强化权力运行制约和监督体系的思考

□赵翠玲

一、强化权力运行制约和监督体系的必要性

(一)从权力的特性看强化权力运行制约和监督的必要性。权力作为政治学的基本范畴，主要研究对象是社会、国家管理的权力，是政治权力。按照马克思主义的观点，政治权力是一种与人民大众相分离的公共权力，它具有自身固有的两重性、扩张性、排他性、可交换性等特征。这些特征决定了权力既可以成为人民谋利益的工具，也可以成为少数人谋取私利的工具。如果没有必要的监督和制约，那些掌握并行使权力的人就可以随心所欲地滥用权力，这就决定了制度外在监督制约的必要性。

(二)强化权力运行制约和监督体系是实现国家权力合理配置、运转高效的内在要求。政府的行政管理水平，很大程度上取决于行政权力配置的科学性和行政权力运行流程的规范性。但现实中由于没有对权力的边界明确界定，造成权力在行使的过程中随意性很强。具体表现在政府各职能部门在权力配置上存在权责失衡现象，对权力的运行程序缺乏制度化规定，这些弊端会使各职能部门利用自己手中的权力来追求部门利益和个人利益的最大化，从而导致行政管理乱象丛生，效率低下。因此，在行政管理体制改革过程中，要通过建立决策权、执行权和监督权“三权”分立这种机制，使各种权力既相互独立，又相互制衡，各司其职，各负其责，既能保证权力运行效率的高效化，又能保证人民赋予的权力真正为民所用。

(三)强化权力运行制约和监督体系是克服官僚主义的需要。长期以来，官僚主义一直是影响我国政府工作效率的一个顽症。近年来，我国一直对行政管理体制改革不断进行探索，就是要从制度上寻求克服官僚主义的办法。官僚主义产生的一个重要原因是权力掌握在少数人手中，容易使权力的行使失控，加之监督不力，不敢监督，就极易形成居官自傲、脱离群众、独断专行、作风霸道等形形色色的官僚主义，严重影响了党在人民心中的形象，影响了党执政地位的稳固。究其原因是对权力缺乏硬性约束，管理制约机制存在缺陷，权力运行缺乏有效监督，为官僚主义的滋生和蔓延提供了条件。因此，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约与协调机制，不但能够有效地削减“一把手”的权力，而且能够有效地克服官僚主义，避免给社会给人民造成极大浪费。

(四)强化权力运行制约和监督体系是发展社会主义民主政治的必然要求。国家权力的制约问题一直是各国民主政治发展的核心内容之一。社会主义民主最关键的一点就是人民群众对公共权力能实施有效控制和监督。《中华人民共和国宪法》明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。国家以法律的形式确定了权力的来源和属性。这表明在我们国家一切权力都来自于人民，我们国家公共权力的主体是人民群众，党执政后的地位和资格来源于人民群众的委托，党群关系是委托与被委托的关系。既然执政党的权力是人民授予的，那么权力接受人民监督是法律赋予每个公民的的基本权力。因此，要保证授出去的权力按照人民的意志运转，就必须对其加强约束和严密监督，否则就可能转化为损害人们利益的工具。因此，决策权、执行权和监督权三权制约与协调机制的建立，是对公权力进行制约和监督的有益探索，建立这种权力运行机制，不仅是人类社会政治文明发展的需求，也是社会主义民主政治发展的必然要求。

二、强化权力运行制约和监督体系过程中存在的问题

(一)政治体制不完善。长期以来，由于我国实行的议行合一的党委领导体制，党委既是决策机关，又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，导致权力相对集中，缺乏合理配置。尤其对重要权力没有进行科学分解，也没有设置必要的制约措施，从而出现某个部门、岗位和个人拥有绝对权力，导致绝对的腐败。而集权者一旦权力不作为，在其位不谋其政，隐形的权力异化发挥作用，各类重大事故就会随即发生。而且，权力在运行过程中也存在着某些权力的权限、授权范围、程序性、透明度不高等问题，导致监督制约难以进行，造成过多腐败问题产生和行政效率低下。

(二)监督机制不完善。按照宪法和法律的规定，我国人大和政协都享有对政府监督的权力，司法机关和党内的纪委也是监督权力运行的重要职能部门。但由于政府决策程序的逆向性，加之民主监督缺乏制度性保障，以及二者自身对民主监督认识不到位等，导致监督弱化。司法机关、党内纪委人财物又受制于同级党委、政府，缺乏独立性和权威性，监督职能难以真正发挥。

(三)监督渠道不畅。对权力进行监督有赖于监督渠道的畅通。目前由于监督者和被监督者主观认识不足，体制上又受制于被监督者，一些党组织和党员领导干部也不愿主动公开党务、政务，有些地方和单位党内监督存在搞形式、走过场的倾向，使一些党员干部对本部门、本单位的重大决策，缺乏了解、参与，只能对一些热点和敏感问题“雾里看花”，导致党员干部想监督却不能监督，造成监督渠道不畅。

三、强化权力运行制约和监督体系的对策与建议

(一)理顺决策权、执行权、监督权三者之间的关系。在一个健全的社会组织结构中，要保证权力正常运行，都应包括决策、执行、监督三个最基本的组织环节，尤其是国家行政权力。这三项环节，三种权力应相互制约，并力量均衡，才能相互制肘，协调运行。其中，决策权与执行权应截然分开，各自依法独立地行使自己的职能。监督权更应该独立于二者之外，才能保证更好地行使自己的监督职能。从三者之间的关系看，决策是执行的前提和依据，执行是决策得以贯彻和施行的途径和保障，监督则是保障决策、执行有效的必不可少的条件，三者各有分工，既相互制约又相互协调。

(二)加强各部门各系统内部权力的科学配置与合理分工。明晰权力边界，推进权力科学化设置是提高行政效率，防止权力滥用的重要一环。规范权力及其运行，重新配置权力资源，基础是做好“确权”和“分权”工作。鉴于当前我国行政权力中存在的权力过分集中，权力边界不清等问题，我们要对权力进行适当的分工制约，并做到权责相符。一是科学分权。应合理分权，简政放权，把一个部门和岗位负责的职能、行使的权力，改为由多个部门、多个岗位、多个人员分开行使某项权力，以防止权力过分集中，导致权力异化，甚至是腐败。要尽量减少管理环节和层次，取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等。二是合理确权。应清晰列出各级政府及各职能部门的权力清单，明确确定行权范围与幅度，使权责边界、用权主体、服务对象、行权程序更加清晰。

(三)建立健全科学民主决策机制。科学决策是做好经济社会发展各项工作的重要前提。决策的正确与否，决定着活动的成败。保障决策科学民主，必须按照党的十八届四中全会要求，建立群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。决策前政府要充分调研，科学规划，及时公开重大建设项目的有关信息，广泛听取和充分吸收社会民众、尤其是受项目直接影响利益群体的意见及诉求，要及时受理并给予回应。要聘请专家对项目的风险进行评估和论证，不断提高决策的科学化水平。同时，要建立重大决策责任追究制度。对于没有严格按照决策程序，在决策过程中失职、渎职，给党和国家造成严重损失的要追究相关人员的责任。

(四)建立健全权力执行机制。健全的权力执行机制是遏制权力滥用的重要一环。针对目前我国权力运行过程中存在的重决策，轻执行;重制定政策，轻抓落实，以会议落实会议，以会议贯彻会议;权力运行程序不规范，办事程序繁杂，行政效率低下等问题，应构建扁平化政府行政机构，重新调整行政系统纵向权力配置格局，削减一些只负责情况汇总、上传下达的中间层次，加强资源整合，使权力分散行使;应理清权力清单，公开权力运行流程，表明承办岗位、办结时限以及如何监督等相关事项，克服权力运行过程中的随意性、主观性和隐蔽性，以实现对权力的有效监督和便民高效的服务。

(五)建立健全权力监督机制。建立健全权力运行的监督机制，这是确保权力正确行使和反腐的关键。一是要加强和完善党内监督机制。强化上级纪委对下级纪委的直接领导，健全和完善党内民主生活会制度，充分发挥民主生活会提高领导班子发现和解决自身问题的能力。二是要建立健全民主党派、人民群众和社会各界的监督机制。当前加强群众监督，应进一步扩大群众参与监督的范围，不断创新群众监督的方法，尤其要充分运用高科技的电子网络手段加强对权力运行的监督，实现从源头上防治腐败的目的。

(六)建立健全权力运行的公开体系，让权力在阳光下运行。“阳光”是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里，促进权力正确行使，必须让权力在阳光下透明运行。我们要按照“以公开为常态，不公开为例外原则”建立完善的权力运作公开体系。应进一步坚持和完善党务、政务等办事公开制度，但凡不涉密或法律没有明令禁止公开的权力相关事项，都应及时、全面向社会公开，最大限度地增加透明度和群众知情度。要推进政务公开信息化。政府要在经济条件允许的前提下多开通建好一批政府网站，让民众能更多更方便地获取一些政府方面的信息。同时，还要加强对政务公开的法律制度建设。通过法律制度的规范性和强制性，遏制部门利益和个人意志的干扰，以此建立起权力公开运行的制度体系，从而依法保障公民享有的知情权。