社会治理：新时期政府与社会关系建构的样态选择

文/李鹏 王隽媛

社会治理：新时期政府与社会关系建构的样态选择

文/李鹏 王隽媛

社会治理能力提升是当前我国推进国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。从政府与社会内在逻辑关系看，政府职能转变和经济社会发展需要是政府与社会关系转变的重要推动力。在厘清我国社会治理体系逻辑架构基础上，未来社会治理体系构建应围绕提升政府治理能力和社会自我管理、调节能力而展开。

社会治理;政府与社会关系

党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[1]由此可见治理理念在当前以及未来在我国全面建设小康社会进程中的重要地位。

社会治理是国家治理的重要组成部分，对于什么是社会治理，王浦劬教授认为：“所谓社会治理就是“治理社会”，或者换言之，所谓“社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。”[2]在这一界定中，我们应明确这样一个问题，所谓特定的治理主体指的是什么？本文认为，这一主体既可以是单一的也可以是集体的，既可以是一元的也可以是多元的，但是，从目前的社会治理实践看，无论中西，所谓特定治理主体必然与政府有着密切的联系，要么是政府对社会治理职能的独立承担，要么是政府与其它主体在一定的权力框架内集体承担治理的职能，在第二种情况下，政府与其他主体在治理过程中发挥的作用是不同的，政府一般承担主导作用，特别是在我国，政府的主导作用则更为显著。因此，应将我国的社会治理放在政府与社会关系这一维度下进行研究，从我国政府与社会关系变迁的内在逻辑以及我国政府与社会关系发展的现实需求入手，深入分析我国社会治理模式构建的相关问题。

一、我国政府与社会之间关系变迁的内在逻辑

我国政府与社会关系的变迁有其深刻的内在逻辑性，从政府的角度来看，政府职能转变的需要是推动政府与社会关系发展的重要动力。建国之初，人民政府的首要任务是维护新生政权的安全与稳定，巩固我国确立的社会主义制度，因此，政治职能成为了当时我国政府的中心职能，在不断强化政治职能的过程中，整个国家出现了高度的政治化与行政化，因此，政府与社会的关系不可避免地呈现出政府对社会强力统摄的高度同质化特征。十一届三中全会后，我国政府职能的定位也相应地从以政治职能为中心转向了以管理职能为中心，政府职能的转变，促使政府将过去完全统摄在自己行政体系中的社会逐渐释放出来，把过去政府承担的社会职能陆续交还给了社会，因此，在这一阶段，我国政府与社会的关系呈现出了从统摄型向管理型转变的特点。进入新世纪，我国政府逐渐将构建服务型政府明确为政府职能转变的目标，在这一目标的驱动下，政府开始重新审视自己与社会的关系，政府逐渐厘清了自己在社会管理中的地位与功能，开始完善构建社会管理相关的体制机制，这一时期，我国政府与社会的关系出现了从管理到合作，从一元到多元的变化。

经济、社会的发展需要是政府与社会关系变化的另一个重要推动力量。建国之初国家政治职能的凸显与计划经济的确立，使行政体系之外的经济与社会主体迅速萎缩和消失，政府社会管理的对象不断减少，社会事务逐渐被纳入到行政事务之中。改革开放之后，计划经济的垄断地位被改变，逐渐出现了计划以外的经济形式，在经济体制变化的影响下，社会事务也逐渐走出了政府行政体制的全面管控，并随着经济的快速发展而不断增加，客观实际的需求促使政府必须要改变与社会的关系模式，管理型政府与社会关系逐渐形成。新的历史时期，经济快速发展、社会不断发育、成熟，经济、社会发展带来的问题呈现出多样化、复杂化的趋势，社会事务的大量增加，经济与社会发展的实际要求政府必须重新定位其与社会的关系，构建多元合作的新型关系模式。

二、社会治理是新时期政府与社会关系构建的样态选择

治理理念源于西方，从出现至今，学界对其概念的界定一直没有达成一致的共识，比较有代表性的是全球治理委员会的定义即：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]在西方的理论框架内，作为治理下位概念的社会治理也就必然具有了多元、多维、分权等特征，西方语境下社会治理的特征，是脱胎于其特定的政治制度与政治文化的，是资本主义国家天赋权力思想与分权制衡理念以及政治制度的产物。

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，党是国家各项建设事业的领导核心，我国的政治制度和政治文化与西方国家有着本质上的区别，因此，我国的社会治理也必然要在吸收西方治理理论合理内核的过程中，从我国的基本政治制度出发，强调党对我国社会治理的领导，与此同时，我们强调党对社会治理的领导也是基于历史与现实的经验总结，历史证明，新中国在不同历史时期所构建的政府与社会关系，虽然在某一历史时期政府与社会关系出现了一定的不适与滞后，但是，总的来说，是适应我国国情的。因此，在未来我国政府与社会关系的构建中，要始终坚持党的领导地位，坚持我国社会治理的社会主义特色。

从行政生态学的角度看，新的历史时期，选择社会治理作为政府与社会关系构建的样态，主要是基于社会治理所具有的对于当前时代环境的最大适应性，这种适应性主要表现在以下几个方面。

其一，社会治理是开放环境下政府与社会关系的理想样态。今天之社会最大的特征莫过于开放，人际关系的开放、人与组织之间的开放、组织与组织之间的开放、地区与地区之间的开放以及国与国之间的开放，开放的世界必然带来社会联系联结的便捷性，使生活于其中的社会个体、社会组织轻而易举的就可以建立起各种各样的关系；开放的社会必然带来流动的便捷性，这种流动既是物的流动，同时，也是人的流动，近年来，我国的流动人口已超过两亿，就是社会开放性的集中表现；开放的社会必然带来思想的多元与碰撞，在开放的社会中，思想的传递与表达途径多样化、便捷化，人民在开放的环境中不停地接受着各种信息、思想的影响，各种流派、观点的思想在开放的社会环境中，在现代媒体技术下不停地碰撞、激荡。在如此开放的社会环境中，以往任何类型的政府与社会关系都难以适应这样的外部环境，而具有理念的开放性与方式的吸纳性与包含性的社会治理，则成为了开放环境下政府与社会关系理想的样态选择。

其二，社会治理是复杂环境下政府与社会关系的理想样态。正如法国学者米歇尔•克罗齐耶所指出的那样：“我们业已无法理解集体生活的诸种机制，面对一个似乎无法控制的体制，我们感到束手无策。这样的感受可能有点儿夸张的意味，但是，经济与政治日新月异的进展，令复杂性不断累积，不断增多，这一切的确使我们超越了某种存在的域界。”[4]当今社会的复杂性已远远超出我们的想象，社会主体在科学技术发展的推动下，社会分工呈加速度的细化性，社会关系在众多社会关系与社会利益的影响下呈现出前所未有的多样性，在此基础上，由个体的人以及群体的组织构成的社会结构愈发呈现出碎片化和无序化的趋势，所有社会事务与社会问题的背后都是复杂的社会利益关系呈网状交织的产物，对任何问题的触碰都可能出现多米诺骨牌效应。社会复杂性的另一个表现就是风险社会的来临。风险社会下，生活在社会中的每一个体、每一组织都面临着不可预知的风险，这种风险可能正在发生、也可能就是将来的现实。生活在高度开放与复杂条件下的社会人，不仅面临着传统自然灾害带来的风险，更面临着后工业时代基于人类生产、生活现代化、复杂化所带来的风险，甚至于是某种制度带来的风险。传统政府与社会关系的样态在当今复杂化的时代条件下已经显示出了极度的不适与无奈，因此，治理样态的提出正是对这种不适与无奈的回应，治理体制的灵活性、治理主体的多元性、治理手段的现代性都是其适应当今复杂时代条件的基础性因素。

我国社会治理体系的构建应围绕以下三个方面展开。

一是要厘清我国社会治理体系的逻辑架构。基于我国基本政治制度与国情，我国社会治理体系的逻辑架构不应走西方国家的平行与分权之路，而是要在党的领导与政府主导为基础的框架内，按照主体多元、结构立体、权限明晰、功能完备、体系紧密的原则来建构，要按照党的十八大提出的要求，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。其中党委领导与政府负责是基础，社会协同与公众参与是核心，法治保障是前提，体系中的党委、政府、社会与公众是主体性要素，法治是关系性要素即社会治理体系的构成、活动的开展应在法治的框架内与法治的调节下展开。我国社会治理体系的构建应明确社会治理的目标即实现与维护最广大人民群众的基本利益，体系中的各个主体应按照协同、合作的原则开展治理活动，应在保持各自独立性的前提下，形成治理活动开展过程中的有机整体，应树立整体性思维与全局思维，有目的、有步骤、有针对性地开展治理活动。我国社会治理体系的构建不仅应包含治理的目标、主体与原则还应包含一系列相应的配套机制，如利益诉求表达机制、群众利益保障机制、社会矛盾调处机制、群众心理干预机制、食品安全监管机制、网络安全监管机制等等，以实现社会治理对象的全覆盖与社会治理活动开展的有效性。

二是要进一步提高党委、政府对社会治理的领导能力。党委、政府是我国社会治理体制中的基础性要素，党委、政府对社会治理的领导能力直接关系到我国社会治理活动开展的效果。在我国社会治理体制构建的过程中，一定要牢牢把握住对党委、政府社会治理能力提升这一主线。党委要明确其在社会治理体制中的领导作用，要积极履行对社会治理活动开展的方向性的引导与把握，要及时将党的声音以及人民群众的诉求反映到社会治理活动之中，要加强对社会治理活动的政治领导，使社会治理的领导权牢牢掌握在广大人民群众之中。政府要切实承担起社会治理的负责人的职能，不断强化其在多元治理主体中的核心作用，要“强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制订社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能”，[5]政府在承担相关职能的同时，要加快对自身职能的转型与调整，要按照十八届三中全会的精神的要求，加快推动简政放权与服务型政府的构建，要主动厘清自身与市场和社会的关系，牢牢束缚住自己那双看不见的手，不断加强自身建设，不断完善相关监督考核机制，切实提升政府在我国社会治理体制中的主导能力。

三是要进一步提升社会的自我管理与调节能力。作为社会协同与公众参与主体的社会组织、人民团体和广大群众是我国社会治理体制中的重要组成部分，其自我管理与调节能力的高低直接关系到我国社会治理活动开展的成效。我国的社会组织与人民团体、特别是社会组织要在相关法律、法规的要求下，不断朝着正规化的方向发展，不断提升自身社会治理的参与能力与管理水平；社会组织与人民团体在社会治理活动中要坚持自身目的性与目标性的统一，始终坚持在党和政府的领导下开展治理活动。人民群众要在法律的框架内不断探索自我管理的体制与机制，不断提高基层居民、村民自治水平，社会治理的相关主体要善于运用法律之外的治理手段，要积极利用文化与道德的约束手段实现对社会规范的内在强化，要利用自身在不同地域、不同领域、不同行业、不同群体之中的特殊条件在政府治理与企业治理之外的广阔空间中发挥政府与经济组织不能发挥的作用，要“开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，化解不同利益主体之间的利益冲突。推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系中的功能与作用。”[5]

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11 -16.

[2]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014，（03）.

[3]俞可平.治理和善治引论 [J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[4]米歇尔•克罗齐耶.法令不能改变社会 [M].上海：格致出版社、上海人民出版社，2007.

[5]李立国.创新社会治理体制[J].求是，2013，（24）.

责任编辑 解梅娟

D035

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.009

李鹏，中共长春市委党校公共管理教研部讲师，东北师范大学政法学院博士研究生，研究方向：公共管理、社会治理；王隽媛，东北师范大学环境学院讲师，研究方向：思想政治教育、公共管理。