市场化条件下质检机构改革初探

安徽省产品质量监督检验研究院 苏宁英

我国的产品质量检验机构都是在计划经济体制下建立的，他们隶属于各级政府质量监督部门，单位负责人由各级质监局任命，人财物归同级质监局调配。开展业务的范围是同级质监主管部门管辖的行政区域，工作内容是从事定期计划的抽检和委托检验，服从和服务于质量监督、执法打假工作，在本行政区域内处于垄断地位，基本没有市场竞争能力和市场竞争意识。当前我国的经济体制已经完成了从计划经济到市场经济的转型，社会主义市场经济体制已经建立并得到逐步的完善，西方主要经济体也都陆续承认了我国的市场经济地位，但在计划经济条件下所建立的庞大的机制仍未调整到位，与市场经济不相协调、不相适应的机制体制仍然存在，各级质检机构就是其中突出的一类。这些机构如不完成转型升级，不仅不能适应市场经济的发展，不能在市场经济中发展状大，自身的生存也会遇到严重的危机，迟早会被市场经济的大潮淘汰出局。

一、我省质检机构的现状分析

(一)质检机构的设置情况

目前，我省质监部门事业单位主要有三大类：即计量检定机构、产品质量监督检验机构和特种设备检验检测机构，共计138个,其中产品质量监督检验机构28个、特种设备检验检测机构16个、计量检定机构27 个、计量检定和产品质量检验综合性技术机构67 个；按照行政隶属关系分，省级机构5 个、市级机构66 个、县级机构67 个。同时，为支持地方经济的发展，依托这些技术机构建设国家级中心23 家、省级中心64家。这些机构单位性质比较复杂，有参照公务员管理事业单位，有全额拨款事业单位，有差额补助事业单位，也有自收自支事业单位。

(二)质检机构经费保障状况

1、行政及财政供给体制沿革

1999年9月15日，省政府印发《安徽省质量技术监督管理体制改革实施方案》（皖政〔1999〕37号），明确质监部门实行省以下垂直管理，并要求在1999 年10 底前完成体制调整，从此质监部门走过了15 年的垂直管理模式；2013年12月25日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于调整省级以下工商、质监行政管理体制和改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》（皖政办〔2013〕24号），明确质监部门不再实行省以下垂直管理，并要求在2014年1月底前完成体制调整，从此质监部门纳入各级地方政府管理。据此，我省质检机构财政供给体制也相应经历了三个阶段。第一阶段为1999年10月底以前，其经费按行政隶属关系由同级财政供给；第二阶段为1999年10月起到2014年2月底（2月份是春节期间），其经费由省级财政供给；三是2014年3月份起，其经费按行政隶属关系由各级财政供给。

2、垂直管理期间基本支出保障情况

省级质检机构基本支出保障情况。根据国务院办公厅《关于进一步做好工商行政管理和质量技术监督部门经费保障工作的通知》（国办发[2002]55号）精神，省财政厅对省级质检机构比照执行省直单位预算供给政策：一是编制内人员的工资、津贴等经费，按照国家和省有关规定安排，按时足额拨付；二是对质检机构开展工作所需正常公用经费，分别按照不同的标准予以安排；三是省级质检机构基本医疗和住房改革经费，按照行政单位标准全额由财政负担；四是质检机构组织的行政事业性收费全部上缴省级财政，实行“收支两条线”管理；五是省财政根据质检机构单位性质，区分财政拨款事业单位、财政补助事业单位、自收自支事业单位性质，分别按照组织行政事业性收费收入的80%、90%和100%的比例安排经费支出。市县级质检机构基本支出保障情况。上划以来市县级质检机构按上划经费统一编制综合预算：人员经费和公用经费按1999 年底上划基数供给；其基础设施建设，应纳入本地区的社会发展计划，实行统一规划和管理，逐步改善质检机构基础设施条件；其基本医疗和住房改革经费，仍实行属地管理；其行政事业性收费全部上缴省级财政，实行“收支两条线”管理；在年度综合预算中予以全额安排。

3、垂直管理期间项目经费保障情况

上划15 年来，省级财政在财力有限的情况下，不断加大了对质检机构项目经费投入。按照省、市、县三级质检机构的职能定位，加大对检验检测能力提升的经费投入，累计投入检验检测能力提升经费4.50亿元，其中投入国家和省级质检中心的项目经费2.28亿元，基本解决了监管工作中存在的“检不了、检不出、检不准、检得慢”等突出问题。至2013年底，全省共有检验检测技术在职人员3064人，资产总量18.79亿元，设备价值6.97 亿元,人均资产61.33 万元；2013 年度，累计取得可支配收入11.22亿元，人均可支配收入36.61万元；开展检验检测业务实现收入8.27亿元，人均业务收入26.99万元。

(三)质检机构职工收入分配情况

近年来，各级质检机构为充分调动职工工作积极性，均不同程度地实行“百元包干制”等多形式的职工收入激励分配制度，通过单位绩效工资总量控制、各创收中心承包百元产值等形式，加大改革力度，拉开收入分配档次，已初步建立起质检机构新的分配竞争激励机制。据了解，全国绝大部分质检机构均以有差别的绩效工资分配机制，推动分配制度改革，形成了以收入分配为抓手的竞争激励机制，对推动检验检测行业长足发展起到了十分突出的作用。

(四)质检机构人事管理情况

近年来，质检机构已基本普及在编职工聘用合同制管理，新进在编职工已基本通过公开招考的形式择优录用，中层干部通过双向选择、竞争上岗形式予以聘任。这些新型用人机制的推行，涌现出一批懂经营、善管理、高技术的优秀人才，基本形成了符合事业发展需要、适应市场经济发展形势的专业技术人才+经营管理人才+市场营销人才的队伍结构。

同时，随着质检机构业务的发展，在编人员已远远满足不了单位的发展，各单位都通过各种形式择优录用的一部分聘用人员，这些人员普遍年富力强，勇于创新，敢于拼搏，给单位注入了新鲜的血液，在一定程度上也促进了人才的流动。

二、我省质检机构存在的问题

从我省质检机构的现状来看，当前，我省质检机构存在问题主要可分三类：机构自身存在的问题；来自市场化方面的问题；与国家宏观政策的新定位的差距。

(一)质检机构自身存在的问题

从适应当前市场经济发展和检验检测日趋市场化的新挑战来看，质检机构能力与经济社会快速发展的形势和需求不相适应。

1、结构性矛盾突出

一是机构规模偏小，人员分布不均衡，省级机构人员较多，县级机构人员较少，检验检测项目交叉重复，难以形成与民营、外资同类检测机构竞争的水平和规模；二是机构数量偏多，布局不合理，中小机构多分布于县(市)一级，致使任务不足，设备使用率不高，造成了检测资源浪费；三是人员年龄偏大、知识老化，县级检验检测机构难以吸引和留住高层次人才；四是高水平的专业人才和技术带头人严重匮乏，制约了质检机构能力的提升。

2、管理体制僵化

一是普遍存在政事不分、定位不清问题，政府既在监管又在举办,质检机构过多依附于政府部门，市场化意识不强；二是社会保障机制不健全，普遍经费保障不足，大部分质检机构人员没有办理养老保险，为市场化改革留下操作难题；三是质检机构人员是事业单位性质、事业身份的人员，但从事的检验检测工作主要是面向社会开展的经营性业务；四是没有建立合理的薪酬制度，制度不合理、分配不均现象依然存在，一定程度上阻碍了工作的积极性。

3、经费供给体制欠合理

目前，质检机构作为事业单位实行年度综合预算，其取得的检验检测收入全部上缴财政，支出由预算安排，实行国库集中支付。回到各级地方的质检机构受制于地方经济状况，生存与发展面临诸多问题，一是对财政的依赖性较大，尤其是经济不发达，检验检测业务收入不多的地方；二是检验检测能力提升投入不足，市级质检机构只配备了一般项目的常规检测仪器设备，县级质检机构设备数量少、档次不高，仪器设备总值仅达到标准配置的48%。从经费供给和结余方式看，以运转为目的，没有考虑发展的因素。

(二)质检机构来自市场化方面的问题

我省质检机构的发展相比于国内发达地区及国外检测机构还存在一定的差距，根据目前国内检测行业的发展趋势，大致可概括出如下几项特点：

1、检测资源缺乏有效整合

目前我省尚未开展测试检验服务业资源整合，机构现状尚未得到根本改变，专业测试服务机构的能力仍未充分发挥，彼此之间协作效率低，科技资源的真正有效利用需要有足够整合能力的组织参与。

2、以市场服务为导向的职能定位缺失

相比成熟的市场运作机制而言，目前我省质检机构组织体系大多以职能而不是以市场服务对象来划分，面向客户时往往充当技术专家角色而不是服务行家角色。大部分机构未设市场部门，市场开拓推广能力较弱。应面向市场认真研究服务对象，建立直接面向用户的行业检测实验室，促进市场完善和成熟。

3、检验检测技术服务能力不高

市场化很高的测试机构不仅能测试客户样品和出具测试报告，而且还可提供定制增值服务，为客户找出问题并提供全方位解决方案。而这正是我省很多质检机构普遍缺乏的，高新技术检测的需求方很难找到能解决问题的服务机构。

4、复合型人才及精良设备缺乏

服务效率需要提高，全能型检测人才少和精良检测设备缺乏已成为目前我省质检机构服务效率难以保证的主要因素。如何能培育出综合能力强的检测行家、留住更多更好的检验人员，是目前质检机构面临的突出问题。

5、品牌缺乏及各自为政现象突出

目前我省检测市场比较分散，条块分割，国有事业单位僵化的体制缺乏整合市场的动力，也缺乏统一的具有广泛知名度的品牌，这给深圳华测等这样民营的行业后起之秀做大做强、树立中国品牌乃至世界性品牌提供机会。

(三)质检机构与国家政策要求的差距

近年来一系列改革政策的颁布意味着国家宏观层面已明确提出检验检测机构改革的意见。2011年3月中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）明确要求：坚持政事分开、事企分开，以社会功能为依据，合理划分现有事业单位类别；坚持分类指导，对不同类别事业单位实施不同的改革和管理办法。这标志着检验检测机构改革拉开了帷幕。

2011年12月12日，国务院办公厅《关于加快发展高技术服务业的指导意见》（国办发〔2011〕58号）中第一次将检验检测服务业作为我国重点推进的八个领域高技术服务业之一，要求推进检验检测机构市场化运营，提高专业化服务水平。

2014年2月，国务院办公厅转发中编办质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》（国办发〔2014〕8号），提出“到2015年，基本完成事业单位性质的机构整合，转企改制工作基本到位，市场竞争格局初步形成，相关政策法规比较完善，进一步做强做大检验检测认证机构。到2020年，建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理体制和运行机制，形成布局合理、实力雄厚、公正可信的检验检测认证服务体系，培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团”。

2014年7月，国务院在《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）中进一步将检验检测认证纳入生产性服务业，要求加快发展第三方检验检测认证服务，鼓励不同所有制检验检测认证机构平等参与市场竞争，不断增强权威性和公信力，为提高产品质量提供有力的支持保障服务。

2015 年3 月国家质检总局发布《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号）一文，指出：结合事业单位分类改革，按照职能定位，把检验检测认证机构分为公益类检验检测认证机构和经营类检验检测认证机构两类，进行分类整合。在此基础上，推进经营类检验检测认证机构转企改制。检验检测认证机构转企改制后逐步与政府主管部门脱钩。产品质量检验检测机构原则上整合为经营类检验检测机构。确有需要的，可在省级(计划单列市、副省级市)设立公益类检验检测机构。

这些政策的出台加速推动了质监部门的质检机构改革，同时倒逼质检机构改变过去的思想观念，打破固化的利益藩篱。检验检测机构实行事业单位体制、由国家包办的模式将逐步被打破，检验检测服务将主要交给市场解决，通过市场机制调节，引领其朝着市场化、专业化、规模化、国际化方向发展，做大做强检验检测产业。从国家政策要求方面来看，我省还有很大的差距，也就是说改革还有很长的路要走。

三、我省质检机构改革的建议

结合上述我省质检机构存在的问题及国家宏观的导向，拟建议：

(一)建立两大类质检机构，分别承担不同的职能，实现分类管理。

1、组建省级公益类质检机构

该机构由政府举办、经费由财政予以保障或补助，以公益服务为目的。主要为政府制定政策法规和风险管理提供技术支撑、为政府监管提供技术支持、为重大国计民生项目提供技术服务，以及提供其它不宜由市场机制提供的检验检测认证服务。该机构不得从事营利性的检验检测认证业务。

结合我省实际，可从省质检院剥离上述部分职能，组建省级公益类检验检测机构。

2、组建经营类质检机构

该机构是指由市场配置资源，以独立企业法人形式存在，自主经营、自负盈亏的检验检测认证机构。经营类检验检测认证机构面向社会提供社会化、商业性检验检测认证服务，包括政府购买的检验检测认证服务，走第三方中介之路。

结合我省实际，可组建质检行业联盟。由剥离公益性检验检测职能的省质检院牵头，整合全省质检资源，制定行业规范，实行行业自律，有效遏制恶性竞争，建立松散型行业联盟体制。规划全省国家级及省级质检中心建设，探索和推进省质检院与市级中心所建设，以项目和资源为纽带，实行“强强联合”，打造质检的航空母舰，整合社会资源，结合重点实验室建设，积极主动地吸纳社会和各方面资金，以多种方式进行低成本扩张；对质检机构实行分级管理，县级质检机构的设置、整合、建设等，要考虑一些量大面广和为地方优势产业配套的检验项目需要，作为省级技术中心或省、市所的外设实验室。

(二)建立健全相关改革配套政策，完善政策保障措施

任何一项机构改革离不开各方政策的支持，我省质检机构改革也不例外，相关财政配套政策的支持方能稳妥推进改革的进程。

1、保障公益类质检机构经费需要

作为公益类检验检测机构不以盈利为目的，经费供给主要来源于财政拨款，按照不低于当地公务员水平标准安排基本支出，保障事业发展项目经费需要，将正常供给经费和经过批准项目经费纳入年度预算安排；加大对国家实验室基础设施建设和科研经费投入，保障国家实验室发展的资金需要；社会公益类机构少量的收费收入可统筹安排，重点用于保障事业发展所需的投入。

2、做好经营性检验检测机构转企过程中的财政支持

关于分类推进事业单位改革的指导意见中，对事业单位转企在财税、人事、收入分配、社会保险等方面政策已作了明确规定，为做强做大检验检测认证机构提供政策支撑。在检验检测机构转企过程中，要保证财政政策的连续性。

3、强化财政资金的引导作用

利用创业投资引导基金、科技型中小企业创新基金等资金渠道加大对检验检测机构的支持力度，引导社会资金投入。

4、促进检验检测机构享受高新技术企业政策

积极支持检验检测机构参与高新技术企业认定，在增值税、企业所得税等方面享受相关优惠政策。

5、改变检验检测收费管理方式

进一步放开检验检测收费标准，实行检验检测收费市场化，不再实行价格主管部门定价，收费收入不再纳入政府非税收入管理，落实检验检测服务价格定价自主权。

6、加大政府购买服务的力度

政府在开展市场监督管理过程，通过政府购买服务方式，将产品质量监督抽查、纺织品服装产品检验等业务，委托给经营性检验检测机构开展。

以上是本人一些不成熟的建议和想法，以期抛砖引玉，更稳妥地推进我省质检机构改革。

[1]任洁华.质量技术监督事业单位体制改革研究[J].中小企业管理与科技(下旬刊),2010,(02)