平湖市新埭镇土地承包问题的调查与思考

顾照付

摘要：农村土地承包政策是党在农村最基本的政策，是党的农村政策的基石。农村土地承包保持长期稳定，让农民吃上长效“定心丸”是这一基本政策的灵魂和精髓。解决农村土地承包纠纷问题，已经成为当前农村工作的重中之重、当务之急。

关键词：土地承包；农村政策；问题调查；承包纠纷；承包制度 文献标识码：A

中图分类号：F320 文章编号：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见”文件的出台，明确提出了要求“围绕发展现代农业和增进农民利益，以确权登记为基础，以赋权活权为重点，落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，创新管理机制，实现承包经营权权能”的要求。为保证这项政策更好地落实，针对近几年来我们镇土地承包经营纠纷逐渐增多、矛盾日渐突出的现状，落实省办意见，妥善解决各类土地承包经营纠纷问题，就平湖市新埭镇进行调查的情况和思考：

1 土地承包基本情况

平湖市新埭镇1983年实行土地承包，第一轮土地承包期为15年。1998年国家出台了新的土地承包政策，延长了土地承包期限30年，为此和全国各地一样，直接在一轮的基础上，延长了二轮土地承包，核发了二轮土地承包权证。至2004年为止又完善了二轮土地承包。承包土地面积为55618亩。土地流转面积达到3万多亩，占全镇承包面积的59.3%。

通过调查表明，随着农村税费改革的深入和农民负担的减轻，农户经营承包土地的积极性逐年提高。特别是近几年各级惠农、扶农政策的出台和逐步落实以及土地流转费用政策的落实，以农户“要承包权、要土地流转费用”为主要特征的土地承包经营纠纷正在逐步升级，因土地承包经营权纠纷引发的上访、群访等现象时有发生。这种不稳定的因素，引起了各级党委、政府的重视和共识。土地承包经营权纠纷已经成为目前农村社会稳定的重大隐患。解决农村土地承包纠纷问题，已经成为当前农村工作的重中之重、当务之急。

2 农村土地承包纠纷问题及其产生的原因

在调查中发现，当前农村土地承包经营纠纷主要表现为三类：一是要求回归土地承包权，引发纠纷。由于受惠农政策和土地流转效益利益的驱动，原来部分农村劳力和家庭外出务工经商收入不理想，过去因撂荒或者土地平整时自愿提出退包的土地承包权以及因其全家户口迁至城市户口退包的土地承包权，要求收回土地承包权利；一部分现有承包户受土地流转费效益驱动或其他原因，不愿放弃这部分土地使用权，形成土地承包经营纠纷。二是要求承包土地收益分配权利，引发纠纷。如一个村土地整村流转后，由于流转政策与镇确定的政策不一，为此在土地整村流转后因土地流转收益分配问题带来个别农户直接到省信访办越级上访。除了土地流转村外，其他涉及的5个村中也有此类问题。三是要求解决遗留问题，引发纠纷。对二轮承包以前就存在的历史纠纷或其他问题。

通过调查认为，诱发农村土地承包经营纠纷的主要原因有三个：一是承包权的自动放弃。2004年前，由于土地耕作已不再是农民赖以生存的唯一渠道，农民进城打工、做生意等获得的非农收入占农户全年总收入的比重逐年攀升以及承包田交款负担比较重。部分农民自动放弃承包权，弃田撂荒，举家外出或主要劳力外出，多年杳无音讯，不迁户口，不交税费。为了不让税费悬空，村集体想了多种办法来解决这个难题，并且在2004年完善二轮承包时与涉及的农民签订了土地变更合同，部分农民退出了部分承包权。但随着惠农扶农政策的出台落实和土地流转收益增加，农业生产效益引力的增加，部分过去自动放弃土地经营权的农民纷纷“解甲”归田，要求耕种原承包地。二是承包权利的随意转移。在完善二轮承包前，农村承包土地流转基本处于无序的农民自发流转阶段。流转的基本形式是转包、出租、互换、转让、入股、委托代种等。但无论哪种形式的土地流转都存在较大的随意性和不规范性。仅凭双方当事人达成的口头协议，就草率地将部分或全部承包地进行转让或互换。这些承包土地的随意转移，从转移之日起就深埋隐患。三是农村产业结构调整遗留问题多。一些村在二轮承包以前进行产业结构调整时，占用承包耕地栽种经济林、开挖渔塘等，在二轮承包时，没有对土地进行适当调整，为土地承包经营埋下了隐患。部分农民要求对过去结构调整已形成的多种经营基地退林还田，退渔还耕，要求划分到户，分户承包经营，因而引发土地承包经营纠纷。通过调查认为，上述三大诱因是引发当前土地承包经营纠纷的症结所在。究其深层原因：一是认识上的缺位。部分农民对土地承包经营权重要性的认识不够，考虑眼前多，考虑长远少。二是落实承包制度的缺失。主要表现在完善二轮土地承包工作不到位，留下了隐患。调查中发现，当时大多农民将《土地承包经营权证》视作可有可无，无关紧要。三是政策法规的执行缺位。与《农村土地承包法》配套的权证管理、流转规则、仲裁规范、执行不到位，基层对土地承包经营调解仲裁的难度高和随意性加大，缺乏权威性和说服力。四是基层经营管理机构和人员的严重不适应。在2006年县乡机构改革中，经营管理机构形式多样，职能弱化，人心涣散，难以承担繁重的土地承包管理工作。

3 完善农村土地承包制度的建议

3.1 进一步落实第二轮土地承包政策

依法确认农民土地承包经营权。在进一步宣传贯彻《农村土地承包法》的基础上，依照《农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，进一步落实土地承包政策，依法确认农民的土地承包经营权。在目前政府要求对第二轮承包土地落实情况进行调查的基础上，落实土地承包经营权。

3.2 加大协商和调解力度

《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。”当事人之间在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。调解达成协议，应当要求当事人签订书面协议，应当帮助和督促当事人自觉履行协议。当事人不愿协商、调解或协商调解不成的，可以向市农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

3.3 认真、慎重地解决具体问题

对于农村产业结构村留下的遗留问题要认真慎重地解决。已成片开发、形成规模、效益较好的经济林、水产基地等，由村集体进行招标承包，所获承包收入用于化解村级债务和巩固壮大集体经济；对土地分配不公或人地矛盾突出的现象，在大多数群众同意情况下，利用机动地适当进行调整。对于“弓口”悬殊问题（人多田少，田多人少），原则上维持现状。

3.4 加强基层农村经营管理机构和队伍建设，建立村镇、市（县）、市三级农村土地承包纠纷仲裁机构

建议在乡镇机构改革中，充分考虑现阶段农村经营管理工作任务的艰巨性和复杂性，保留专门工作机构，安排必要的经费，以保证农村土地承包合同有人管理，土地承包经营纠纷有人调解。市要定期组织对基层专职人员进行培训和交流，以促进农村承包土地管理的逐步规范。

参考文献

[1] 闵德美.农村土地征收问题及对策[J].安徽农业科学，2011，（9）.

[2] 吴雨才，叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展[J].农村经济，2005，（8）.

（责任编辑：周 琼）