产业集聚区发展中政府配套服务问题研究——基于河南省产业集聚区的实证分析

□孙秋红

“当今世界经济活动中最显著的地理特征是什么?回答肯定是集中。”克鲁格曼(2000)。国际化的企业竞争，强化了企业对规模经济的依赖，产业集聚的要求逐步显现。产业集聚已经成为当今世界经济中颇具特色的经济组织形式。在区域产业集群形成的诸多原因中，政府公共政策的引导与规范是主要推动力。河南省政府高度重视产业集聚区对河南经济发展的带动作用，经过近几年的探索发展，产业集聚区已经成为全省区域经济的增长极、改革创新的示范区。在产业集聚区发展过程中，地方政府根据集群发展形态制定并实施科学合理的规划、政策和措施，提供优良的公共服务产品，培育社会化服务体系，对产业集群的健康成长起到了关键的作用。

一、完善政府配套服务是产业集聚区提质发展的关键

河南省产业集聚区2009年规划启动，经过6年的发展，已经由量的“集聚”而生质之“转变”。《2014年河南省产业集聚区发展报告》显示，全省已经建成180 个产业集聚区;收入超百亿的特色产业集群达100 个;截至2014年9月底，规模以上工业企业达到7，763 家，对全省规模以上工业增长的贡献率达到67．8%，产业集聚区成为河南省构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系的有效载体和战略支撑。

面临着战略性新兴产业发展的新挑战，河南产业集聚区进入了转型升级的关键时期。初期靠土地优惠政策招商的发展阶段已经不可持续，要吸引资本，政府就要练好内功，以高品质服务吸引并留住资本，产业集聚区到了提质发展的新阶段，“三上一提高”(上规模、上水平、上层次，提高吸引力、竞争力、带动力)成为河南省产业集聚区发展的新目标。实现新目标，最缺少的既不是项目，也不是人才、资金，而是有利于产业生存与发展的社会经济环境，即“土壤”与“气候”。初始时美国128公路地区和加州硅谷同属于产业集聚地带，尽管有很多相似之处，不但技术接近，而且在同一市场活动，但现在的美国128公路地区和硅谷早已不在一个发展层次上。硅谷良好的制度安排和社会文化环境及完善的政府配套发展服务体系是产生这种差异的根本原因。只有产业发展的服务体系得以形成和完善，产业集聚的集聚效应(集群、裂变、迭加)才会发挥出来，产业集聚区才会有内生的动力和坚实的基础。著名经济学家吴敬琏在《发展中国高新技术产业制度重于技术》一书中谈到，“一个国家、一个地区高新技术产业发展的快慢，不是决定于政府给了多少钱，调了多少人，研制出多少技术，而是决定于是否有一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排、社会环境和文化环境。”

二、河南省产业集聚区发展中的政府配套作用分析

(一)主要做法及发展成效。近年来，河南省各产业集聚区围绕主导产业发展需求，集聚创新资源，积极搭建管理服务平台，初步打造出了促进区域经济可持续发展的良好软环境，形成了鲜明的特色，主要表现在以下几个方面:

1．创新管理体制。按照“小机构、大服务”的原则，创新管理体制机制是河南省产业集聚区建立科学高效管理新模式的开始。省里成立由主要领导牵头，省直有关部门参加的河南省产业集聚区建设推进工作领导小组，建立产业集聚区发展联席会议制度，负责研究、协调、解决全省产业集聚区发展中的重大问题，推进产业集聚区发展，组织有关考核工作。各市、县、区也分别建立了专业型、服务型的产业集聚区管理委员会，具体负责产业集聚区建设的规划实施、政策落实、要素保障和统筹协调等工作。

2．创新管理政策。为增强产业集聚区发展的动力和活力，河南省提出建立健全“政策引导、要素保障、配合联动”的三大机制，形成了三大核心政策体系:一是解决合法合规建设问题的“三规合一”政策(产业集聚区发展规划要与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接，严密套合);二是解决发展的基本内涵问题的“四集一转”政策(企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，促进人口向城镇转移);三是解决发展模式问题的“产城互动，融合发展”政策。

3．创新管理制度。其一，强化考核制度。每年年初，省委主要领导分成小组，率队对全省18 个省辖市的180 个产业集聚区情况观摩交流，然后进行点评、考核、排序，评出“十强、十快、十先进”产业集聚区授牌嘉奖，鼓励先进，惩戒落后。其二，实行“核定基数、超收全返、一定三年”的财政激励政策，激发产业集聚区的活力。其三，采取“增、调、降、退”的动态调整机制，启动集聚区发展的动力。通过建立和完善行之有效的考评机制、激励机制，产业集聚区的发展和健康成长有了动力和坚实保障。

(二)河南省民权县产业集聚区发展中政府作用的实证分析。民权县产业集聚区是河南省20 个示范产业集聚区之一，“河南省十强产业集聚区”、“河南省最具产业竞争力集聚区”。在政府配套服务方面的特点:其一，政府大力支持。着力用“硬措施”打造“软环境”，提升综合服务能力。在产业集聚区行政服务中心设置一个综合的服务中心，把各职能部门集中在一起，实现一站式服务，为企业开启绿色通道。从浙江搬迁到民权的香雪海生产基地，总投资12 亿元，从厂房开始建设到第一台冷柜下线，经过了短短3 个月时间，是国内制冷行业建厂投产速度最快的厂家，被称为“民权速度”。其二，政策保障有力。民权县把加快产业集聚区建设作为实现“争先晋位、跨越发展”的主攻方向。其后，民权县政府通过土地政策、电价政策、财政政策、环保政策等一系列优惠政策来吸引企业落户和支持企业发展，实现发展目标。综合河南省产业集聚区在服务体系建设方面的做法及成效，可以得出结论，产业集聚区的建设发展，已经从“拼政策”阶段过渡到“拼服务”阶段，创新服务手段、提升服务水平，正在成为各地产业集聚区快速发展、赶超发展的“重要法宝”。

三、河南省产业集聚区政府配套服务存在的问题

随着产业集聚区步入提质发展的新阶段，产业集聚区政府配套服务在提升集群发展水平，加深企业的根植性等方面还远远不能满足产业集聚区快速发展的需要。

(一)较强行政推动的负效应逐步显现。产业集聚区在成立之初，大多是在政府的强力推动下发展起来的，着力依靠类似于土地价格、税收之类的优惠政策吸引投资，偏离了产业集聚区的功能定位，导致产业集聚区的发展方向模糊，一些偏离集聚区主导产业的项目进入经济区。企业之间的关联度小，缺乏产业链上游、中游、下游的产业配套结构，产业之间难以形成有效的协作，企业的根植性差。一旦低成本的优势丧失，经济区内的企业就会转移，给产业集聚区的发展带来损失。

(二)体制性障碍亟待破解。产业集聚区管理机构的建立与职权，目前大都是以管委会的形式实施管理的，发展空间受到法律界定的限制，与我国现行的行政管理体制和其他体制存在着不少摩擦。在现行普遍的管理模式下，作为市政府的派出机构，管委会还没有形成分级管理、独立运营的运作模式，缺乏应有的法律地位，其管理职能与我国现行的某些专项法规如土地法、规划法等还存在一定的矛盾。依法行政、高效服务、开拓创新的新型管理机构还难以建立，不能适应集聚区的进一步发展。

(三)多头领导与精简统一的原则不一致。协同管理、分级负责的管理模式总体上讲是产业集聚区发展初始阶段一种普遍的模式，但在实际操作中还是增加了行政成本，降低了行政效率。县区政府部门，产业集聚区管委会，乡镇政府在具体工作的协同中，需要花费大量的时间、精力、人力和物力。同时，各乡镇政府大多在自身政治和经济利益优先的情况下被动为集聚区做配合工作，加之各乡镇与集聚区没有隶属关系，实现协调配合需要第三方行政干预，会给产业集聚区发展带来一定的影响。

四、强化地方政府配套服务建设的对策建议

产业集群的形成发展，客观上要求政府积极推进自身职能转变，创新管理机制，搭建高效率的行政运作服务平台。

(一)管理理念的进一步提升。

1．提升服务政府的理念。产业集群发展的初期阶段，政府行为的强势介入有其现实合理性，但随着产业集聚区进入发展阶段，政府要及时转变角色，准确定位，从传统的行政命令向公共服务职能转变。将工作重点放在加强集群内产业联系、打造产业集群发展环境，以及加强企业、研究机构、大学和培训机构的互联互通、良性互动等各环节之间的组织协调上，实施一口受理的“一站式服务”、“智能化服务”、“自助式服务”等行之有效的首位负责管理措施。唯一连续四年进入全省“十强”的长葛市产业集聚区通过健全三项制度，为企业发展提供“量身订做”的服务。一是定期走访制度。严格实行县级领导分包项目制度，要求分包的领导经常性深入企业，帮助解决实际问题。二是快速反应制度。设立举报电话，建立工业项目、基础设施项目、服务性项目等入驻工作流程，制定了应急预案。三是督促检查机制。真正体现出以服务为主，以管理为辅的政府职能上的转变，产业集聚区量变聚变效应不断增强，品牌效应已经开始突显。

2．秉承阳光政府的理念。集聚区要完善监督制度，加强监督机制建设，对管委会的职责权限、办事依据、办事时限、收费标准、办事结果、监督办法、责任追究等进行公布，对涉及企业利益的重大事项要先公示，后决策，主动接受社会和企业的监督。

3．坚持可持续发展的理念。产业集聚区要注意合理利用资源、节约能源、保护环境、实现持续、健康、高效发展，争取环境保护和经济发展的双赢。

(二)管理体制的进一步完善。

1．通过制度创新建立新型政府管理体制。各地要参照复合行政和协同政府的理念，在规范、有效的原则下，协调处理好高新区与所在行政区之间的关系。推进区划调整，使产业集聚区套合到一个行政区划单位，实行一套班子两套人马，统一领导，分级负责，解决经济发展功能区和行政区划套合的问题，建立开放式、发展式、整合式的行政管理体系，形成从规划、土地、工商、税务、财政、金融到海关进出口等系列环节的“一体化”体系，加强对区内各项事务的统一运筹和管理，确保产业集聚区管理机制顺畅、高效运转。

2．建立健全专业型、服务型的管委会。管理就是服务，按照防止机关化、行政化的要求，建设专业型、服务型的管委会，处理好集聚区管委会各部门之间的关系。优化职能配置，建立条块结合、精干高效、充满活力的新型管理体系。

调研中发现，平舆县产业集聚区能在较短的时间内实现快速推进，一个重要的内在动力就是通过理顺管理体制，为产业集聚区经济社会发展提供了有效服务平台。一是高规格成立管理机构，加强组织领导。成立了由县委书记任产业集聚区管委会党委书记或政委，县长任主任的产业集聚区管理委员会，相关县直部门及集聚区所在乡镇、街道办事处一把手作为成员单位，根据各自职能统筹推动集聚区建设。二是完善内设机构，配齐配强工作人员。三是增设派驻机构，提高管理效率。将职能相近的部门相对集中，抽调统计、发改、规划、国土、财政等部门精干人员设立了派出机构，逐步形成了“小机构、大服务”的管理体制格局，减少横向协调难度，提高了政府管理的效率和效益。

(三)管理机制的进一步创新。

1．完善评价考核机制，对产业集聚区进行科学评估和发展。注重对现行的《河南省产业集聚区发展考核办法》进行调整，改革产业集聚区评价考核模式。在年度产业集聚区发展综合考评的指标体系设置上，应强化对集聚区增加值、税收收入、企业数量、投资规模、外资引用等指标的比重，将考核重点转向集聚区创新能力、投资环境、品牌建设、运营效益等方面，更加突出主导产业项目和区内产业关联交易额、相关配套机构设置等集群发展情况，切实以科学考评体系引导产业集聚区注重集群发展。

2．对产业集聚区集群采取差别化政策。产业集聚区的类别不同，起点不同，分别制定考证标准，并根据发展实际对标准动态调整、逐步完善，实行动态管理。2014年，河南省发改委对180 个产业集聚区，按照总量、效益、质量、进度和科技创新等指标进行了考核晋级。其中有16 个产业集聚区未达到门槛标准。根据《河南省产业集聚区考核评价试行办法》(豫办［2014］2 号文)规定，按照优胜劣汰“优晋劣退”的筛选机制，淘汰一些不适应形势没有希望的产业集聚区。对全省节约重点产业集聚区，符合用地突出、生态环境良好、发展质量高、速度快等条件，经考核后给予奖励，在增量土地指标、环境容量配置和政府资金安排上优先支持。

产业集群的发展离不开政府作用的发挥，这要求集聚区政府在准确定位角色的基础上，转变政府职能，规范政府行为;制定集群政策，推动产业发展;改变发展环境，提升承载能力;找准产业定位，科学统筹规划，为产业集聚区营造良好的发展环境。

［1］ 吴敬琏．发展中国高新技术产业制度重于技术［M］．北京:中国发展出版社，2002:41～43

［2］ 寇作鹏．高新技术产业开发区国际化行政管理体制创新初探［J］．国际技术经济研究，1999，26(2):17～18

［3］ 河南省人民政府．关于促进全省产业集聚区持续健康快速发展的若干意见，2014