京津冀协同发展中非首都功能疏解路径及机制

王殿茹，邓思远

(石家庄经济学院 经济研究所，河北 石家庄 050031)



京津冀协同发展中非首都功能疏解路径及机制

王殿茹，邓思远

(石家庄经济学院 经济研究所，河北 石家庄 050031)

京津冀协同发展是一个重大国家战略，非首都功能疏解是京津冀协同发展战略中协同的最好诠释。按照2014年7月，北京市人民政府办公厅发布的《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》中禁止和限制的行业，进行非首都功能疏解路径分析，包括 ：产业功能疏解、教育功能疏解、卫生和社会功能疏解、资源开发利用功能疏解；探索保障非首都功能疏解的机制和环境；提出实现非首都功能疏解政策措施。旨在使非首都功能疏解落到实处。

京津冀;协同发展;功能疏解

京津冀协同发展要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。习近平强调 ：“实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子”“着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施”①中国提速京津冀一体化发展[DB],2014-03-06,15:22:00,来源:新华网。。

一、非首都功能疏解路径

2014年京津冀协同发展战略对北京市的定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。北京市发展改革委员会主任卢彦介绍，凡是不符合首都城市战略定位的功能都可以认为是非首都功能[1]。北京要“瘦身”，需功能疏解，北京可以向河北省有选择地、分批次地功能疏解。本文旨在探索疏解路径和机制政策。

(一)产业功能疏解

北京市发展改革委员会明确 ：非首都功能主要包括以下二类产业 ：一般性制造业、区域性物流基地。从国内产业层面看产业分工分为六个层次。第一层是上海、北京、天津，第四层是河北等省，以中级和初级产品的规模优势占领国内区域市场，在京津冀协同发展中处于分工较低层。因此依据梯度转移理论，北京向河北省产业功能疏解具备了可行性和转移条件。

按照2014年7月，北京市人民政府办公厅发布的《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》(以下简称《目录》)，禁止和限制的行业有农业、建材、造纸、纺织、燃煤发电、物流等产业。

1.农业产业功能疏解

主要目标是禁止新建和扩建畜牧业和水产养殖项目。畜牧业和水产养殖业对于北京来说无资源优势且与北京市整体发展的定位和目标不符。

河北省是农业大省，第一产业产值占全省总产值的12.4%，农林牧渔业占大农业57.3%，其中畜牧业占农林牧渔业的33.5%，渔业占农林牧渔业的4%。而北京第一产业比重只占0.8%。农业产业功能疏解空间很大。

畜牧业功能疏解。畜牧业承载地区主要是河北省的冷凉地区。按照自然气候条件分布，河北省冷凉区域包括燕山坝上地区的7个区22个县、太行山北段地区的10个县，32个县区面积96748.27KM2。冷凉地区适宜发展畜牧业且是本地区农业发展水平的重要标志，承接北京畜牧业功能已具备了突出的优势和稳固的基地。首先建立了三条产业带，即 ：沿冀蒙辽边界的北部牛肉产业带；南部生猪产业带；奶牛产业带。今后的发展目标是将畜牧业占农业的比重由42.6%提高到发达国家的60%的水平。其次面向京津市场建设了肉食品生产基地，承载了向北京供应畜产品的能力。再次积极调整畜牧业内部结构。第四推广畜禽良种，使良种覆盖率达到95%。

以上四个优势，将使北京畜牧业功能疏解到河北省成为可能。

水产养殖业功能疏解。水产养殖业承载地区主要是河北省东部的唐山、秦皇岛地区。唐山市是河北省水产养殖大市，养殖规模和产量在全省均居首位，占据了全省水产养殖业的半壁江山。秦皇岛市海岸线126.4km，所辖海区15m等深线海域面积1000km2，有适宜发展养殖的浅海5.3万hm2，海滩3000hm2。承接北京水产养殖后，将建成北方重要的水产苗种生产基地，重点发展混养及综合生态养殖，重点提高贝类产品的养殖产量，满足京津冀区域整体需求[2-4]。

京津两地利用自己的区位、金融、科技、信息和航运等国际合作优势，已建设了农产品流通服务平台、农产品展销服务平台、农产品信息服务平台、农产品科技服务平台和农产品检测认证服务平台。河北省若能承接北京的农产品功能疏解，则能充分地利用这些平台，顺利地取得国内、国际市场的“通行证”，既完善了京津冀农产品市场，又提升了京津冀畜牧业、水产业发展水平。

2.建材业功能疏解

包括房地产在内的建材业北京城区受限，郊区迎来机遇。西城区和东城区禁止新建住宅项目(棚户区改造和文保区改造除外)，东、西、北五环路和南四环路以内，禁止新建酒店、写字楼等大型公建项目(高端产业功能区除外)。北京可以将棚户区改造和文保区改造以及高端产业功能区建设任务疏解给河北省。目前，河北卓达集团开发研制的建筑新材料已运用到建筑工程中。这些新材料具有传统材料所不具备的优异性能和特殊功能。

北京棚户区改造和郊区建设若能引进卓达新材料，是实现建材功能疏解的有效路径。其优势有二点。一是缩短建设周期节约资金占用。二是21世纪绿色环保的必然趋势。建筑新材从原料采集加工合成到模块化建筑，不产生建筑垃圾，符合低碳环保、可循环利用、可持续发展理念，这将有效缓解北京的“大城市病”。

3.制造业功能疏解

依据《国民经济行业分类标准》，制造业共有31个大类、175个行业中类、532个行业小类，受到《北京市新增产业的禁止和限制目录》禁止或限制的制造业相关行业小类有240个，占到整个制造业行业小类的45.1%。包括限制和禁止产业附加值低、资源消耗大、环境污染严重、劳动密集型的饲料加工、酒的制造、皮革制品、纺织等产业。

在制造业里，最成熟的是把纺织业功能疏解到河北省。河北省的省会石家庄纺织业发展态势良好，纺织服装工业是石家庄市的传统产业，已形成以棉纺织、化纤、印染、服装为主，兼有产业用纺织品、纺织机械器材、家用纺织品等门类齐全的工业体系，是全国重要的纺织工业基地之一。北京纺织功能疏解路径有两条，一是服装面料、辅料加工。北京纺织服装业已全面转型，有优势有市场前景的服饰产业用纺织品等行业得到健康发展，但弱点就是服装面料、辅料质量上不去，80%依赖进口。因此，以石家庄的优质棉纺和印染补充北京同类产品，做成北京服装企业的面料、辅料加工基地，顶替进口。二是北京市、河北省联手打造高端纺织基地，为已形成的河北省多家纺织服装基地和服装产业园区注入新鲜血液。比如北京大红门地区8家批发市场签约入驻河北永清服装城，600多家商户迁入河北白沟服装城。三是借助功能疏解，北京关闭和转移一批技术、产品相对落后、对环境负面影响较大的中小纺织企业，重点扶持一批与北京高档服装厂家合作配套，有国际市场拓展能力的大型纺织服装企业。

4.物流业功能疏解

《目录》禁止新建和扩建未列入相关规划的区域性物流中心和未列入相关专项规划的建筑面积在1万平方米(含)以上的物流仓储设施(粮食流通设施及规划的城市物流配送节点除外)。北京可以把物流仓储功能疏解到河北省会石家庄市。

石家庄是全国区域性物流节点城市、冀中南物流中心城市。华北地区的物流格局实际上呈现出一种明显的多层次特征，北京和石家庄两个城市物流产业处在不同的市场层次和市场结构中，具有互补互动性特征。北京物流业疏解到石家庄，其一可以利用省会中心地位和东出西联、承南接北的交通优势和资源优势，完善矿产资源、农业资源等大型战略物资储备库建设。其二可以构筑西部资源能源地区与京津和沿海的物资大通道，打造京津冀重要物流节点城市和战略物资储备基地。其三石家庄机场纳入首都机场集团统一管理，北京机场以客运为主，货运业务可以疏解到石家庄机场，减轻北京机场的压力。

(二)教育功能疏解

北京教育疏解的目标是中等职业、高等教育受到全面禁止。不再扩大和重新设立中等职业教育、高等教育和成人高等教育等学校。未来依托教育资源开展的相关项目受到一定限制。北京可在以下几方面将教育功能疏解到河北省。

1.专业技术教育和职业技能培训疏解。结合河北省“技能大师”培养工程、“企业家培育工程”，提高企业各类人员科技素质和创新能力，形成一批支撑京津冀创新发展型的企业家队伍、专业技术骨干和熟练技术工人队伍。

2.基础学科培育和前沿技术创新疏解。以打造基础学科和前沿技术研究基地为目标。河北省应增加高等教育投入，建设和引进高水平教育机构，促进高等院校之间、科研院所之间、科研院所与高等院校以及创新型企业之间的结合和资源集成。重点引进京津在国内外有较高知名度的教育(分支)机构，支持驻冀高等院校建设研究型大学，强化与主导产业关联紧密的重点学科建设，以项目资助、联合共建等方式，集中支持一批重点实验室建设，形成一批高水平、资源共享的基础学科和前沿技术研究基地。

3.中等职业教育功能疏解。以中等职业教育为重点，吸引京津优质中等职业学校到河北省开设分校或与河北省学校进行合作办学，比如河北省6所交通职业学校纳入北京交通职教集团，破除了京津冀交通人才培养的地域限制；建设高水平职业教育园区，培养高素质劳动者和技能型实用人才，确立与北京和河北省产业发展方向相匹配的职业教育体系；推进校企合作，建设集约化职业教育培训基地。

(三)卫生和社会功能疏解

《目录》明确北京五环路以内，不再批准建立政府办综合性医疗机构，不再批准增加政府办综合性医疗机构床位总量。目前，京津冀三省已在社会保障、医疗卫生等方面进行了有益探索实践，积累了一定经验。北京向河北省疏解为河北省的医疗发展带来契机，可以通过以下方面进行疏解和承接。

1.健康产业功能疏解。以环首都健康养老基地建设为重点，北京和河北省联手打造多个健康城。北京用地紧张，健康养老基地落在河北省，两省市优势互补，共同发展健康检查、疾病预防、医疗卫生、营养健康、身体养护、健身娱乐、康复治疗与修养、身心与精神治疗等多领域健康产业。

2.医疗卫生服务功能疏解。按照中央精神深化医药卫生体制改革，统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗制度。河北省积极创造条件吸引京津高水平医疗机构来河北省开设分院或附属机构，比如成立了京津冀卫生职业教育协同发展联盟。鼓励本地医院与京津大医院建立网络会诊、设备共享、专家异地出诊等合作机制，提升本地医疗水平，比如双方已签署的燕达国际医院合作项目，既分流了外地到京就医人员，减轻首都城市压力，又共同探索解决医师异地执业、医保结算等难题[5]。

(四)资源开发利用功能疏解

北京人口密集，涉及到资源开发利用方面压力大，有效地疏解才能减缓压力，实现城市发展与资源环境相适应。

1.水资源开发利用功能疏解和承接

河北省将建立区域水资源统一管理调度协调机制，支撑北京经济建设。

水库供水功能疏解和承接。河北省大中型水库共58座，其中19座大型水库。滦河及冀东沿海和海河北系水库对北京影响最大。只有通过疏解和承接才能保证每年河北省流入北京市的5.71亿m2和流入天津市的10.27亿m2用水量。北京和河北省共同要做的工作就是加快水库调蓄和配置工程建设，富营养水源，优化配置合理使用南水北调来水，加强水资源统一管理，保障北京用水和完善首都应急供水预案。

调水行洪功能疏解和承接。京津冀同属海河流域，公用一个水单元。疏解和承接后，河北省将在山区重点建设五大调水工程，在平原利用六条主要行洪河道，通过兴建地下水回灌工程，补充疏干的含水层，缓解地下水超采的态势。既保障和补充了北京用水，也为北京构筑了良好的生态屏障。

水环境和生态屏障功能疏解和承接。河北省的南北两厢分别是北京的北大门和南大门。水环境修复和生态屏障建立，也是间接承接功能疏解。北部张家口地区加快水生态保护和修复，南部石家庄、邢台、邯郸则涵养水源构筑生态屏障。从基础上保障北京非首都功能疏解。

2.能源开发利用功能疏解和承接

北京市到2020年，常住人口控制在2300万以内。能源开发利用是大问题。只有将功能疏解到河北省，双方共同完善能源基础设施，增强能源储备能力，构建安全可靠、清洁高效、多元多向的现代能源保障体系。河北省承接北京能源功能可以通过以下路径。(1)电力与热源供应项目建设。重点建设若干个电力(热电)项目，年增发电量200亿千瓦时。及时供应北京需求。(2)天然气引入与配套工程建设。重点抓好几个县(市)及大型企业的沿途天然气管道建设与利用项目；完善LNG、CNG加气站等配套设施，扩大天然气使用范围，提高清洁能源利用率。(3)油品提升与输油管线建设。加快石家庄炼油厂800万油品质量升级，并纳入国家战略发展重点项目；加快锦州—郑州、石家庄—保定成品油管线，天津—石家庄原油管道工程项目建设，完善京津冀区域油品管网体系①首都经济圈石家庄市规划[Z].石家庄市发改委，2012，58-60。；加快曹妃甸千万吨炼油项目，以满足北京需求。(4)发展新能源和可再生能源。抓好生物质发电项目建设和垃圾发电项目扩建；推进太阳能发电场、电动汽车充电设施、城镇太阳能光热建筑一体化等项目建设；扩张张家口风力发电规模；支持固体废弃物和低温地热利用项目建设。

二、保障非首都功能疏解的机制和环境

实现非首都功能疏解，必须要有过硬的机制和和谐的环境。

(一)保障非首都功能疏解的机制

1.“飞地经济”利益分配机制。 河北省发展空间较大，既能承接北京高端优质产业转移，也能承接北京传统产业转移。双方可探索共同发展“飞地经济”。强化政府调控手段，畅通大项目落户“飞地工业”园区的绿色通道。本着利益共享的原则，双方可就功能疏解和承接过程中的责任划定、税收分成、耕地占补平衡等方面作出明确规定，推行双方都能够接受的利益分配机制。

2.重大政策协同对接机制。在非首都功能疏解过程中，北京和河北省需联手建立疏解与承接重大政策对接机制。比如环保领域政策对接，联合制定发布京津冀区域企业环境行为信息公开实施办法及评价标准，共同完善区域环境政策；比如信用服务机构互认，要进一步加快信用服务机构互认步伐，信用管理部门联合发布“京津冀区域备案互认信用服务机构名单”，相互承认信用服务机构的备案资格，支持服务机构跨省、市开展业务；比如京津冀三地均出台了本地养老保险跨区域转移接续办法实施细则，发行了符合全国统一标准的社会保障卡[5]。

3.区域联合行动和执法机制。非首都功能疏解势必会造成承接地的生态环境问题。北京和河北省要签署备忘录，共同实施京津冀区域生态环境保护工程，建立生态合作与生态补偿机制；共同对区域内跨界河流进行综合整治和流域治理，有效促进水源保护；共同加强区域大气环境污染防治，协商建立重大环境事项应急协商机制，有效处置和妥善解决跨省、市环境污染问题；共同加大工商执法合作力度，建立公平交易执法协作机制，消费者权益异地保护救济制度。

(二)优化非首都功能疏解的发展环境

1.形成高效的政务环境。两地都要深化审批制度改革，最大限度减少审批事项，简化审批程序，规范审批流程，降低收费标准；加强效能建设，提高办事效率，完善“一条龙”服务制度，为非首都功能疏解搭建有效平台和良好通道。比如三省市基本实现城乡居民养老保险制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”。

2.完善产业合作的政策环境。提高功能疏解产业所涉及的财税支持、土地使用、贷款额度和信用担保等扶持政策的针对性和可行性，在不突破法律、政策底线的前提下，对非首都功能疏解的项目在投资立项、财政支持、银行信贷、税收减免、用地用电等多方面给予政策优惠。

3.营造和谐稳定的社会环境。在疏解和承接各种功能过程中，势必会产生各类社会矛盾和利益冲突。这就需要创新管理理念，努力协调好北京和河北省的各种利益关系，营造和谐文明的社会环境，构建分工合理的创新发展格局。力争使资源优化配置，要素合理流动，最终使非首都功能疏解落到实处。

三、实现非首都功能疏解政策措施

非首都功能疏解“严”字当头，控增量疏存量。需要配套政策措施。

(一)土地利用政策措施

非首都功能疏解首先涉及到土地问题。北京和河北省必须出台一系列土地利用政策措施。一是耕地保护补偿机制。凡是在功能疏解过程中，占用的耕地一定要补偿到位；二是推进工矿废弃地复垦调整开发，鼓励未利用地进行功能疏解开发利用；三是对北京城区污染企业搬迁和纺织等传统产业功能疏解提供土地优惠政策和专项补助；四是对疏解功能用地有序开展土地利用总体规划定期评估和适时修改，对符合国家产业政策、土地利用总体规划并通过社会稳定风险评估的重大疏解项目，在项目审批、核准等方面优先安排。

(二)重大基础设施支持政策措施

功能疏解属于重大工程。要落实到位需要加大中央财政转移支付力度，按照四类非首都核心功能疏解路径，对一般性制造业、区域性物流、教育医疗和公共服务等重大设施、重大项目布局、项目审批或核准等方面，建议给予河北省倾斜性支持。

(三)畜牧和水产生产核心区政策措施

非首都功能疏解中农业功能疏解是重头戏，如前所述畜牧业和水产养殖业是率先将疏解到河北省的农产业，耗费土地、耗费水资源。承接这类功能疏解的主产区基础设施和工程建设应给予重点支持。保证对牧农和渔民的各类补贴到位，支持在主产区布局具有支撑作用的重大农产业发展项目。

(四)产业空间政策措施

北京非首都功能疏解说到底是个产业优化升级、资源优化配置的过程。为保障功能疏解顺利进行，两省市要共同谋划产业对接项目，弥合发展差距，贯通产业链条，重组区域资源。用互补和共享的产业政策和创新举措，共同托举疏解项目，实现产业政策与发展优势的无缝对接。

京津冀协同发展是国家重大战略，是世纪重大战略。此战略的实施有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，优化提升首都核心功能。非首都功能疏解是协同发展的重要路径。这个路径畅通了，有助于实现京津冀协同发展。功能疏解方和承接方都要做好顶层设计和政策、机制、措施安排。

[1]任卫东，孔祥鑫，阳娜.北京“瘦身”四大非首都功能将被疏解[N]，燕赵晚报，2015-07-17.

[2]张振超.河北省唐山市水产养殖业发展形势良好[J].河北渔业,2014(8) ：11-12.

[3]闫升华,刘志强.唐山市水产养殖业发展趋势的思考[J].唐山市水产学会,2011(11):5,1-2.

[4]王凤呁.秦皇岛市海水养殖业现状分析及发展对策[J].河北渔业，2009(8):53.

[5]京津冀协同发展领导小组办公室.京津冀协同发展三省市定位公布[N]，燕赵晚报，2015-08-24.

【责任编辑 王雅坤】

The Ease Path and Mechanism of Non-capital Function in Coordinated Development among Beijing-Tianjin-Hebei

WANG Dian-ru, DENG Si-yuan

(Institute of Economics, Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031, China)

The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei is a major national strategy. The ease of non-capital function is the best interpretation of coordination in this strategy. This article analyzes the prohibited or restricted industry and the ease path of non-capital function, according to “Beijing’s prohibit and restrictions catalog in new industry (2014 edition)” issued by the Beijing Municipal People’s Government Office in July 2014. It includes the ease of industrial function, educational function, health and social functions, resource development and utilization functions. Then the article explores the security mechanisms and environment of non-capital function ease, and proposes policy and measures of non-capital function ease in order to put it into practice.

Beijing-Tianjin-Hebei; coordinated development; function ease

2015-10-25

河北省社会科学基金项目《环渤海、冀中南两区域嵌入京津冀一体化的模式与路径及比较与评价》(HB15YJ028);河北省科技厅项目《京津冀水资源优化配置及政策协同机制研究》(15454202D)

王殿茹(1959—)，女，河北宣化人，石家庄经济学院经济研究所教授，主要研究方向 ：区域经济、资源经济。

C93

A

1005-6378(2015)06-0086-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.06.015