司法改革中审判委员会改革的新思路与新动向

文/孙召银 王忠旭

责任编辑 李冬梅

审判委员会（以下简称审委会）是我国特有的审判组织。审委会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是审判权力运行的关键节点之一，鉴于审委会及审委会制度实施过程中存在的种种问题，在本轮司法改革的热潮中，审委会改革也是党的十八届三中全会确定的重要改革内容之一。

一、我国审委会制度的历史演进

审委会制度脱胎于新民主主义革命时期根据地的审判制度。1931年中华苏维埃共和国在各级政权组织中建立了裁判委员会。在抗日战争和解放战争时期，裁判委员会逐渐演变成人民法院或人民法庭的审判委员会，成为新中国法院审判委员会制度的雏形。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》首次在立法上使用“审判委员会”的名称。

建国后，审委会制度为新中国的司法制度所继受。1951年通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条中明确规定了审委会制度。1954年《中华人民共和国法院组织法》颁布，其中“亦明确规定在我国各级法院内部建立审判委员会，作为审判工作的集体领导组织”。[1]1953年3月10日，最高人民法院审判委员会第一次会议召开，宣布最高人民法院审判委员会成立，并形成了部分最高人民法院审委会的工作制度。随后，各级人民法院纷纷响应，陆续建立了各自的审判委员会。“文化大革命”期间，审委会制度随同整个司法制度被摧毁。1978年十一届三中全会后，中国司法制度开始恢复和发展。1983年9月修订的《人民法院组织法》重新确认审判委员会的地位。

随着我国法学理论研究的深入和对司法制度、司法实践的反思程度的提高，学术界和实务界关于审委会制度的缺陷和不足的批评纷至沓来，甚至一度审委会的存废成为讨论的焦点问题。2013年，中共十八届三中全会提出：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责。”随着新一轮司法改革的深入，审委会改革的问题逐渐成为新的研究和改革热点。

二、我国现行审委会制度的缺陷与批评

在近年来强调依法治国、司法公正特别是程序公正的大环境下，审委会决定案件的职能遭到了越来越多的批评，了解这些批评有助于我们更好的理解和研究审判委员会制度改革和发展的新动向。

（一）审委会享有案件的最终决定权违背了司法活动的基本原则

审判委员会以听取的案件审理汇报为基础对案件作出决定，这一运作模式剥夺了当事人在案件的实际决策过程中的参与、辩论和申请回避等诉讼权利，也违背了司法亲历性原则和审判公开原则，有害于司法公正。首先，审委会不亲自审理案件，在没有听取当事人直接言辞的情况下，只凭听取案件审理报告断案，却对案件的处理拥有最终决定权，客观上造成了审者不判、判者不审的局面，被学者评价为“没有亲自诊断病情，却在开药方”。[2]其次，与审判公开原则相冲突。审判公开是诉讼公正的重要保障。审判公开包括审判人员、审理活动及审理结果的公开。但在审委会制度运行中，当事人不仅无从得知决定案件的审委会委员名单，更无法获知、参与审判委员会审理、决定案件的整个过程，当然，当事人本应享有的很多诉讼权利，比如回避申请权，就更无从谈起了。

（二）审委会人员构成行政化严重，专业水平疲态渐显

审委会制度行政化倾向明显。目前，大多数法院的审委会委员由院长、副院长、业务庭庭长及相关部门负责人组成，审委会委员的资格与行政职务相关，与法律知识水平和实际业务素质关联不大。一方面，人员组成僵化，知识老化，缺少审委会委员的固定培训机制，缺乏合理的退出机制，专业精深的年轻法官无法拥有更大的舞台；另一方面，审委会不分专业讨论案件，在法律专业分工日趋复杂、精细化的背景下，即使是专业水平很高的委员也难以掌握全部的法律知识，在保证案件审判质量的问题上，审委会未必“贤于”专注于某一类案件审判的合议庭。

（三）审委会职能畸形发展，制度设计目的无法实现

从我国历次《人民法院组织法》的修改、现行《人民法院组织法》的表述和最高人民法院以及地方各级人民法院关于审委会工作规则的规定来看，①审委会的职能主要有三，一是总结审判经验；二是讨论决定重大、疑难案件；三是讨论决定其他有关审判工作的问题。在2010年1月11日公布《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》之前，关于审委会功能的表述，都是“总结审判经验”为第一项，“讨论决定重大、疑难案件”为第二项。而该司法文件的表述中“讨论决定重大、疑难案件”成为了审委会最重要的“第一职能”。这种事实也得到了实践和大量学者研究的印证。[1]从法律文本的行文、体系和历史演变来解释，总结审判经验应该是审委会制度设计之初的主要职能，但是随着社会的变迁和审判形势的发展，讨论案件以及伴随着讨论案件的协调案件、分担风险、摆脱熟人社会困扰等功能逐渐成为了审委会制度最重要的制度价值，并构成了支持审委会制度长期和继续存在的“语境化的合理性”。[3]

制度设计的最初目的是对制度本身的规定性。但审委会“总结审判经验”职能的衰弱，甚至可以说是空转，有违于这一制度设计的初衷，也无法满足审判实践对这一功能的需要。

审委会的第三个功能是讨论决定其他有关审判工作的问题。如果说审委会的第一个功能的衰弱是有目共睹的话，审委会的第三个功能的衰弱甚至很难引起学者的重视。“其他有关审判工作的问题”应主要是指司法行政和司法辅助中与审判工作密切相关的、专业性较强的问题，比如诉讼保全工作中各种担保的审核标准与担保机构的认证资质标准等等问题。但是，实践中，审委会的这一功能与法院党组对法院工作的领导之间往往难以区分，所以很多本应由审委会决定的事项，改由行政权力解决了。

司法实践对审委会的各项功能是需要的，这也是审委会制度存在并不断发展、改革的必要性所在。尤其在当前审判实践中各种新型案件、新型法律关系不断涌现的情况下，迫切需要提升审判委员会总结经验的能力，以促使人民法院的最高审判组织从总体上把握审判工作规律，通过总结审判经验和解决新型法律关系的类型化法律适用问题，统一司法裁判尺度。同时，审委会对司法行政和司法辅助中的各类专业问题的讨论和决定，也会逐渐赋予审委会新的职能定位。

（四）工作规则粗疏，法治化程度低影响制度功能

审委会是一个以会议方式进行决策的机构，议事规则的科学、合理对审委会决策的正确性至关重要。但是，现行《人民法院组织法》对审委会的议事规则仅有原则性的规定，即实行民主集中制。最高人民法院制定了《最高人民法院审判委员会工作规则》，但该规则对审委会如何议事议案只有最基本的程序性的规定，仍显粗糙，并且，该工作规则只是最高人民法院的规则，只能约束最高院自身，且效力层级较低。各地人民法院审判委员会的议事规则参考了最高院的议事规则，但在具体规定上仍不改粗疏。审委会作为各级人民法院的最高审判组织，其工作规则的规定粗疏、法治化程度不足直接制约了审判委员会制度功能的实际效用，也影响了审委会决策的正当性支撑。

三、审委会改革的新动向

第一，肯定审委会的制度功能，党的十八届三中全会提出要“改革审判委员会制度”，这并不是否定或要取消审委会制度，而是要给予审委会制度以新生，给予其在新的历史时期承担新的定位、功能的机遇。审委会制度存在的正当性，不仅仅在于众多学者分析的在中国实际这个“语境下”的诸多地方性的合理性，更是在于审委会制度的设计之初就赋予的审委会的三个重要的制度职能。废除审委会制度，则司法实践所需要完成的三个功能就失去了运行的载体。

第二，改革审委会人员构成。审委会委员的任职资格和选任方式必须改变。首先，在实行员额制之后，审委会委员应全部由员额内法官充任。从性质上说，审委会是法院内部的最高一级审判组织，只有员额内的法官才应具有任职资格。其次，审委会委员的任职应与审判能力和在法官群体中的资历和威望相联系，而不应与行政职务的高低相联系。再次，审委会委员的选任可以采取“当然选任”和“选举选任”相结合的方式确定人选，并经组织程序最终任命。“当然选任”是指具有员额内法官身份的院长、副院长应获得当然的任命，“选举选任”是指剩余审委会委员的席位应由全体员额内法官投票选举确定。当然，委员的选任中，党管干部的原则必须坚持，《人民法院组织法》和相关的干部任用规定中规定的组织程序也必须坚持。

同时应建立审委会委员的退出机制和任期限制。受到惩戒、追责和因个人原因或是道德原因不适宜担任审委会委员的，应合法退出审委会。审委会委员应有任期限制，能否连任取决于能否取得下次任期“当然选任”和“选举选任”的通过。审委会委员的任期不应过短，以避免委员为了寻求不断的连任而牺牲中立性和客观性。

第三，改革审委会组织结构，满足审判专业化的需求。中级以上的人民法院应在审委会的整体框架中分别设置各专业审判委员会和综合事务审判委员会。根据审判业务领域的不同组建不同的审判专业委员会是满足审判专业化需求的主要方式。专业审判委员会主要负责研究疑难、复杂案件和就专业领域的审判经验总结工作进行初审。专业审判委员会的委员人数应少于现有审委会人数，并不能超过现有各诉讼法规定的合议庭人数的上限，具有小而专的特点，从而可以实现更高的讨论效率，并具有直接审理疑难、复杂、重大案件的可能性。综合事务审判委员会主要负责就各专业委员会提交的审判经验总结工作进行复审和研究决定与审判工作有关的全局性事务。

第四，规范审委会的工作机制，理顺审委会和合议庭的权力关系，提升审委会运作的法治化。审委会工作规则和议事规则应由《人民法院组织法》统一规定，或是采用其他方式用效力较高法律文件的方式予以统一规定。同时，我国的民事诉讼法和行政诉讼法均未就合议庭必须服从审委会决议这一问题作出明文规定，而刑事诉讼法对此有明文规定。审委会作为法院内的最高审判组织，合议庭应对审委会裁决的案件无条件服从。审委会的权力应该在《人民法院组织法》和各诉讼法中予以统一规定。审委会工作规则的法治化程度，是审委会制度正当性和合法性的基础，应该予以调整、认可。

第五，提高审委会研究案件的亲历性。提高审委会研究案件的亲历性并不一定要采取用“大合议庭”架空审委会，使其成为一个完全的咨议监督机构的方式。[1]目前，不少法院采取针对疑难案件由合议庭提前要求审委会委员旁听庭审的方式进行。但这种方式不足以保证审委会委员研究案件的亲历性程度。因为，旁听庭审与亲自审理仍旧是完全不同的程序和效果。审委会旁听庭审的方式仍旧不能向审委会法院内部最高审判组织的地位提供足够的正当性和合法性供给。而且，绝大多数疑难、复杂案件是在庭审中才发现的，审委会旁听庭审在审判效率、程序方面都有难以解决的问题。因此，应该在诉讼法中设置专门的审委会听证或是庭审程序。案件提交审委会讨论，应通知当事人，并召开由审委会委员担任审判组织角色的听证程序或是庭审程序，并在这一过程中保证当事人申请回避等基本诉讼权利。但案件是否提交审委会讨论乃是法院依职权处断的程序性事务，当事人不得提出异议。同时，审委会决定的案件，应在裁判文书中载明作出决定的审委会委员的姓名，以符合司法公开原则，并保证当事人的诉讼权利。

[1]李晓辉.关于审判委员会制度的几个问题[J].当代法学，2000，（1）.

[2]魏在军，葛新硕.行刑社会化视野中的社区矫正制度[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2006，（4）.

[3]苏力.基层法院审判委员会制度的考察及思考[J].北大法律评论，1998，（1）.

注释

①参见《人民法院组织法》第十条、《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第四条、《最高人民法院审判委员会工作规则》第二条。