英国城市政府管理体制的演进历程

◎ 王枫云 陈嘉俊

自中世纪早期英国最早的城市产生以来，英国城市走过了16个世纪的漫长历程，与此同时，英国城市政府的管理体制始终与英国城市相伴而行，历尽风雨，几经变迁，留下了一条较为清晰的演进轨迹。

一、城堡制——英国城市政府管理体制的产生标志

中世纪早期（公元5世纪）的盎格鲁-撒克逊统治时代，随着经济的发展，社会生活的日益复杂，英国开始了城乡分离的进程，城市逐渐从乡村脱离出来，成为一个独立的经济社会实体。这一时期，城堡作为英国最早的城市形态在英格兰大地不断涌现，与此相适应，城堡制（Castle System）的城市政府管理体制也应运而生了。英国的城堡制由两部分组成[1]：

1.“大城堡体制” （Big Castle System）。诺曼征服英格兰以后，在中央政府之下设置的最高层级的地方政（Castle System）府是郡政府，郡政府的行政长官为郡守，而郡守的办公场所一般都设置在大的城堡，由此形成了“大城堡体制”。“大城堡体制”的行政长官由国王直接任命，作为国王在地方的代表，郡守要执行国王的指令，处理城堡行政事务，实施国王法律，维护国王的利益，其行政职能多元而复杂；郡守之下设有分管基础设施、税收、庄园、治安、司法、社会服务的官员，这些官员由郡守向国王推荐，国王进行任命。由此，英国城市政府管理体制的雏形出现了。

2.“小城堡体制”（Small Castle System）。在当时的英国地方政府层级中，郡之下的一级行政单位为百户区。百户区有三种形式：国王直接控制的百户区、封赐给贵族领有的百户区、教会控制的百户区。国王直接控制的百户区，由郡守派官员管理；封赐给贵族领有的百户区，由封建主私人派出管家管理；教会控制的百户区由教会派员管理。无论是郡守派出的官员、封建主私人派出的管家、教会派出的人员一般都选择较小的城堡作为其行政机构的驻地，由此形成了“小城堡体制”。在“小城堡体制”下，郡守派出的官员、封建主派出的管家、教会派出的人员下面均有各种执事人员帮助工作，执行郡守所发布的各项行政、财政指令。同时还联合主持百户区法庭，法庭每三周召开一次，审理的多为民事案件，如债务和侵权等。

二、自治市体制——英国城市政府管理体制的初步发展

从中世纪早期到12世纪初期，英国城市城市还具有较强的依附性，城市还没有成为一个独立的治理实体。12世纪中期英王亨利二世登基以后，英国的城市自治运动正式拉开了帷幕。在城市自治的发展中，国王、领主与各个城市自治力量进行了一轮又一轮的较量，13世纪以后，一些大的城市逐渐取得了自治的权力，开始成为一个独立于国王或封建领主之外的法人实体。13世纪中期，布里斯托尔（Bristol）成为第一个获得自治权力的城市，以此为起点，到15世纪60年代左右，英格兰有8个自治城市，开始建立起新型的城市政府管理体制。在自治市体制下，城市法庭和城市商人行会是城市政府管理体制最重要的组成部分[2]。

1.城市法庭。城市法庭（City Court）名曰法庭，实际上是自治市体制下英国城市最重要的行政机构，它管辖除了王室官员管辖范围以外的一切城市共同体事务，兼具政与司法职能于一身。城市法庭的运作方式是挑选出一定数目的自由人出席城市法庭会议，共同商讨和处理涉及到城市生活的方方面面问题，如城市官员的选举、城市财务与税收事务、基础设施、公共卫生、社会治安、商业活动、宗教集会等等。13世纪早期英王颁布给伦敦及其它一些重要城市的特许状规定：城市法庭应该每周举行一次，以方便城市居民求助于城市的法庭。

在城市法庭建立之初，与其并存的还有城市委员会(City Council)，起初这两者是“一套人马，两块牌子”。13世纪后，城市委员会逐渐地从城市法庭中分离出来，成为一种咨询性质的机构，对城市法庭起到一定的监督作用。

2.商人行会。商人行会((Merchant Guilds)是自治市体制下城市管理的另一个重要机构。商人行会作为基于商业与社会目的而结合成的市民联合体，由一定数目的固定成员组成，拥有一些排他性的权利。本来商人行会是规范贸易与商业活动的，但在实际生活中，由于行会有着自己的基金与独立的管理实体，同时城市又首先是一个商业社区，因此有一些城市，商人行会与市政当局在管辖事务上出现了重合，对城市管理拥有较大的发言权。伯尔曼指出：“那些起初由商人们建成的城市常常由商人行会管理。[3]”像瓦里弗德市（Wallingford），商人行会与城市法庭合而为一，以致于两个机构的成员是一致的。对莱切斯特市（Leicester）来讲，行会的主要成员也兼任城市法庭的官员。城市商人行会行使城市法庭的职能反映了早期城市生活的状况，后来随着城市政府管理体制的逐渐完善，这种情况就少见了。

三、城市寡头制——英国城市政府管理体制的过渡与转型

16世纪至18世纪是英国从传统社会向现代社会的过渡时期。从16世纪开始，英国城市亟待解决的政治、经济、社会等领域的矛盾和问题纷至沓来，为了及时对这些现实问题作出有效的回应，英国城市政府管理体制开始显现出权力集中的现象，城市寡头制(City Oligarch)在英国的城市中普遍建立起来了。英国城市寡头制的运作主要有以下特征：

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1.结成城市寡头联盟。城市各种既得利益集团为了能够在维护自己利益的同时，确保城市管理的有效运行，通过血缘与婚姻关系连结城市寡头联盟，从而形成排他性的城市统治集团。如“在伊丽莎白时期，莱切斯特市（Leicester)的市长只能从26个相互联系的家族中挑选出来的。而在这一时期的伦敦，有1/3城市政府高级官员之间有亲戚关系，高级市政官府是由15个重要家族组成的人所控制[4]”这一方式遍及英国各个城市，形成强大的统治根基。

2.操纵市长选举。城市寡头联盟为了达到垄断城市管理权的目的，在市长选举过程中常常会采取各种舞弊的方式。如“在1604 年发生在林肯市（Lincoln）的一场市长选举就由于舞弊而被市民告到法庭，因为该城市为了想要特定的候选人当选而破坏了选举程序”[5]。而更多自治城市甚至直接绕开这一选举程序通过向王室申请更替特许状来获得城市市长的任命。

3.控制重要官员的任命。在英国城市内部，一直以来对重要官员的任职有一个被称为“cursus honorum” 的任职顺序传统。“cursus honorum”是一个拉丁语，是指公共官职的顺序，显示了对任职经历的强调，在这一传统顺序中，一般都需要本市市民先从城市政府基层干起，然后继续通过这种顺序来晋升。它受到城市市民的肯定，也对重要市政官员提出了接受不同职位行政能力训练的要求。但在城市寡头制下它不断被违反，如在“1597 年的文洛克市（Wenlock）选举中城市寡头联盟就通过规避这一传统而让资力不足的官员获得了更高级的职位。[6]”

总之，16世纪至18世纪在英国城市中出现的城市寡头制，在本质上违反了城市自治中对民主体制的追求，它引发的腐败现象、政府的内部争斗此起彼伏，激起了下层市民对寡头制的反抗，造成了一定程度上的城市混乱。但从这一时期英国城市整体的状况来看，在城市寡头制下，城市官员权力不断增长同时，其行政效率也大幅度提高，社会秩序并没有出现真正的崩溃。因此城市寡头制作为一种过渡型的城市政府管理体制，在英国城市政府管理体制向现代转型的过程中，也发挥出了一定的积极作用。

四、三元主体制——现代英国城市政府管理体制的形成

19世纪，随着英国工业革命的持续深入，城市化进程的不断加速，城市数量快速增长，城市的经济社会取得了长足的发展。尤其在城市环境建设方面，从城市街道的规划改造到居民住宅的建筑规范，再到居民私人空间的营造建设等，均有了极大的改善。推进城市管理体制的现代化，成为这一时期英国城市面临的重要任务。

1835年，英国中央政府通过了《城市自治机关法》，试图在民主的基础上改造自治城市政府。《城市自治机关法》规定，在178个城市里，取消陈旧过时的城市自治团体，用选举产生的城市政府取代旧的城市政府。城市政府由市议会、市长和市参事会组成。市议会是城市的权力机关，其成员由该城所有缴纳地方税、并有三年居住资格的成年男子投票选举产生；由市议会选举市长、市参事会。城市议会行使决策权、市长为代表的行政机关行使执行权、市参事会行使监督权。

由此，以三元主体构成的民主的城市政府管理体制代替了旧式的城市寡头制。三元主体的城市政府管理体制具有如下特征：[7]一是决策程序的公开性。城市议会的决策会议允许市民旁听，体现了现代城市管理过程中的大众参与。二是以市长为代表的行政机关职能范围不断扩张。从宏观层面来看，市长为代表的行政机关的职能分为“环境的、保卫的、私人的”三类。“环境事务”主要指，城市居民的公共环境，比如公园、街道、公共健康、公共场所的建设、管理和维修，以及环境卫生等市民必需而且不能由市场规律支配的事务。“私人事务”指的是直接的市民事务，比如教育、居住、医疗、休闲娱乐，以及儿童、老年人、残疾人等福利事业。“保卫事务”指的是警务和城市消防等。三是参事会的监督权得以体现。以19世纪中后期各城市市政厅建设为例，各城市在市政厅建筑的选址、预算、招标等都方面都要接受参事会的监督。此外，城市各行政机关要定期公布账目和年度预算，接受市民和参事会监督和质询。

可见，19世纪的英国城市政府管理体制的改革，使城市管理彻底摆脱了寡头统治，进入了民主管理与有效监督的时代，使城市的发展在经历了数量的扩张后，进入到管理质量的提升时期，自此，英国城市政府管理体制进入了现代化时期。

五、城市议会制——现代英国城市政府管理体制的改进尝试

在此背景下，1933年英国国会通过了《地方政府法案》，在该法案的指导下，英国城市政府开展了一系列以简化管理机构为指向的改革。改革的核心内容就是：城市设市议会作为政治和行政权力中心，兼行议决权和行政权。市议会一般由市民直接选举产生的市议员组成，议员任期6年，每两年改选其中的1/3；从市议员中选举一名市议会议长任市长[8]。城市议会制的运行主要有如下特征[9]：其一，市议会议长即城市市长，只有一些礼仪性的职权，如主持市议会会议、主持城市的重要庆典活动、会见国内外重要宾客等，而没有领导城市行政机关的实权。市长在市议会表决时，一般不投票，但在票数相等时，可以投决定性的一票。其二，市议会任命市委员会作为它的执行机关，市委员会相当于市政府的工作部门。市委员会的类型有四种：①法定委员会。其主要职责是负责处理财政、治安、卫生和社会服务等方面的事务；②常设委员会。其职能是长期管理特定的如教育、图书馆方面的事务；③专门委员会。是为了解决短期发生的特殊问题而设立的，如处理自然灾害方面的事务；④联合委员会。是由两个或两个以上的委员会为了管理可能存在职能交叉的事务，如警务、供水、道路、城市发展计划等，而各派代表组成的市政联合管理机构。委员会的构成及其规模由市议会按需要决定，无统一标准。其成员从市议会中按个人专长挑选、分配，如工作需要，还可以外聘专门人才。

市议会制的优点是它有利于维护市议会的权威性，有利于市议会将决策事项迅速付诸实施，进而减少了从决策到执行的中间间隔，并使执行中出现的困难和问题能够迅速反馈到决策部门，以便市议会能及时调整和修正相关决策。

六、大都市区管理体制——当代英国城市政府管理体制的进一步调适

20世纪中后期英国开始步入后工业社会和信息时代，其城市内部日趋复杂，城市地域范围不断扩大，城市之间的界限逐渐模糊，开始出现以伦敦为核心的由众多城市连接而成的大都市区。在大都市区内部，各个城市政府间竞争所带来的重复建设、资源浪费现象层出不穷。在此背景下，大都市区管理体制在以伦敦为核心的大都市区内部出现了。

伦敦大都市区采取的是“大伦敦管理局——自治市——选区”三级管理体制。根据1999年生效的《大伦敦管理局法案》，伦敦大都市区成立的大伦敦管理局，主要负责大都市区内部城市政府间在交通、治安、消防、紧急服务、环保、规划、文物保护等各方面的合作和伙伴关系上。

大伦敦管理局经由选举产生一名专职市长，主要负责整个大都市区区域政策的制定和资金分配。专职市长直接管辖4个关键的区域性职能部门：伦敦交通部（Transportation of London）、伦敦发展署（London Development Agency）、伦敦消防急救规划局（London Fire and Emergency Planning Authortiy）、大都市警察局（Metropolitan Police Authority），这些机构的工作人员分别由专职市长直接任命。

此外，大都市区范围内其它25个自治市的市长结成市长联盟，与专职市长共同组阁大伦敦管理局，从而形成了一个“市长领导，联盟监管”的大都市区管理体制。市长联盟主要负责监督大都市管理局各职能部门的日常运行，各自治市的市长和各选区的行政长官在管理局各职能部门的协助下，为各自辖区提供公共服务[10]。

大都市区管理体制的出现， 在一定程度上推进了英国城市政府管理体制的与时俱进。但也有学者认为, 不管伦敦大都市区的管理体制怎样变革,“在实现全面、协调、有效的规划与管理的愿望与权衡众多有实力的城市利益的需要之间将永远存在冲突”[11]。

七、英国城市政府管理体制演进的新趋势

进入21世纪以来，英国城市政府管理体制又呈现出如下新的发展趋势[12]：

1.城市政府管理体制的企业化。主要表现在：城市政府管理体制不断从现代公司制度尤其是公司法人治理结构制度中汲取有益的内容，从而使城市政府管理体制的内在架构更加有利于政府低成本、高效益地运行。

2.城市政府管理体制的分权化。主要表现在：上级政府部门向下级政府部门的分权、政府部门向社会组织的职能转移以及城市政府管理体制的设计更加有利于城市管理中的公众参与等方面。

3.城市政府管理体制的虚拟化。随着计算机网络技术在英国的快速发展，尤其是大数据浪潮的有力推动，当前电子政务、网络政府、数字城市在英国不断涌现，它推动着英国城市政府管理体制从基于实体空间的架构向顺应虚拟化潮流的方向发展，极大地节省行政成本, 降低了行政费用, 提高了行政效率。

总之，自中世纪早期英国城市政府管理体制诞生以来，它就随着城市经济社会的发展在不断的调整和完善。城市政府管理体制作为英国城市上层建筑重要组成部分, 只要城市还在不断地向前发展，它的变革将会不断地进行下去。同时，英国城市政府管理体制演进过程中所体现出的契合经济基础、回应时代要求、支撑国家战略等特点，对我国全面深化城市政府管理体制的改革，具有一定的启示和借鉴意义。

[1]赵阳.英国中世纪城堡研究的传统范式与发展趋向[J].世界历史,2012(5):107-112.

[2][比]亨利·皮朗,乐文译.中世纪欧洲经济社会史[M].上海人民出版社,2001:61.

[3][4][5][6] [美]哈罗德·J·伯尔曼著.法律与革命—西方法律传统的形成[M].贺卫方译.中国大百科全书出版社,1993:439—450.

[7]Peter Clark and Paul Slack, English Towns in Transition1500-1700[M].Oxford University Press,1976:138.

[8]Robert Tittler. The Reformation and the Towns in England: Politics and Political Culture,c.1540-1649[M].Oxford, Clarendon Press,1998:239.

[9]陆伟芳.19世纪英国城市现代化初探[J].史学集刊,2006(1):60-65.

[10]黄丽.国外大都市区治理模式[M].东南大学出版社,2003:157-158.

[11][英]戴维·威尔逊.英国地方政府[M].北京大学出版社,2009:98.

[12]Local Government Association, The General Power of Competence: Empowering councils to makea difference[M].London:LGA,2013:35-38.