与抢险救灾和灾后恢复重建。社会管理服务方式也首次打破行政层级限制，搭建党政部门、群团组织和社会力量应对灾害的跨界平台；首次探索用法律法规界定、规范和协调党政部门、社会力量在重大灾害中的关系；首次将社会管理服务项目纳入灾后重建总体规划实现长效开展。

三、芦山地震灾后重建给执政党的启示

(一)社会主义制度是保障

从汶川到芦山，抗震救灾、灾后恢复重建和其他各项工作，得到了全党全军和全国各地的关心和支持，充分显示了社会主义制度的巨大优越性和中华民族的伟大凝聚力。汶川地震后，政府举全国之力帮助重建，是极大发挥社会主义制度优越性的体现。芦山地震灾后恢复重建中，国家力量运用更加科学合理，统筹各级党委政府紧急动员、迅速行动、有力组织抗震救灾，各级干部挺身而出、身先士卒、靠前指挥，进一步发挥了广大共产党员舍生忘死的先进性。

(二)党委领导是核心

在应对地震灾害的过程中,中共四川省委省政府快速反应、果断决策、有力指挥，无私无畏、勇往直前，充分发扬了全省一盘棋的大团结大协作精神。事实证明：党的坚强领导核心作用是积极应对自然灾害、做好灾后恢复重建的根本保证。

(三)地方主体是关键

从抗震救灾到灾后重建，中共四川省委省政府紧密结合四川地震灾害的特点及灾后重建工作实际，建立起上下衔接、左右互动、横向到边、纵向到底的联动机制。在中央的统筹安排下，省委省政府部署建立了省、市、县(区)三级联动体系，从决策主体、实施主体、监督主体和评估主体各方面发挥主体主责，自主安排项目与资金，自主建设和管理项目，充分发挥地方主体的积极性与主动性，推动了灾后恢复重建的顺利实施，实现了地震灾区的科学性、全面性与可持续性发展。

(四)执政为民是根本

从抗震救灾到灾后重建，始终坚持民生优先，无论是城乡居民住房、公用事业、基础设施的规划和建设，还是产业、就业、社会保障的政策扶持与项目帮扶，党和政府都是把群众利益放在首位。同时充分尊重民愿、体现民意、集中民智，怀着深厚感情开展群众工作，切实维护群众合法权益，突出群众主体，激发灾区广大干部群众的积极性、主动性和创造性，满怀感恩之心，用自己勤劳的双手重建家园。

四、有效应对地震灾害，做好灾后重建的对策

地方主体责任还在探索阶段，因此不可避免会出现政策配套衔接的一些问题，如中央统筹范围、立法和制度层面的缺失、防震救灾重建的体系研究等等，都还有待于进一步探索。综合四川地区的地震规律及应对工作，笔者提出如下对策建议：

(一)加大地方主体主责制度和法律保障的研究

地方主体主责的必要前提是中央统筹指导，不仅要体现在资金项目的支持，更重要的是体现在制度和法律保障上的建立。一些需要国家制度层面甚至从国家立法程序上来提供的制度、法律保障还没有得到落实和规范。要加强灾后恢复重建系列地方主体主责政策的研究，制定完善地震灾后恢复重建方面的政策法规，逐步上升为法治要求，保证灾后恢复重建政策的统一性和一贯性。比如建材等建设物资价格的保障问题。以标砖为例，汶川地震灾后重建中价格达到了1.50元/匹，而此次芦山灾后重建基本都控制在0.50元/匹以内。建议在发生重大自然灾害恢复重建时，以法律的形式，公布对砂石、标砖、钢材等建材进行国家限价，对其生产销售予以限制性管理和适当补贴；高速公路对货运车辆实行免费通行等，确保灾区建材供应充足、价格稳定、社会稳定。

(二)加强地方应对地震灾害体系建设的研究

做好防震救灾重建工作是各级党委政府的一项重要职责，必须进一步推进该项工作要实现“三个转变”：1)从“应急化”向“常态化”转变，许多工作应当有效地落实在震前；2)从“弥补式”向“融合式”转变，坚持防震减灾工作与经济社会发展同步推进；3)从“部门化”向“社会化”转变，在强化政府职责任务的同时大力推进防震救灾重建工作的社会化。具体而言，就是要着力建立健全以下体系建设的研究：

1.建立基础扎实的震害防御和科学有效的监测预报体系

1)坚持依法加强各类建筑物的抗震设防要求管理，确保达到规定的抗震设防要求，尤其是学校、医院、机场、车站、体育场馆、大型娱乐场所等人员密集场所的建设工程，应当按照国家有关规定，以高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工。2)大力开展城市活断层探测、地震小区规划、震害预测等基础工作，为城镇建设和规范提供科学的数据。3)健全防震减灾宣传教育体系和机制，纳入国民素质教育内容。4)各级党校要开设地震灾害应急处置课程，提高各级领导干部危机管理水平和应急处置能力。5)加强防震避震应急演练，整体提高社会各界和人民群众的应急避灾能力。6)加快地震监测技术的优化和革新，综合利用现代科技，提升地震监测的科学性和有效性。加强地震监测台网建设，逐步建立覆盖全省的立体的地震监测网络，消除地震监测“盲区”，提升地震监测能力。加强地震监测信息的综合应用，丰富监测信息产品，健全信息服务网络，更好地服务于地震科学研究和社会应急处置。7)大力加强地震基础科学研究，深化地震孕育、发生、成灾等方面的认识，提升地震科学研究水平。8)加强国际国内技术交流与合作，充分借鉴有益经验，建立开放的会商机制，提升预测预报水平。

2.建立快速反应的应急救援体系

1)加强各级各类专业抢险救援队伍建设，全面掌握救灾救援力量的基本情况，建立和完善统一指挥、统筹调度的工作机制。2)推进地震应急避难场所和疏散通道标准化建设，提升社会的应急避险能力。3)加强通信保障能力建设、电力保障能力建设。4)积极推进通达、通畅工程实施，尽快实现村村通公路，坚持公路建设抗震设防标准，保证新建公路的抗震能力。5)加强应急运输体系建设，形成应急保障网络体系，迅速投入抢险救灾，确保应急救灾物资、人员等第一时间运抵灾区。6)加强水利设施应急抢险工作，进一步加强病险水库和重点江河堤防险工险段的除险加固，全面落实水利设施应急抢险措施。

3.建立科学有效的灾害救助和恢复重建体系

1)大力推进社会救助、地震保险等相结合的地震灾害救助体系建设，有效规避和分解地震灾害风险。地震灾害求助是社会求助的子系统，是建立健全完善的社会保障体系的重要组成部分。2)灾害救助是社会安定的重要保证，要在灾害救助制度化建设过程中，充分发挥组织协调政府、企业、社会公众等力量作用，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，积极探索创新建立灾区民众财产(以住房、学校、医院为主)、人身伤残、产业损失保险，加快完善社会保险体系建设。3)加强灾后恢复重建系列政策的研究，制定完善地震灾后恢复重建方面的政策法规，逐步上升为法治要求，保证灾后恢复重建政策的统一性和一贯性。4)深入总结汶川、芦山地震的灾后恢复重建经验，逐步建立科学的灾后恢复重建规划体系，保证灾后恢复重建的科学性。5)结合地区、工作等方面的实际情况，切实加强灾后恢复重建的管理和实施，确保灾后恢复重建工作的成效。

[1] 国务院.国务院关于印发芦山地震灾后恢复重建总体规划的通知[Z].国发[2013]26号,2013-07-06.

[2] 国务院.国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见[Z].国发[2013]28号,2013-07-15.

[3] 张宏平.省“4·20”芦山强烈地震灾后恢复重建委员会举行第一次会议[N].四川日报,2013-06-14(01).

[4] 中共四川省委办公厅,四川省政府办公厅.芦山强烈地震灾后恢复重建省内对口援建工作方案[Z].2013-07-19.

[5] 张守帅,王飞,游飞.2014年我省落实地方主体责任推进芦山地震灾后重建工作综述[EB/OL]. (2015-01-06)[2015-01-06].http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2015/1/16/10323853.shtml.

The Innovation of Post-disaster Reconstruction Work of Lushan Earthquake

PANChuanhui1,MARui2*

(1.History Building Department,Sichuan Provincial Party School，Chengdu 610071,China;2.Party History Research Office,The Publicity and Education,Chengdu 610031,China)

This paper attempts to use the post-disaster reconstruction practice in the Lushan earthquake as an example, discussing the innovation exploration in the reconstruction of Lushan earthquake by Sichuan provincial local body, hence further purposing local body suggestions and strategies that can improve in developing the post-disaster reconstruction work.

post-disaster reconstruction; local body new means; self construction and management; construction of grassroot organization

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2015.03.010

2015-04-08

潘传辉(1972— )，女(汉族)，四川达州人，副教授，硕士，研究方向：中共党史党建。 马睿(1982— )，女(汉族)，四川乐山人，主任科员，硕士，研究方向：中共党史、中国近现代社会文化史，通信作者邮箱: 13261476@qq.com。

TU984.11+4

A

2095-5383(2015)03-0034-04