解读预算绩效本质：目标=预算=绩效=责任

●王 萌 李文思

党中央和国务院多次提出要完善预算制度、推进预算绩效管理、提高预算资金使用效益和政府工作效率，同时，新颁布的《预算法》要求公共财政预算绩效管理要贯穿于预算活动全过程，这些都对财政预算绩效提出了更高要求。然而，在预算绩效管理的具体实践中，全国各地的做法和制度设计差异很大，且财政部门、预算单位、第三方中介机构、专家系统等在委托关系、评价的不同环节上职责交错，导致绩效评价在公信力、科学性、结果应用等方面都存在众多问题。究其原因，一方面是对政府职能转变，政府、市场和社会关系的认识不到位；另一方面是对绩效的本质认识不清晰。为此，本文重点对预算绩效管理的本质进行思考，提出一管之见。

一、公共预算本质是一种公共责任关系的货币体现

开展预算绩效管理不仅是预算管理改革对传统预算的一种突破和创新，体现了预算管理科学化的基本要求，更是政府职能转变的重要抓手，本质上是对公共责任问题的回应。作为公共财政的核心职能之一，公共预算必须体现公共价值，即通过行使公共权力为纳税人提供公共服务和公共产品，履行公共责任。

当然，公共预算既有技术属性，亦有政治属性，两者相互兼容。其政治属性最本质的反映，在于公共预算是利益之权威分配的政治过程。首先，预算安排本身就反映了各部门、单位以及人大、社会等之间的博弈关系：预算的编制就是各种利益不断碰撞、调和的过程；预算的批复就是各种博弈的结果，从预算的结果可以判断公众利益得到保障的程度。其次，在预算执行过程中，随着预算资金在各种利益群体之间不断转换，责任也相应地发生转移，谁使用了公共资金，谁就应该承担相应的公共责任。最后，究竟公共预算该不该安排，公共资金该不该使用，该如何使用，使用以后的效益怎样……这些都需要通过绩效评价来进行认定。因此，绩效评价过程，其实是对公共责任回应的过程，同时也是落实公共责任和开展问责的依据。而资金流动的过程就是利益转换的过程，也是权力运作的过程。从利益分配来看，公共预算的核心是利益之权威性分配。

因此，“预算”=“责任”。

二、绩效目标是预算的物理性特征体现

绩效目标是公共预算预期实现的公共价值的体现，包括产出和效果两部分，简单地说就是花钱做什么事，发挥什么作用。因此，做成的“事”是我们所要追求的“产出目标”，具体而言我们可以分为产出数量目标、产出质量目标和产出时效目标，是对产出属性的进一步界定和细化，有利于目标的指标化，以及后续的跟踪和评价。而产出后的作用、意义、影响就是“效果目标”，一般包括经济效益、社会效益、生态效益、利益相关者满意度等。

显然，预算应该与目标相匹配。公共支出完成的过程，是预算由货币形态转变为物质形态和产生实际价值的过程，也是绩效目标实现的过程。因此，预算与绩效目标对应，是开展预算绩效管理的本质和手段，也是引导预算管理走向科学化的重要起点。

因此，“预算”=“目标”。

三、目标是绩效的量化体现，是衡量绩效的根本

当前，预算编制通常有两种途径：一种是先确定绩效目标，然后根据目标确定预算，称为“绩效预算”；另一种就是预算已经确定，再根据预算来推算应该达到的绩效目标，称为“预算绩效”。推进预算绩效管理的最终发展方向就是绩效预算。目标和预算的匹配性反映了预算本质，目标是预算编制的依据，是预算公共价值的重要体现，也是对公共责任的回应。目标的高低，体现了责任的大小，目标高，责任也大。而绩效则通过目标的形式来展现，从而可以得出“预算=目标=绩效=责任”的关系。预算绩效管理不仅是财政改革的重要理念，也是推动财政改革的抓手。科学认识绩效的本质，对开展预算绩效管理，优化资源配置、提高资源配置效率，推动现代政府治理，促进政府职能转变都具有重大意义。■