地方非税收入的征收管理探析

●杨彦伟

地方非税收入的征收管理探析

●杨彦伟

非税收入是指除税收以外，由各级政府部门依法利用政府权力、国有资源（资产）或提供特定公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。根据现行的财政收入分配机制，非税收入多数留归地方使用，在地方财政收入“总盘子”中占有举足轻重的地位，是增强地方财力的重要保障。改革完善非税收入征收管理对规范公共财政体制、建立现代财政制度具有重要意义。由于历史和现实的原因，非税收入在征收管理中存在不足，笔者结合工作实际，就存在的问题作出分析，并提出一己之见。

一、地方非税收入征收管理的基本特征

（一）非税收入涉及范围非常广泛

根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），政府非税收入包括政府性基金、行政事业性收费、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等等，涉及范围非常广。首先，非税收入包括的内容十分丰富，项目非常多。以中部X县为例，目前征收的政府性基金有11项、全国性及省级确定的行政事业性收费94项、罚没收入22项、其他非税项目也有数十项，总计非税收入项目有上百项之多。其次，非税收入来源相当广泛。根据征收对象类别不同，可以对行政事业单位征收垃圾处理费、委托性卫生防疫服务费，可以对企业征收排污费、教育费附加，可以对个人征收居民身份证工本费、婚姻登记证书工本费等；根据非税收入项目成因不同，可以对提供公共服务收取行政事业性收费，可以对受让土地征收土地出让金，可以对违规违法行为处以罚款，征收面非常广，涵盖社会各个领域。再次，非税收入综合性非常强。运行范围基本上覆盖所有政府职能部门、所有政府活动领域，地方行政事业单位基本上或多或少都有一定的执收执罚权限。中部X县共有120余个二级行政事业单位，其中96个单位具有非税收入执收执法权限，占比达到80%。

（二）非税收入总量规模相当巨大

以中部X县为例，2014年纳入公共预算管理的非税收入为35785万元，占全部公共预算财政收入的比重为22%，政府性基金收入为26820万元，两项非税收入合计62605万元，总额非常庞大，在当地全口径财政收入中占比也相当高，极大地弥补了地方财力的不足。非税收入是地方政府积累资金的重要手段，极大地满足了社会公共资金需求，为政府参与社会财富分配、实现公共管理职能提供了财力保证，特别是国有土地使用权出让收入、城市公用事业附加等大额基金收入项目为城市“拆旧建新”提供了资金来源，为城镇化的跨越发展作出了巨大的贡献。

（三）非税收入征收管理十分复杂

目前，多数地方未出台统一的、专门的非税收入征收管理法规，这在客观上增加了把握非税收入征收管理的难度。首先，从设定依据上说，行政事业性收费实行中央和省两级审批制度，国务院和省级财政、价格主管部门设置收费项目，依据相应的具体文件征收；政府性基金依据法律、行政法规、国务院或财政部规定征收；罚没收入依据《行政处罚法》和其他法律、法规、规章规定征收；其他非税收入依据相关规定征收。各种非税收入征收依据不同，收费标准十分复杂，除非部门专业人士，其他人难以把握征收尺度。其次，从征收途径上说，部分非税项目实行直接缴库，部分通过横向联网划款、部分通过财政专户集中汇缴，征收途径较多。再次，从资金分配使用来说，基金和专项收入有专门用途，比较规范；而行政性事业性收费、罚没收入使用范围较宽，多数拨付给征收部门用于工作经费，少部分财政统筹安排支出。最后，从监管上说，目前侧重点在征收环节是否违规，是否执行“收支两条线”、“票款分离”、“缴罚分离”等细节制度上，对是否应该征收、征收数额如何确定等宏观因素无法实施有效监控。

二、地方非税收入征收管理中存在的问题

（一）总体非税项目依然较多

近几年来，为改善经济发展环境，切实给社会、给企业减负，中央、省陆续出台政策取消、免征部分非税收入项目，降低、核减收费标准，取得了优化发展环境的良好效果。但就总体上来说，非税收入项目还是较多。首先，与税收相比，非税收入在财政部制定的《政府收支分类科目》中所占篇幅仍然要多于税收项目，有进一步压缩和精减的空间。其次，取消、免征的非税项目一般是收费频次低，收费数额较少的项目，其在整个非税收入规模中占比较小，实际减负作用有限。2014年，中部X县取消、免征的非税项目减收约50万元，在非税收入总额中占比微乎其微。再次，部分罚没收入项目不但分项众多，而且征费标准区间弹性较大，缺乏具体指导性，给人为操作留下较大空间。同样的违法行为处罚金额区间相当宽，现场执法人员根据经验确定处罚数额，执法随意性很大，公关违纪现象难以避免。

（二）少数项目标准尚待修正

由于未能充分考虑未来经济发展前景等原因，部分专项收入初始设置时收费标准定价较低，加上地方征收人员执行不力，实际“抑恶扬善”功能未得到充分发挥，偏离设置项目初衷，有待综合各种实际情况后进一步修正。比如，设置排污费项目本意是为了抑制排污、减少污染，但由于征费标准较低，个别地方企业宁肯缴纳排污费也不安装节能减排设备，因为缴纳排污费要低于节能减排设备成本；少数企业缴费后就过度消费，加剧了对环境的污染。再比如，征收水资源费本身是为了控制用水、保护水资源，但由于缴纳水资源费低于使用中水费用，部分地方企业宁愿缴纳水资源费超采地下水，也不付费使用污水处理厂处理后的中水，导致巨额投资的污水处理设备长期闲置，没有充分发挥应有功能。

（三）个别非税项目政出多门

地方主导的少数非税收入项目管理体制没有完全理顺，集中统一征管制度尚未落实，多重管理依然存在。由于征收管理涉及多个部门，条块分割，协调配合机制尚未成熟，多头管理现象比较严重，个别非税收入项目政出多门、管理重叠。比如，对于货车超载，交警、路政、运管、收费站都有权罚款，而处罚依据和标准各不相同，交警是按行驶证，路政是按车轴，运管是按运营证，收费站是按车型，处罚依据不一，各部门重叠管理，车主不胜其罚。再比如，新型墙体材料基金在中央明确由发展改革部门征收，但在地方，由于职能交叉，发改局节能办、住建局墙改办都有征收权限，虽有分成比例，但多头管理难免重复。

（四）预算管理改革相对滞后

由于预算管理体制改革不够彻底，部分地方仍执行非税收入收支挂钩政策，非税收入按照确定比例返还征收单位，多收多返，超收奖励，对征收部门的乱收滥罚行为形成负面激励。一方面，如果严格按照综合预算执行，征收人员工资经费全由公共财政预算保障，征收部门征收动力就会缺失，应付收入计划、少收不收的思想就会滋长，这对完成财政收入计划是不利因素。另一方面，若实行非税收入收支挂钩政策，收入多少与部门经费、工资、福利高度相关，就可极大增强相关部门征收积极性，对实现应收尽收有极大促进作用。正反两方面的结果就是，部分地方政府为完成收入任务，每年给各部门下达征收计划；各部门因机制激励，为增加收入想方设法应收尽收，过头征收、加重处罚现象在所难免。

（五）考核激励机制不尽科学

长期以来，为促进地方经济发展，各地自上而下建立了以经济总量挂帅、发展速度优先的经济激励机制。表现在财政方面，激励考核侧重于收入规模，对收入质量低下则缺乏制约惩戒。相对于税收，非税收入法制性稍差、地方收支调控能力较强，为人为操纵留下了较大空间。个别地方，财政收入能完全依照计划数额完成，不多不少，分毫不差，这明显就是技术处理的结果。非税收入常常发挥收入调节器作用，极易被人为修饰，为完成收入计划，虚收空转、人为调整公共预算与基金预算收入、违规增设非税收入项目等现象屡见不鲜。个别地方财政收入总量很大，却无法兑现正常的人员津贴补贴，工资增长速度排名靠后，究其原因，正是非税收入不实的缘故。其非税收入在公共预算中占比远远超出全国平均水平，足可以判断其收入质量不高，实际可用财力远低于名义财政收入。

三、改革完善地方非税收入征收管理的建议

（一）加快推进非税收入执收环境文明化，着力实现和谐生财

地方应树立文明的非税收入征收观念，切实规范非税收入征收行为，创造、保持和谐的征收环境。征收部门应正确认识非税收入的征收意义，它主要是推进依法行政、履行政府社会管理职能的手段，而不是为部门创收。执收部门需要转变收费养人的观念，不能将非税收入视为经费收入来源，为增加收入而乱收滥罚。要真正意识到失控、故意加重的征收行为会恶化地方经济发展环境，影响社会稳定。要杜绝非税收入征收工作中的乱作为和不作为，努力做到文明征收、规矩执法。

（二）加快推进非税收入项目设置标准化，着力实现规范聚财

规范非税收入项目设置是一项涉及各征收部门的基础性工作，地方政府应站在打造公共服务型政府、建立现代财政制度的高度统筹协调。基本的思路是更新既有观念，破除部门利益藩篱，进一步整顿非税收入项目、实现非税收入项目设置规范化管理。对没有法律依据的非税项目坚决予以取消，对确需保留的项目采取变更、转型等办法逐步精减规范。首先，建议对居民身份证工本费、土地登记费、房屋所有权登记费等登记类非税项目予以取消，因为这类项目收入很少，对财政收入规模贡献很低，部门办证只是登记性质，又和千家万户密切相关，部门所需办证经费可由财政统筹安排解决。其次，建议对非财物价格鉴定费、价格咨询服务收费、城市污水处理费等经营性质的非税项目不再纳入非税收入管理范围，而是变更为经营性收费，由市场定价、公平竞争机制调节。再次，对与税收高度相关的部分专项收入可转型为税收，比如排污费、水资源费、教育费附加可转型为排污税、水资源税、教育附加税。

（三）加快推进非税收入征收管理法制化，着力实现依法管财

实现非税收入法制化管理是推进依法行政、依法管财的基础环节，也是建设法治政府、法治财政的重要前提。首先，地方政府应根据国家相关法律法规、结合当地实际，将非税收入征收管理制度提升至立法层次，研究制定非税收入地方性管理法规，将原有《政府非税收入管理规定》升格为《政府非税收入管理条例》，确保非税收入征收管理有法可依。其次，随着非税收入收缴管理改革的不断推进，非税收入征收管理信息系统已经全面铺开，迫切需要结合新的系统软件，制定《非税收入征收管理实施细则》，对票据领购、信息维护、票据填制、收款确认、分成退付、缴库记账、会计核算等收入征缴各环节作出详细规定，全面推广实施，确保非税收入征缴程序合法、合规。

（四）加快推进非税收入收支挂钩分离化，着力实现合理用财

地方非税收入收支挂钩政策既有历史原因，也是客观现实所迫。但是，收支挂钩是 “乱开票”、“乱收费”、“乱罚款”等三乱现象的源头，恶化了地方的经济发展环境，直接损害了政府部门在公众心目中的形象。为切实改善上述状况，首先，可借实施新修订《预算法》东风，科学编制非税收入收支预算，统筹合理确定收支规模，强化预算执行力，增强预算对收支管理的约束。其次，改变非税收入按比例返还、收支挂钩管理模式，完善非税收入征缴管理制度，严格落实“收支两条线”政策，从制度上对收支挂钩模式作进一步限制。第三，对自收自支人员可采用分流、转岗等措施逐步减少、其余人员可择优纳入财政预算，妥善解决收费养人难题。

（五）加快推进非税收入考核评价多元化，着力实现科学理财

地方应转变考核思路，完善考核评价体系，健全财政激励约束机制。对财政收入考核应实现以下三个转变，由侧重收入总量考核转变为对税收占比考核，由单一指标考核转变为综合指标考核，由注重收入增速考核转变为收入质量考核。应健全财政激励导向政策，对非税收入增幅低、收支脱钩政策执行好的地方进行奖补。根据各地实际经济状况合理确定财政收入任务，不再层层加码，防止地方将财政收入任务转嫁到非税收入头上，着力挤压非税收入中的水分，还原非税收入的本来面目。同时，加快推进非税收入收缴改革，在制度上、管理上提高非税收入的真实性、透明性；严厉查处违法违规行为，杜绝虚增非税收入现象的出现。

（作者单位：河北省邯郸市涉县财政局）

（本栏目责任编辑：周菲）