基于银行“展业三原则”的外汇监管方式探析

乔欣欣

（中国人民银行嘉峪关市中心支行 外汇管理科，甘肃 嘉峪关 735100）

一、“展业三原则”的国内外经验

银行在国民经济活动中发挥着举足轻重的作用，在业务经营中应秉承与其社会责任相适应的职业操守，履行必要的操作标准和规范。在诸多国际公认的准则中，“展业三原则”（了解你的客户（KYC）、了解你的业务（KYB）、尽职审核（ODD））是较有影响力和代表性的范例。

（一）国际经验

“展业三原则”是伴随着国际社会在反洗钱领域的探索和实践而逐步形成和完善的。“了解你的客户”，最早由巴塞尔银行监管委员会（BCBS）于1988年在《关于防止利用银行系统进行洗钱的声明》一文中提出，金融行动特别工作组（FTAF）在《反洗钱40项建议》中也就金融机构客户尽职调查措施等做出具体规定。随后，美国、英国等发达国家在制定本国反洗钱法律框架时，充分借鉴了上述国际组织的监管理念。例如，美国制定了客户识别制度（Customer Identification Program，简称CIP）和客户尽职调查制度（Customer Due Diligence，简称CDD）；英国在《洗钱法案2007》（Money Laundering Regulations2007）中就客户尽职调查作了详尽规定。在较为成熟的国际市场，“展业三原则”的实践主要包含以下内容：一是识别客户。在客户关系的每一个阶段包括建立账户、进行交易等，银行必须明确规定对客户身份进行识别，确保客户使用他们的真实身份从事金融活动。二是监控交易。银行需要持续监测客户的信息和行为，应依据客户所在地、资金来源地等标准划分客户风险等级，对高风险账户或活动进行额外审查。三是风险管理。银行应建立独立的风险控制部门，明确合规风险管理架构及职能，明晰银行内部各部门的责任及目标，制定针对全系统的培训计划，不同条线应按照较高标准统一制定有关政策和程序。四是外部环境。在较为成熟的国际市场，配合市场主体落实“展业三原则”的外部环境通常涵盖较为完善的信息服务以及较为发达的中介服务等。

（二）国内情况

得益于既有的相对成熟的国际经验，尽管我国在反洗钱和银行专业监管方面起步较晚，但在相关领域的立法思想和监管思维较为贴近国际主流。在法律体系上，我国先后颁布实施了《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等一系列法律法规。在监管机构上，明确了人民银行的反洗钱监管职责以及银监会的准入和业务监管职责。在银行操作上，国内银行在为客户开立账户、大额交易和可疑交易报告、交易记录保存三方面的制度和管理相对完善，基本符合国际同业的操作规范。近年来，外汇管理部门逐渐在监管要求中引入“展业三原则”的监管理念，如在2013年7月实施的服务贸易改革法规、2013年12月出台的完善银行贸易融资业务管理政策、2014年2月对上海自贸区外汇管理试点的批复、2014年4月出台的跨国公司外汇资金集中运营管理规定、2014年6月印发的《银行办理结售汇业务管理办法》和《银行对客户办理人民币与外汇衍生产品业务管理规定》中均对银行执行“展业三原则”提出了要求。

二、“展业三原则”存在的问题

（一）“展业三原则”缺乏细化标准和配套措施

目前除《银行办理结售汇业务管理办法实施细则》和《国家外汇管理局关于完善银行贸易融资业务外汇管理有关问题的通知》中独立提出“展业三原则”较为明确的标准和要求外，外汇管理部门的其它政策法规只是对“展业三原则”提出了笼统性的要求，但具体对“展业三原则”的实施情形、信息搜集渠道、尽职调查措施、分类审核要求、可疑报告制度、后续监督罚则等相关细节尚缺乏配套的细化标准和措施，导致银行执行不到位。另外，鉴于目前“展业三原则”缺乏细则及相关配套措施，使得外汇检查部门难以判定银行是否违反“展业三原则”，即使判定违规也难以充分取得银行违规的事实证据。

（二）“展业三原则”与“业务操作规程”未完全对接

除少数银行能够根据外汇管理规定制定相应的外汇业务操作规程外，大部分银行的内控制度是直接转发外管总局的政策法规原文或对相应的政策法规原文进行稍许变动，即使涉及“展业三原则”的内控制度也均停留在字面上，对于哪些客户需要了解和审查，哪些业务需要审核、应该审查到何种程度，外汇业务部门如何与授信、公司等部门划分职责等问题，均未能在操作细则中充分体现。除此之外，银行自行制定的外汇业务操作规程大多围绕服务贸易、贸易融资、转口贸易等业务，对其余的外汇业务则较少涉及，所以，全面落实“展业三原则”尚有一定难度。

（三）缺乏有效的风险识别、控制及评价标准

一方面，外汇管理部门在实施主体监管的实践过程中，针对银行普遍存在的，包括准入环节的管理、风险指标体系的建立、内控管理制度的要求、外汇从业人员资格的要求等基础信息类、业务合规类、代位监管类、宏观审慎类潜在风险的识别与控制，也还流于形式，尚未建立真正以风险为本的监管制度框架和监管体系。另一方面，“展业三原则”从本质上来讲是一个主观问题，难以从事前、事中、事后来判断银行是否都做到了尽职审查，更多的只能依靠业务办理结果来进行评判和衡量。但是，外汇管理部门对于如何评价银行是否执行“展业三原则”的要求，尚未建立科学合理的评价标准和体系。［1］如果银行认为其已尽到相关审查义务，但最终结果仍然出现违规，导致外汇管理部门对其进行处罚，银行可能会觉得不公。

（四）系统支持不够，银行无法全方位获取客户信息

一是目前多数银行总行尚未根据外汇管理部门“展业三原则”的要求升级本行的管理信息系统，银行仍旧主要依靠反洗钱名单应用系统或反洗钱监测系统设置大额可疑交易参数和查询黑名单的方式来履行“展业三原则”的要求，且银行现有业务系统主要用于业务数据的统计及报送。［2］二是外汇管理部门虽已将主要外汇业务系统整合到应用服务平台，但对银行而言，各业务系统之间的关联度不高，相关数据信息不能通过软件系统直接抓取、自动生成，给数据分析造成不便；同时，外汇管理部门事后监测未形成提示预警，对事前了解业务真实性的参考价值不大。三是银行缺少一个外部数据的综合运用平台，尚不能得到外汇管理部门、海关、商务等部门系统数据的支持，给业务判断带来很大难度。

三、政策建议

在外汇管理转型中，银行“展业三原则”的应用改变了事前审批的管理方式，但未放弃对跨境资金流动真实性审核的要求，在减少外汇管理部门行政性审批的同时，增加了银行的审核责任；在简化单证审核具体要求的同时，增加了银行审核的自主性和灵活性。银行“展业三原则”在外汇管理领域的应用时间不长，有待健全和完善相关配套管理措施，以进一步提升管理的有效性。

（一）从外汇管理的角度研究制定“展业三原则”框架性的指引

鉴于由监管部门制订明确具体的规范是国际通行且行之有效的做法，外汇管理部门应围绕外汇管理要求，参照反洗钱领域“展业三原则”的体系标准，制定外汇管理领域的“展业三原则”规范准则、指导性意见以及后续监管罚则。从“展业三原则”的目的、实施条件、判断标准、审查措施、大额和可疑报告制度及法律责任等多个角度和环节明确银行“展业三原则”的具体内容和要求，为银行结合自身经营特点细化“展业三原则”提供了依据，同时也保证了外汇监管人员在检查过程中有法可依、取证严密、定性准确、处罚得当，有力地提高了银行执行“展业三原则”的法制约束力。

（二）银行要建立有效的内部控制制度和相关业务操作规程

一是银行要在充分识别风险的基础上，设计适合其特点的内部管理制度和业务操作流程，分解到各个部门、各个岗位，细化到具体执行人员，将“展业三原则”与银行相关业务流程进行整合，在银行内部建立分工明确、职责清晰、系统完善、人员完备的内部保障机制。二是在全面采集客户身份信息和了解业务办理需求的基础上，对客户进行外汇业务违规风险等级的划分，在办理具体业务时对不同风险等级的客户及其业务执行不同的尽职审查程序和措施，并在持续跟踪监测的基础上适时调整风险等级。三是规范内部识别、分析、报告流程、明确责任人、报告方式，确保能够根据外汇管理部门的统一标准，及时报告大额、可疑和异常外汇业务交易事项。四是明确客户身份资料、业务审核材料、尽职审查材料等档案保管。银行可设计尽职审查专项格式，对需要开展进一步尽职审查的客户和外汇业务固化所需要审查的内容、方式、渠道详细记录，留存备查。

（三）外汇管理部门要建立科学的风险管理体系及评价机制

一方面，外汇管理部门应把银行作为外汇管理的中心环节，通过梳理银行业务风险隐患和内部管理中的薄弱之处，强化对银行的管理架构与从业人员、外汇业务控制等潜在风险的管理，形成对银行管理架构、内部控制等方面的系列风险管理模式。从宏观方面，要确定监管的总体目标、各层次指标体系和数量标准。从微观角度，应规定银行必须健全和完善外汇业务内部控制制度、风险评估体系和业务操作规程，督促银行建立系统的、科学的、具有可操作性的风险管理体系。［3］另一方面，外汇管理部门要探索建立银行落实“展业三原则”的评价机制，适时评价银行内控机制的有效性，建立内控效力强、中、弱不同层次评价标准，提出应对措施。同时，加强对银行内控机制的指导，定期开展银行内控机制运行情况检查，将检查结果纳入对银行的考评体系中，并定期通报外汇违法违规案件查处情况，督促银行切实履行“展业三原则”开展外汇业务。

（四）建立大数据监管信息共享平台，营造外部辅助支持环境，形成“展业三原则”的技术保障机制

一是金融监管部门应联合建立信息共享平台，供银行共享客户贸易融资信息、信贷状况等业务信息，设置监测预警功能，对异常情况、数据偏离、信贷风险等进行识别并及时发出预警信号，便于银行进一步掌握客户相关交易背景，了解客户的潜在需求或隐藏的风险。［4］二是协调建立大数据库，建立包括人行、海关、商务、工商、税务、公安等管理部门的监管信息共享平台，并提供银行信息查询渠道，使银行能及时准确地掌握业务的背景信息，为识别各种违规行为提供可靠依据。三是可以借鉴一些发达国家经验，鼓励成立从事尽职调查相关业务的第三方服务机构，为银行提供专业化的服务。第三方的信息支持有助于银行了解客户身份以及开展尽职调查，从而掌握客户真实的经营状况。尤其是针对涉外主体信息，通过黑名单制度、征信记录监测体系等，银行可以有效掌握企业信用、违规记录等，减少信息不对称情况。

［1］刘靖波，黄鹂.展业三原则落实不严［J］.中国金融，2015，（13）.

［2］黄晋渊.银行展业三原则与外汇管理改革的逻辑［J］.中国外汇，2015，（9）.

［3］肖胜.关于银行展业三原则的思考［J］.中国外汇，2014，（17）.

［4］聂丽平.当前外汇指定银行履行监管职责中存在的问题及建议［J］.金融教学与研究，2009，（5）.