警察“趋利执法”是如何发生的

公安机关在履行其重要使命时，困难之一是要考虑经费是否得到了充分保障。在有的地方，这一困难和执法时复杂的社会环境，还有人性的弱点结合，客观上可能会变异、生成一种“趋利执法”的逻辑。对此，人民群众不免会有看法，但局外人也许并不真正理解公安机关的苦衷。在全面深化公安改革的大背景下，如何更有力地保障公安机关的运转，消除公安干警“趋利执法”的压力，更好地建构警民关系，是我们要思考的一个问题。作为教育部重大攻关课题《完善基层社会治理机制研究》的前期工作，华中科技大学副教授吕德文在中部某县公安局做了半个多月的实地调研，得到了公安局领导和基层干警的支持，真实记录和研究了“趋利执法”逻辑的生成背景。

在中部某县公安局调研期间，让我感受颇深的就是“趋利执法”问题。我们访谈了大部分中层干部，包括各个大队、城区派出所、内设机构的负责人，无不在谈各自一摊子的经济压力。

这种现象很奇怪。由于这个县是贫困县，财政无法满足每个部门的需求，包括公安局这样的关键部门，这个我们理解。但公安局穷到要通过执法“创收”来解决其运转问题，却是出乎我们的想象。

因为，根据我们在财政局的调研，财政政策已发生了重大变革，主要是严格执行“阳光津补贴”政策和“收支脱钩”政策，这就意味着，公安局的“人头经费”是得到保障的，并且，肯定要比别的政府机构保障充实。那么，为什么公安局财政保障好了以后，基层单位反而觉得日子不好过了，以至于要影响执法行为了呢？

先分析公安局的财政运转状况。在财政政策改革以前，县财政局对公安局基本上实行的是财政包干政策，即公安局在财政上自收自支，具有相当大的财政自由裁量权。具体办法是这样的，财政局根据核算，每年要求公安局上缴800万，完成800万按85%比例返还办公经费，超过800万的部分按95%的比例返回。也就是说，县财政基本上不占公安局的便宜，公安局也不给县财政增加负担。

在这一制度下，公安局既是财政局的“财源”，又是财政局需要保障的单位。但从理论上说，公安局不是企业，财政局当然不会从公安局那里获得更多的财政收入。在财政政策杠杆下，能够让公安局自我实现收支平衡就不错了。于是乎，财政局设计了一个收支挂钩政策，把800万作为一个基准，既要求公安局维持自己的基本运转（每年必须完成800万的财政上缴任务），又鼓励公安局积极作为（超过800万的罚没收入基本上全返还给公安局）。

而在2014年实行财政政策改革以后，财政局根据核算，保障公安局每年800万的运转经费，哪怕公安局未上缴财政一分钱;如果公安局上缴超过800万，超过的部分按50%返还。

这个改革对财政局和公安局各有利弊。在财政包干制下，财政局不用承担责任，但公安局也获取了足够的财政自主权;收支脱钩政策执行以后，财政局需要承担保障责任，但公安局丧失了财政自主权。

深入调查可以发现，改革前后公安局的财政状况并没有多大改变。因为，财政局经过测算，这几年公安局每年上缴财政1000万左右，按照这个基数，公安局获得的财政支持差不多维持在850万～900万之间。换一句话说，公安局如果要过好日子，维持过去几年的财政状况，怎么着都还得上缴1000万以上的罚没收入。否则，公安干警的工资、津贴之类的虽然得到保障了，可加班费之类的就无法保障了，公安干警的待遇就得下降。因此，公安局还得积极“创收”才行。

趋利执法的一般后果，大多是可以预见的，比如会导致基础工作荒废，出现“钓鱼执法”等过度执法行为，普通案件得不到处理影响公众安全感等等。（图文无关）

事实上，改革之后公安局内基层单位的日子反而不好过了。原因在于，公安局趁机进行了不利于基层单位的内部财政政策调整。在财政政策改革之前，局机关和各派出所、各大队之间执行的也是包干政策，各基层单位，尤其是派出所，基本上是自收自支。这样，局和各基层单位之间事实上没有多大的财政关系，局领导省心，基层单位也逍遥。但是，财政政策的改革给局里扩大其财政权创造了机会。局里通过财政保障了各个基层单位的“人头经费”，但同时要从各基层单位提取罚没收入，这对基层单位的其余开支产生极大影响。

比如，对于城区派出所而言，除了“人头经费”（正式民警的工资、津贴）得到财政保障，其他开支仍需要自筹。而城区派出所每年最低开支需100万，项目包括临时人员工资（辅警、厨房），办公经费，民警住房公积金、医保、超时工资。公安局在实行新财政政策后，只返还城区派出所财政收入的50%，这就意味着，派出所要维持运转，必须保证每年至少有200万左右财政收入。众所周知，现在公安局基本上没有行政收费，这些所谓的财政收入实际上就是罚没收入。

派出所长无奈地说，他最重要的任务就是“找米下锅”。“米”在哪里？在“黄、赌、毒”。然而，他经过仔细测算，派出所无论如何也不可能完成这个任务，因此，只能争取县里给派出所增加返还比例，他希望100%返还，最后达成了折中方案：70%。

局里为何要趁机增加财政收入？并不是說局里想单纯地扩张财政权，而是随着治安形势的变化，在基层单位任务越来越重的同时，局里的任务也增大了。比如，近些年来，公安部对群众安全感指数非常敏感，以之为考核公安工作的一项指挥棒，甚至成为衡量地方主要官员的政绩的主要指标。对于公安局而言，这增加了许多行政工作，不可能全靠基层派出所去做，只能是局里统筹部署。

再如，这些年地方治安形势不容乐观，每个县都有大案要案，这也需要局里统一部署。还有，近来公安部门加强了反恐部署，各县公安局都可能要组建特警，加大培训民警，进行持枪巡逻，仅此一项工作就耗资巨大，而这也不是基层单位所能完成的。

如此看来，无论财政政策怎么改变，贫困县公安局的财政状况并没有实质改变。其本质是，财政保障主要来自于执法行为;而且，随着治安形势的复杂化，警务工作越来越繁重，财政需求也越大。这就促使公安局的各基层单位出现了“趋利执法”的情况：执法要考虑获取罚没收入;执法力量的分布取决于执法收益。

受制于财政压力，公安局的基层执法单位必定考虑执法效益问题，即执法力量投入与经济收益之间的对比。

这对执法过程产生直接影响：第一，基层执法单位要考虑重组执法单元，让更多的民警投入有经济收益的案件;第二，基层执法单位还可能选择性执法，优先考虑办理那些和经济收益相关的案件。

关于第一点，主要体现为办案力量的急剧增加，以及基层基础工作的不断弱化。

公安局传统的内部力量分布一般是这样的，办案的力量主要由专业大队负责，治安大队负责治安案件，刑侦大队负责刑事案件，经侦大队负责经济案件，派出所一般负责基础工作。应该说，传统的分工模式是较为合理，也是比较有效的，由专业大队负责案件处理有助于专业性提高;派出所因为不用花大力气办案，有助于把基础工作做扎实。也因此，之前我们通常看到的景象是，派出所即便缺乏经费，解决问题的最常用手段是向乡镇政府“化缘”，当然，前提是派出所也要支持乡镇政府的中心工作。

但是，自从公安局内部财政政策变革之后，基层执法单位尤其是派出所，财政压力陡增。在与局里讨价还价的过程中，基层单位肯定处于弱势，因此，只能自谋出路。问题在于，当前乡镇政府早已不是一级财政单位，也不可能给辖区派出所财政支持;况且，公安部早就再三强调，公安民警不能参与非警务活动。在这种情况下，基层单位普遍增强了办案力量。

以城区派出所为例。城区派出所为了减轻财政压力，“创新”了工作方法。一是將任务分解到每个民警头上，连普通社区民警也需完成7000元/月，女民警和办公室人员的任务稍微少一些。二是抽调最精干的力量，成立了两个办案中队，专门办理案子。

由于派出所的力量向办案倾斜，使得其基础工作受到了影响。派出所所长坦言，公安部的要求是每500人需配备一个片警，但城区派出所根本不可能达到，现在的实际情况是一个片警必须管3万人。由于警力严重不足，一些基础工作根本不可能展开，比如出租屋的登记管理、流动人口信息的掌握、消防安全问题。我调研的这个县城户籍人口只有3万人，但常住人口已超过10万人，绝大多数是乡下来县城带小孩读书的流动人口。城区派出所非常担心出租屋和流动人口的管理问题，认为这是一个隐患，按现在的警力配置，根本不足以应付。

不仅派出所，专业大队的警力也不得不进行重新配置。巡警大队共有60多个巡警，其中有17个正式民警。一直以来，其主要职责有三个：一是110出警，这是核心业务;二是城区防控，进行巡逻，这也是基础业务;三是遇到突发事件时进行稳控，这也会牵扯部分警力。巡警大队的保障相对还好一些，因为正式民警有“人头费”，另外财政还专门拨付群防群治的款项，巡防大队可以灵活调配群防群治款。即便如此，巡防大队也面临财政压力。为此，巡防大队也把6个素质最高的民警抽调出来，成立了案件中队，专门为巡警大队“创收”。

关于第二点，则主要表现为一些有利可图的案件受到重视，而一些涉及群众安全的案件却可能因人手原因相对没那么受重视。

我们在调研中反复听到公安局内部的一个说法是，“有事找警察”的提法严重影响了正常的公安工作。从公安工作的专业化角度看，这个说法非常有道理，因为公安部门承担了过多的社会事务，导致其本职工作受到影响。但是，从另一个层面看，这种说法或许真实反映了当前公安部门选择性执法现状。

选择性执法首先表现在基础工作与办案工作之间的错位。前面提到，派出所和巡防大队的核心业务本不应该是办案，而是基础工作。但现在的情况是，由于基础工作不可能立即见效，也不可能给基层单位带来经济效益，基层单位把更多精力放在办案中。

一个细节是，公安系统这些年非常重视群众满意度、安全感及治安好转率等指标，这些指标基本上反映了基层基础工作是否扎实。但是，基层单位对这些调查有自己的思考。因为，在财政压力下，基层单位客观上必须更加重视办案工作，比如办理赌博案件。

其次，选择性执法体现在对案件的考量主要基于经济效益。对于巡警大队、派出所等这些本应以基础工作为主业的基层单位而言，其办案能力仅限于案情并不复杂的小型治安案件。绝大多数治安案件并不能创造经济效益，比如邻里纠纷、打架斗殴、小偷小摸，但这些案件却关乎老百姓的日常生活;而少数治安案件，如聚众赌博、卖淫嫖娼是可以创造经济效益的。基于经济利益的考量，基层单位更喜欢办理后一种治安案件，而对前一类型的治安案件则积极性不高。

刑警大队同样有趋利执法现象。一般情况下，有两种类型的刑事案件刑警大队有积极性，一是大案要案，尤其是命案，这种类型的案件一般领导重视，是个政治任务;二是明显有利可图的案件，如涉及数额较大的诈骗、偷盗、抢劫案件。

由于刑事案件，特别是大案要案的破案成本更高，因此更需要考虑经济收益。一位刑侦中队长讲了一个故事，2012年年底本县发生了一起命案，两个老人被杀。分管县领导高度重视，鼓励专案组破案，并承诺破案后为专案组请功，让县财政拿出30万出来奖励。结果，这个案件历经波折终于破了，可这位县领导食言了，仅仅请专案组吃一餐饭了事。这件事搞得刑侦大队上下哭笑不得。当然，公安局有命案必破的原则，投入精干力量破这起案件也没怨言可说。况且，领导肯定是要不了财政的钱，故而只能请吃一餐饭了事。

趋利执法的一般后果，大多是可以预见的，比如会导致基础工作荒废，出现“钓鱼执法”等过度执法行为，普通案件得不到处理影响公众安全感等等。从我们调研的情况来看，趋利执法还会产生一些意想不到的后果，而这或许为今后的警务工作埋下隐患。

一是产生警力内耗。由于每一个基层单位都要为“创收”费心，而真正能够产生效益的执法类型也就那么几个。重大刑事案件只能由刑侦大队来处理，别的单位没有权限，也没有能力来办理。一般的治安案件中，能够进行处罚的就是抓黄赌毒。并且，抓吸毒的还很难罚到款，因为县城吸毒的大都是老油条，身无分文，且吸毒是刑事案件，必须并处拘留，这就更增加了罚款难度。所以，真正能够“创收”的业务就是抓赌、抓嫖。而赌、嫖一般只在县城才有，乡下都是熟人社会，没有多大空间。由此造成的后果是，全县很大一部分警力，包括治安大队、城区派出所、巡警大队，都在抓赌抓嫖;甚至一些乡下派出所也进城抓赌抓嫖。以至于一位公安民警跟我们说了一个笑话：有一次，一伙在县城某个宾馆赌博的人，竟然被来自不同单位的警察抓了5次！

二是造成警务效率低下。传统的警力分布是较为合理的，专业大队和基层派出所分工明确，相互配合。如果保障有力，警力充足，警务效率应该是比较高的。当所有基层单位一门心思求生存时，必定意味着职能交叉、混乱的局面，而一些基础工作也不可能真正做好。长此以往，因为缺乏基础工作，警务效率必然下降。我们调研期间，地下六合彩开始在这个县的农村大肆蔓延。治安大队长戏言，他要和两个乡镇的派出所做个“合伙生意”，端两个马庄。可行动结果是，同一个地方的另外的马庄根本就没动，端掉的马庄也没抓到老板。个中缘由可能是，乡镇派出所根本就不愿意扫除所有赌博窝点，否则如何维持今后的“创收”业务？