关于国有企业发展混合所有制经济的思考与建议

●重庆市国有资产监督管理委员会 陈敬淑

一、引言

改革开放三十多年来，尤其是党的十六大以来，全国国有企业改革深入推进，产权多元化改革步伐明显加快，国有资本布局不断优化，国有资产监管体制逐渐完善，国有经济规模和实力显著增强。但是，国有企业机制不灵、体制不活等问题依然存在，有的还十分严重。党的十八届三中全会吹响了新一轮国有企业改革的号角，首次将混合所有制提升到了基本经济制度的重要高度，这是我国国有企业改革的一场新攻坚战。经过不懈的努力，2014年年末，广州市国资委直接监管的二级及以下企业中三分之二以上已经发展成为了混合所有制企业；上海市国资委决定将“推动国有集团公司整体上市”作为其2015年国有企业进一步改革的重心，实现国内外多层次资本市场的充分运用；重庆市把国有企业发展混合所有制作为2015年深化改革的攻坚任务，为改革指明方向。从这些成果与任务中可以看出，我国各地区国有企业正在积极响应号召，发展混合所有制经济，为实现国企所有权到位、市场化运作而努力。然而，由于受到各种因素的影响，集团母公司层面股份制改革深度不够、混合所有制经济比重不高、政府干预过多、市场化经营机制不活等问题依然突出，要努力推进国有企业的深化改革，发展混合所有制任重道远。

二、发展混合所有制经济的难题

（一）错误理念盛行。国有企业的每一次改革都关系着国家经济的发展以及千千万万家庭的生活，因此每次都面临着意识形态的激烈纷争。社会上纷纷流传，新一轮改革是又一次瓜分国有资产的盛宴，不少人把国有经济与民营经济的发展完全对立起来。有人认为发展混合所有制经济实际上是国进民退，是国有企业在圈民营企业的钱，改革中只能“民”进不能“国”进，国有经济比重应该越小越好；也有人认为发展混合所有制实际上是削弱国企在经济中所占的比重，是新一轮的私有化高潮，国有资产将损失严重；受到这些极端思想的影响与阻碍，国企决策者的工作面临着很大的困扰，在决策上犹豫不决，影响了国有企业发展混合所有制的进程。

（二）混合所有制对国企管理模式的冲击。首先，混合所有制冲击着国有股权在企业中所占的比例，如何进行比例配置成为一个难题。国企混合所有制改革实际上是对所有权关系的确定，因此如何对国企中国有股权比例进行合理设置是这次攻坚战能否成功的关键所在。因为合理的比例结构既能够充分的调动社会各方资本的积极性为企业注入活力，又能够充分确保国有资本的功能予以发挥。目前，不少国企在设立合资公司或引进战略投资者时有意将国有股比设置为51%以下，以规避国资监管。但是，由于我国现行的国资机构文件的适用范围均为国有及国有绝对控股的企业，那么对于国有股权比例在50%以下的企业应该如何监管呢？其次，如何才能使党的职能与公司法适度融合。这个问题实际上是解决传统管理模式如何与现代企业治理理念相融合的问题，即如何发挥党组织在现代企业制度框架下的政治核心作用，将党管干部原则下的行政任免与市场化选聘相结合。最后，混合所有制对员工持股激励措施存在着冲击。混合所有制企业员工持股，是企业对管理人员、技术骨干实施的股权激励。如何对企业精英持股与员工以自然人身份入股界定、区分，员工持股的方式、持股比例、履行的程序及如何退出、退出的价格、退出的条件、退出的程序，都需要研究制定相关具体办法予以明确。

（三）混合所有制下政府构建外部环境面临的问题。目前，我国31 省份地方两会已经召开，31 省份均就混合所有制下国企的改革、保障民生以及经济结构的调整作出了研究。面对这场攻坚战，不仅仅需要国企内部治理的不断完善，更需要政府相关理念、政策的引导和指挥。国有企业离退休人员、职工住房、医院、职教幼教机构、市政设施等社会职能剥离、改制、移交工作的顺利进行，有利于国有企业卸下包袱，公平参与市场竞争, 积极稳妥地解决好历史遗留问题是深化国企改革的重要环节。但是庞大的职工群体、繁杂的配套设施以及巨额改革费用，成为制约混合所有制改革的重要因素。国企混合所有制改革的历史遗留问题成为改革过程中所面临的一个难题。与此同时，混合所有制下，工商登记、财税管理、国资监管、土地变更、企业集团内部同类业务间的重组整合、企业集团之间资源调配等无偿划转所涉税收问题、企业改制中职工经济补偿问题以及改制过程中的反腐问题等一系列相关规定都有待修订或者出台。

三、多方努力，积极发展混合所有制经济

（一）做好思想工作，转变意识形态。从历史的角度来看，改革前进的每一步，都需要从实际出发，把握好国企改革的节奏，不断破除旧思想的束缚，解放思想。实际上，国有经济与民营经济之间并不应该呈现出谁进谁退的零和博弈现象，国民共进、实现共同壮大才是应有的局面。国有企业改革应区分行业、区分种类、区分经济形势的有所为有所不为、有进有退，不能简单的重量不重质，而是要提升质量、增加效率，促进国有资本与社会资本共同发展，激发市场活力。这需要政府相关部门及人员要做好国企混合所有制改革的思想工作。党的十八届三中全会以来，为了使企业能够接受改制格局，国资委主任张毅先后主持召开多次全体会议以及专题会议，深入各大国有企业开展调研活动，并多次强调要大胆实践，以自我变革的勇气着力解决自身存在的突出问题。在此基础上，国有企业政治工作者要做足员工的思想工作，使其充分理解混合所有制改革对于其自身利益以及国家经济发展有着怎样的意义，提高员工的政治思想觉悟。

（二）顺应改革潮流，调整国有企业管理模式

1.完善股权结构。从国有企业股权结构改革的整个过程来看，先是进行公司制改革，公司制可以是国有独资的公司；后又提出要推进股份制改革，股份制改革也有可能都是国有资本共同持股，这也就进一步提出要推进混合所有制改革，对股权结构进行进一步的完善。有学者和实务界管理学家提出：混合所有制下，要降低企业的国有资本比例，通过各种调研以及数据分析，将国有资本比例维持在20%-25%可以更加有利于完善企业的治理结构。以改革试点中国建材为例，改革后的国有资本占企业总资本的比例虽仅为33%，但其营业收入与利润却实现了重大突破，进入财富世界500 强，成为了全球第二大建材企业。其董事长认为，如果按照上述学者的观点进行股权配置，企业会为国家创造更大的财富。此外，正如上文所述，上海市将2015年改革的重心放在推行上市上，坚定不移地推动国企上市，把改制上市作为发展混合所有制经济的重要路径，以提高国有资本证券化水平，为充分利用境内外多层次的资本市场创造条件，打造公开透明、治理完善、品牌优良的公众公司。

2.完善公司治理结构。在完善治理结构方面，应当增加外部董事以及社会出资人派出董事监事的比例；职业经理人的选聘应当等同于民营企业，广纳贤才；董事会应当具有相对独立的决策权，不能将其权力架空；经理层、监事会以及董事会三者之间通过监督、制约，形成相互制衡的机制。探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用有效融合的途径，通过行政任免国有独资企业董事会成员、市场选聘职业经理人，分别明确其责任、权利和义务，设置不同的考核指标体系及薪酬管理办法。当然，企业也可以充分解读国务院国资委关于建立混合所有制试点时所提出的6 条完善意见，选择性地运用。

3.稳妥推进员工持股。为了解决国企改革员工持股问题，今年1月底，国务院国资委审议了《关于实行员工持股试点的意见》，该文件对混合所有制下国企员工持股的具体范围、比例等作出了进一步的说明和指导。推进员工持股的目的是建立股权激励机制，充分调动企业管理者积极性，通过股权激励方式留住人才、吸引人才，因此员工持股不能回到全员持股吃大锅饭的老路，只有企业精英、核心技术人员持股，才能推进企业快速发展；员工持股的前提是混合所有制企业的实施，通过不同利益团体的相互制约，推进员工持股才更公平、公正、有效；员工持股应慎重，可选择有条件的完全竞争性企业进行试点，总结成功经验，逐步推开；企业内部要按照国家相关文件尽快制定员工持股的具体方案，明确持股过程中所涉及的定价、行权等各类问题，形成岗位、贡献与股权挂钩的机制。

（三）加快混合所有制下外部环境的构建

1.尽快卸下包袱，轻装上阵。一方面，尽快按照相关政府文件开展厂办大集体改革，实现厂办大集体与主办国企的彻底分离，实现独立市场经济主体。近几年，黑龙江省、河南等地区积极按照国务院办公厅发布的厂办大集体改革工作指导意见开展改革工作，逐步实现向独立市场经济主体靠拢的目标。另一方面，尽快完成国有企业职工住房、职教幼教机构、医院、离退休人员以及市政设施等社会职能的剥离、改制以及移交工作，为混合所有制改革卸下包袱，轻装上阵。此外，还要重视对“空壳”企业以及政策性“债转股”企业的处置，加大处置力度，为混合所有制改制扫除障碍。

2.坚持“因企施策”原则。发展混合所有制经济是一个漫长而且需要不断探索的过程，不能“为混而混”、不搞一哄而上、不用行政命令方式。政府要起到引导作用，对于引入非国有资本在公司中股比设置、职工持股上下限设置等，不搞一刀切，应充分考虑企业实际情况，遵循市场规律，实行一企一策，根据企业战略规划、发展定位、行业特征及商业谈判等确定。比如，中国建材集团根据自身特点吸引民企老板保留部分股权并聘为职业经理人，实行市场化运作；中石油、中石化结合行业政策和企业发展状况，将非国有资本注入管道和销售等环节，实现社会资本的吸收；在政府的指导下，国药集团与民营资本复星医药通过合理配置股权比例，共同出资成立混合所有制企业国药控股有限公司等。

3.完善相关配套法律法规制度的修订和出台。一是处理好国企改革与法制之间的关系，健全修改和发布法律的具体依据。大胆放权，清理、完善配套制度，进一步规范国有资本出资人制度，理清国有出资人与企业的权利界限，确保企业自主经营。完善关于改革中国有资产监管的法律法规，使改革在规范化的制度以及法律框架下运作，做到交易透明、资金到位、规范运作。同时，通过设立合理的考核指标，完善国有资产决策与损失责任追究制度。二是要处理市场和政府的关系，使政府的职能转变有法律依据。凡是程序合法，对有关单位和个人依法依规推进改革的，允许先行先试、大胆探索，若未能完全实现预期目标，且未牟取私利的，一般不作负面评价，并免除相关责任。

4.构建多层次监督体系，防腐反腐。2015年2月初，中纪委公布了对5 家央企以及中国国际广播电台的专项巡视情况，将国企混合所有制改革反腐提上日程。通报显示了在整个改制过程中所发生的内外勾结、权色交易、权钱交易等问题。因此，构建多层次的监督体系，防腐反腐也是政府应当为混合所有制下国企改革创造的外部环境。一是扩大审计部门的权力，形成权力威慑。二是除集中检查、专项检查等定期检查外，还应加大企业日常监督力度，将检查中发现的问题及时督促企业整改并与企业负责人薪酬考核挂钩。三是加大纪检监察部门在改制过程中的作用，通过跟踪、监察等方式净化改革环境。四是充分发挥中介机构及审计部门的作用，加强企业年报审计、经济责任审计，并明确重点审计内容，将审计结果严格运用于企业负责人风险金兑现及薪酬发放之中。五是在国有企业发展混合所有制经济的改制方案中，国有产权持有者在清产核资、财务审计、资产评估、产权定价等方面要以公开竞争方式聘请中介机构，建立第三方监督机制。

四、国有企业发展混合所有制是一场攻坚战

国有企业混合所有制的改革是一场持久的攻坚战，需要我们在意识形态上予以突破，正确认识混合所有制对于改革国有企业的重要意义。与此同时，企业要在政府创造的健康环境中，探索改革道路，实现国有资本和社会资本的相互融合，打破对非公经济的“玻璃门”、“弹簧门”，清除市场壁垒，扫除造成垄断和其他形式不公平竞争的障碍，解决国有企业机制不灵、体制不活等问题。强化市场的“主角”地位和企业的经济主体地位，实现公平竞争，使市场在资源配置中的作用得以充分的发挥，进一步不断增强国有经济活力、控制力、影响力，发挥好国有资本的杠杆作用，使国民经济重新焕发出新的活力。

1.修治海.2014.省属国企发展混合所有制经济的路径及对策——基于安徽省旅游集团发展混合所有制经济的实践与思考[J].经济视野，18。

2.杨永坤.2014.我国国有企业改革发展混合所有制经济初探[J].管理学家，11。