村委会可以收回抛荒两年以上的承包地吗

湖南省农业委员会法规处(410005) 聂建刚

村委会可以收回抛荒两年以上的承包地吗

湖南省农业委员会法规处(410005) 聂建刚

【案例】 读者张某是某县某乡箬叶铺村委会主任，看了《湖南农业》2015年第5期刊登的《承包方能请求返还弃耕抛荒的承包地吗》一文后，产生了疑问，特来信咨询：现在当地政府对粮食生产抓得紧，杜绝水田抛荒，村委会压力很大。村委会有干部提出，我国《土地管理法》第37条第3款规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应收回发包的耕地。”据此，对于村里连续两年以上弃耕抛荒的水田，可以按照《土地管理法》的规定，收回到村委会，重新发包给其他村民。这对于促进粮食生产非常有利。但是，对口联络我村工作的乡政府干部却认为，根据我国《农村土地承包法》的规定，村委会无权收回承包户弃耕抛荒的承包地。请问：《土地管理法》第37条第3款的规定还算不算数？村委会到底能不能依据这一规定收回承包户抛荒两年以上的承包地？

【评析】 读者张某反映的问题具有典型性。《湖南农业》2015年第5期刊登的《承包方能请求返还弃耕抛荒的承包地吗》一文重点解析的是承包方将承包地抛荒后，村委会将其承包地收回另行发包，原承包户有权请求返还，但对村委会收回承包地的行为是否合法未详细阐述。现就村委会能否依据《土地管理法》第37条第3款的规定收回承包地进行简要分析。

1986年，我国出台了《土地管理法》，并于1998年进行了第2次修正，在第37条第3款增加了禁止闲置、荒芜耕地的规定，即：“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”一些农村集体经济组织正是依据该款规定收回了承包方连续两年以上弃耕的承包地，这在当时是有法有据的。直到2003年3月1日我国《农村土地承包法》颁布实施，情况发生了变化。《农村土地承包法》对收回承包地的情形作了非常严格的限定，在承包期内，发包方只能在3种情形下才能收回承包地：①承包方主动交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成员死亡的；③承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。以上情形并未包括承包方可以收回连续两年弃耕抛荒的承包地。之后，2004年3月30日和4月30日，国务院相继以国办发明电[2004]15号和21号发出《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》以及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，从行政角度规定不能收回连续两年以上弃耕抛荒的承包地。

由于《农村土地承包法》是调整规范农村土地承包的专门法律，是多年来农村土地承包实践经验总结的结晶，确保了农村土地承包关系的长期稳定，加强了对农民承包经营权的法律保护，而且实施时间晚于《土地管理法》，从立法技术角度，如果《土地管理法》第37条第3款规定的收回承包地的情形继续有效，就应该在《农村土地承包法》中予以确认，而《农村土地承包法》对此并未确认，使《土地管理法》第37条第3款的规定不再适用。2005年9月1日起实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6条的立场与《农村土地承包法》及国务院国办发明电[2004]15号和21号的精神也是一致的。

综上，《农村土地承包法》实施后，村委会不能再依据《土地管理法》第37条第3款收回弃耕抛荒的承包地。而且，无论《农村土地承包法》实施以前，还是实施以后，对于连续两年以上弃耕抛荒被村委会收回的土地，承包人可随时请求返还。为了发展粮食生产，当前最好的办法是引导和推动土地流转，让弃耕抛荒土地流入愿意种粮的农户或新型农业经营主体的手中。