我国频谱资源管理的问题及对策探索

□ 徐 漪 沈建峰

无线电波的发现和应用，是人类历史上最伟大的事件之一，彻底改变了人类的文明进程和生活方式。今天无线电技术已经渗透到社会各个方面，在经济、国防、日常生活和科学探索等领域发挥着不可或缺的重要作用，成为社会发展的重要基础要素。自20世纪90年代以来，公众移动通信技术走向成熟，无线通信迅速普及，原本非常专业化的无线电频谱资源管理，地位和重要性逐渐显现，由于欧美等国3G频谱拍卖等引起的轰动效果，以及近年来无人飞机等新技术引发的对频谱资源需求的急剧增加，使得频谱管理成为各国政府日益重视的公共政策问题。

一、频谱资源的基本性质

频谱资源是一种出于管理需要而衍生的资源，与实体资源的最大不同点，是没有资源实体的限制，在时间和地域分布上，都是均等的，没有资源丰富与贫瘠的差别;在使用上，也不存在耗竭与开发成本，更不能储藏，这是频谱资源的重要属性，因此闲置不用或应用效率不高，都是对资源的浪费。

受到无线电技术发展水平的限制，在特定的历史时期，人类可以利用的无线电频率是一定的，因此，频谱资源是有限的。但这种有限性，是针对同一时间、同一区域的无线电应用而言的。在不同的时间和区域，频率当然是可以重复使用的，性质与公共交通线路编号、汽车号牌等非常类似。此外，采取一些技术方法，也可以实现资源的复用。频谱资源的宿主是无线电波，而电波有其固有的传播特性，这种传播特性与频率有直接关系，如长波在水中衰减小，可以传播几千公里，因而被用于潜艇通信;而短波波段存在电离层反射，能够在空中传播几千公里，可用于长距离通信或广播。同时，无线电波发射设备还有其他众多参数，如发射功率、方向性、互调等等，这是与其它衍生资源所不同的。因此，无线电频谱资源的管理，相比其他单纯的衍生资源的管理，更加复杂，难度更大。

从竞争性与排他性进行分析，频谱资源是一种公共资源。如果管理不善，将会出现“公地悲剧”，早期无线电通信已经出现了严重的混乱局面，使得对无线电管理在无线电通信投入实用不久就提上议事日程。1906年，第一次国际无线电通信大会召开，开始了频谱资源应用与划分的国际协调。今天国际上协调机构是国际电联(ITU)，其成果就是众所周知的《无线电规则》及其附件，这是普遍遵守的国际公约，也是今天飞机、轮船以及手机等无线电用户可以实现漫游全球的前提。在各国国内，一般由政府制定相应的国内法律法规，由于无线电波不受行政边界阻碍，为了保持跨国通信畅通，多数国家频率划分与国际规定一致，但针对具体用户的频率分配和指配，则是各国政府的职能。

二、我国频谱资源的管理及存在问题

我国无线电管理工作起步较晚，1962年才正式建立了全国的专门机构进行统一管理。1986年，国家无线电委员会由军队转到地方管理。随着经济发展和无线电广泛应用，国家无线电管理机构经过了多次调整，目前设有国家无线电办公室(工业和信息化部无线电管理局)、军队无线电管理办公室、国务院有关部门行业无线电管理机构以及各省市区、地级市无线电管理机构等。我国无线电管理起步于军队，形成在改革开放初期，注重直接管理，在管理理念、管理体制和管理方式等方面，还存在与经济与社会发展需要，与国防建设要求，与建设法治国家不相适应的某些问题。

(一)无线电管理理念脱离社会现实。我国无线电管理最早的指导思想是“严管少设”，这是由于我国长期受到外部势力威胁而必须采取的，20世纪80年代无线电管理由军队转到地方后，提出了“为国家首脑机关、国防和经济建设服务，中心是为经济建设服务”的指导思想，这是一个巨大的进步，大大促进了无线电技术和应用的普及，无线电通信逐步揭开神秘的面纱，走入百姓的日常生活，特别是以寻呼机和手机为代表的新一代移动通信，极大地普及了无线电通信知识，促进了经济发展，无线通信行业进入快速发展阶段。随着无线电技术应用日益扩展，各行各业几乎都对无线电技术产生了依赖，大如航空航天、导弹制导、智能交通，小如餐馆点餐、物业管理、个人耳机，直至目前方兴未艾的移动互联网，都与无线电应用密不可分。现代社会中，无线电技术的基础作用类似于传统工业中电力的作用，已经成为一种基础性的技术，因而无线电管理也早已超越了行业管理和“三个服务”的范畴，成为政府社会管理的重要职能。

(二)无线电管理政出多门条块分割。1998年国务院机构改革，国家无线电管理委员会被撤销。原本国家无线电管理委员会是由国务院和中央军委联合成立的，因国务院机构改革而撤销，不仅其合法性有待商榷，还使得我国缺乏统一的国家无线电管理机构，军地之间的法定沟通渠道缺失，许多问题无法协调一致，已经造成严重后果，如《无线电管理条例》修改十多年仍无法通过，《无线电管理条例》修订稿中有关国家无线电管理机构的阐述过于笼统，国家无线电办公室(信息产业部无线电管理局)与国务院各部门无线电管理机构职责界限不清，行业间协调难出结论。由于在国内无法达成形成一致意见，为了参加某次世界无线电通信大会，我国竟然组成了120多人的庞大代表团，几乎国内所有应用无线电的行业部门，都需派员参会，如果国内提前协调一致，这是完全不必要的。我国采取了分工管理，分级负责的无线电管理体制，各省市区和地级市设有无线电管理机构，由于经济发展水平不同，管理水平差异明显，地方各级无线电管理机构目前在机构名称、行政级别、隶属关系等方面五花八门，一些设施重复建设严重，人员技术水平参差不齐，专业素养和能力亟待提高。

(三)无线电管理行政与技术相分离。从表面看，频谱资源分配是一种行政管理，与出租汽车的经营权等类似，但由于无线电波并不能被人类直接感知，资源的应用状况必须通过技术方法才能知晓，资源的分配必须借助技术支持才能实现。因此，无线电监测与测量对实施管理是必不可少的，新的频率指配，新的电台设立，必须首先进行以电磁兼容分析为核心内容的技术审查，只有技术分析与实地测试通过了，才有可能开始颁发执照、办理收费等行政管理进程。而无线电技术自从诞生之日起，就处在不断创新发展之中，需要技术上不断跟踪、把握乃至预测，才能使得管理与新技术的发展相适应。因此，在资源利用与分配方面，与其说技术管理是行政管理的支撑，不如说行政管理是技术管理的结果。而在我国，行政管理部门属于国家公务员，技术管理由事业编制的无线电监测站承担，行政部门与技术部门在权力分配、人员待遇等方面的种种纠葛，使得两者之间关系复杂，成为制约无线电管理水平提高的重要因素。

(四)无线电频谱分配方式简单划一。随着无线电技术的发展，人们对频谱资源的需求不断增长，发达国家早在20世纪90年代，就开始在广播电视台和公众移动通信所用频段方面，以市场化方式分配频谱资源，并取得了巨大成功，不仅公共财政获得了大量收入，还在改进电信运营商的竞争格局，打破行业垄断方面获得了无形收益，有效促进了广播和电信行业竞争。而我国仅仅在十多年前，有过一次3.5GHz频段的分配招标试验，没有产生社会影响。广播电视的国家专营与电信运营的主体资格限制，使得非国有资本无法进入，缺乏自主的市场主体，无法实行市场化分配。由于对资源性质认识不足，在国有企事业单位之间的频谱资源分配，与部门权力、利益混在一起，成为国有企事业单位和行政部门博弈的舞台。对频谱资源的管理，依然停留在单一行政分配的阶段。我国无线电频谱资源收费政策已沿用多年，原本就不能体现资源价值，专项转移支付的使用方式，也不符合国家财政体系改革的大方向。由于定价过低，大量资源被无偿占有，使用效率和效益亟待提高。

三、深化我国频谱资源管理体制改革的对策建议

随着无线电技术的迅速发展，对无线电频谱资源的需求日益扩大，目前的资源管理方式已经不能适应当前社会需求，各发达国家纷纷提出各自改进频谱资源管理政策。如美国自2003年开始，以总统令的方式，率先开始检讨与审视联邦频谱管理政策，提出21世纪频谱管理政策，2013年又提出了频谱高速公路计划，意在加强和改善频谱资源管理，提高资源利用率。我国也应顺应这一潮流，进一步提高资源管理水平，提高资源利用的效率和效益。

(一)确立无线电频谱资源管理的公共政策指向。无线电频谱的资源性质是1973国际电联在托雷莫里诺斯公约中正式阐明的，在此之前，无线电技术已经投入实际应用超过70年，由此可见人类社会认识到频谱的资源性质，是非常不容易的，这是因为，无线电技术非常复杂，除频率外，制约无线电业务和应用发展的，还有发射功率、接收灵敏度、调制与解调方式、电波传播特性等其它因素。经过长期的研究和实践，人们逐渐认识到，只有频率，才是应用无线电波的关键和首要因素。

由于受到长期封建意识的影响，我国社会的资源意识，特别是公共资源意识本身就很淡薄，计划经济注重直接管理，对资源的价值缺乏认可，对频谱这种无形的衍生资源，更加陌生。由于无线电管理起步较晚，在一些重要的无线电业务管理方面，原本没有认识到频谱的资源性质，如国家有专门的广播和电视管理部门，有专业的电信管理机构，当这些机构行使某些与频率有关的管理行为时，频谱管理部门就需要与之配合。在这种管理模式下，原本应该是主角的频谱资源分配与管理成了配角，频谱资源的基础地位、资源的有效利用和资源价值得不到体现也就顺理成章了。而在发达国家，对这两大行业的管理，都是采取频谱资源控制的方式，既取得了显著的经济效益，又避免了行政干预，是符合市场经济体制的管理方式。

建成社会主义市场经济体系是我国经济体制改革的大方向和总目标，让市场在资源配置中发挥决定性作用是大势所趋。在我国实行依法治国，进一步深化改革，大幅减少行政审批的大环境下，无线电应用领域，用频谱资源的分配与管理，逐步取代原有的行政审批和准入限制，是今后发展的大趋势。摆脱频谱资源管理的从属与服务地位，确立频谱资源在国家治理体系中的基础地位，不仅是解决未来频谱资源需求爆炸式增长所必需，也是我国提高国家治理能力的重要步骤。我国频谱资源管理应以促进资源的公平合理高效利用，提高频谱资源的使用效率和效益，提高资源管理水平为目标，从频谱资源的公共资源性质入手，强化资源管理社会管理职能，从行政管理迈向公共管理和公共服务，从而彻底改变目前资源管理的被动局面。

(二)理顺军队与地方、行政与技术、中央与地方等各方权责。我国无线电管理机构设立较晚，在政府行政序列中地位也不高，这已是客观事实，难以更改。但现有的体制格局不改变，管理体制就难以理顺，因此，比较现实的做法，是从建立定期的无线电管理协调会议入手，一是建立军队与地方无线电管理部门的定期协调机制，然后逐步建立国务院各部门之间无线电管理部门的定期协调机制，特别是在国际电联召开无线电大会之际，这样的协调机制可以充分发挥作用。待时机成熟，恢复国家无线电管理委员会或重新设立相应的管理议事机构。二是理顺无线电行政管理与技术管理的关系。基于无线电管理的专业技术特性，无线电行政管理必须以技术管理为依托，二者相互依赖，密不可分，一旦行政与技术分拆，其关系无论如何也难以顺畅。在国外，技术与行政属同一机构的不同部门，而在我国目前情况下，将两者统一到一个机构几乎不可能，比较可行的做法，是两个机构的主要负责人由一人兼任，待将来随着国家公务员管理改革和事业单位管理体制改革，按国际惯例合并两个机构，彻底消灭矛盾。三是理顺中央与地方无线电管理机构的关系。在目前所见的资料中，我国是唯一实行中央与地方分级无线电管理的国家。按行政区域建立无线电管理机构，与电波传播规律存在一定的矛盾，如一个城市批准的电台传播区域可能要覆盖到另一个城市，这就需要不同机构之间的协调，降低了效率，增加了工作量。而相应的电波监测等工作，更加没有必要重复进行。欧美发达国家、日韩新加坡和阿联酋印度等亚洲国家，都采取中央统一无线电管理机构，美国由于地域辽阔，其商业频谱管理机构FCC在国内设立了7个派出机构。因此，按照国际惯例实行统一垂直管理，将无线电管理机构设置与行政区划分离，按无线电台站密度设置管理分支，是我国无线电管理机构未来变革的大方向。

(三)发挥市场在无线电频谱资源配置中的积极作用。随着公共管理理论的研究，近年来公共资源管理领域已经出现了政府放松管制的大趋势，以实现资源的最优配置。而采用市场化方式分配频谱资源，在发达国家已经获得巨大成功。目前在欧美、日韩以及印度等国家，采用拍卖方式分配广播电视和公众移动通信所用频段，已经成为资源分配的主要方式。我国在公共资源管理与市场化改革方面，已经取得了巨大成就，如高速公路建设吸引了大量民营资本进入，发展速度极为迅速。然而，广播电视和基础电信运营由于涉及到信息安全，我国尚未开放民营与外资进入，这就使得频谱资源市场缺乏市场主体，无法形成有效竞争。然而，我国各地不断出现的“黑广播”、“伪基站”表明，依靠准入限制已经远远不能满足信息安全需要。借鉴我国对互联网站设立与管理的成功经验，对信息内容进行监控，同时放开准入，对非法占用、使用频谱资源实施精准打击，才是当前形势下保证信息安全的不二选择。只有放开准入，频谱资源的市场化配置才有可能真正展开，才能利用资源配置方式，打破我国广播电视和公众移动通信行业近乎垄断的经营局面，促进竞争。

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