分配正义视角下的中国农民工权益维护研究

梁伟军 李巨存 郝 松

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中出现的新社会群体，作为产业工人的重要组成部分，他们对现代化建设做出了重大贡献。随着工业化、城镇化进程的快速推进的同时，农民工权益受损事件多发频发，直接影响社会公平正义及稳定协调发展，引起了党和国家的高度关注。农民工权益的维护需要在科学理论指导下，将其纳入经济社会发展全局，通过系统的制度和政策创新，建立起具有内在公正性的社会制度来实现。本文运用罗尔斯的正义理论，分析研究农民工权益维护问题，对于促进农民工劳动关系稳定和谐及构建社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。

一、罗尔斯正义论的理论要点

（一）正义是社会制度的首要价值

罗尔斯分析了正义的价值所在，认为“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[1]3在一个正义的社会里，作为公民的自由是不会改变的，由正义所保障的权利决不应该受制于政治的交易或社会权益的权衡。他提出对于某些法律和制度，不管他们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。正义的作用就是使每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，每个人都接受同样的正义原则，社会制度也满足正义原则。

（二）正义的主要问题是基本权利和义务的分配

罗尔斯认为，正义的主要问题是社会的基本结构，或者是如何分配基本权利和义务。一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。在他看来，没有任何一种社会合作体系可以让人们自愿加入，因为每个人发现自己生来就在一个特定的社会中处于一个特定的地位，这一地位实质上影响着他们的前景生活。人们是否加入社会合作体系取决于其持有的正义观念，正义的观念问题可以描述为两个不同的原则：第一个原则要求社会平等地分配基本的权利和义务；第二个原则对于社会和经济地位所带来的不平等，只要其结果能给那些最少受惠的社会成员带来一定的补偿利益，那么这个社会就是正义的。

（三）正义蕴含着两个基本原则

罗尔斯认为正义的评价原则是在公平的原始状态中被一致认可的，所达到的应该是公平的契约，所产生的结果也应该是公平的。在他看来，提到正义的原则，首先必须讨论制度与形式的正义，因为社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。

他认为正义有两个原则，并将第一个原则概述为：“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”[1]61第二个原则为：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益并且依系于地位和职务向所有人开放。”[1]61前者要求平等地分配基本权利和义务，后者认为社会和经济的不平等只有在其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益的时候，它们才是正义的。强调经济利益分配的平等，其正义的原则是理想和现实相结合、普遍和特殊相沟通、绝对与相对相协调。

（四）正义分配的基本原则着重于“基本善”

罗尔斯认为权利和义务分配的基本方式是通过主要的制度安排，主要目的在于决定由社会合作产生的利益划分的方式。因此，正义的主题可理解为如何通过公正的制度安排来平等地分配基本权利和义务。一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。分配需要原则来指导，他提出的分配原则着重于“基本善”，认为一个正义的社会应该是“基本善”平等的社会。“基本善”是指那些每个人为了按照自己的设想生活、并能够参与有关塑造社会的政治讨论所必需的东西，包括自由、机遇、权利与责任、收入与财产以及自尊等等。

在他看来，“基本善”以两类规则为支撑：一类是直接运用于个体，直接规范他们的交易和契约行为的规则；另一类则是用来调节个体之间的交易和契约行为的规则。他将其重点关注的后一类规则统称为“社会基本结构”，其作用是保证“背景正义”、保证“整个社会合作体系的公平性”。基于上述规则构建的合理制度安排，能够使“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。[1]303

（五）正义分配亦须坚持差别原则

罗尔斯的差别原则着眼于社会和经济的不平等现象，适应于收入、财富和社会地位的分配，即如何对待人们之间的不平等，其突出点是要求社会和经济的不平等应该对所有人有利。[2]他虽然提倡差别原则，但从来没有忽视市场制度应该具有的其他一些权利和规则，如自由平等权利和机会平等原则等等。在罗尔斯看来，自由平等权利、机会平等原则和财产权都是人类不可侵犯和不可剥夺的权利。“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。[1]3-4差别原则是其正义原则的一个体现，与机会平等原则一起合称为“不平等的自由原则”。差别原则为抑制社会贫富差距拉大问题提供了有益启示，有其深刻意义。

二、我国农民工权益维护缺乏正义的表现

农民工的合法权益是指由宪法和法律所赋予的、具有中华人民共和国公民身份的全体权利主体所应当享有的全部权利和利益的总称。其具体内容包括社会权利、民主权利、经济权利、政治权利、安全权利、人身自由权利、劳动权利、发展权利、教育权利、平等权利、就业权利、自由流动和自由迁徙权利、利益表达权等。[3]本研究着重分析农民工的经济、政治、文化和社会等权益维护问题。

（一）经济权益维护缺乏正义

稳定就业、合理取酬是农民工外出务工的基本权益诉求，劳动就业权和收入分配权是其基本经济权益。转型期的中国劳工环境决定了其基本权益的维护缺乏正义。

1.劳动就业权益维护缺乏正义

从劳动力市场考察，城乡二元就业体制导致农民工进城后出现了由“首属劳动力市场”和“次属劳动力市场”构成的城乡二元劳动力市场。突出体现为农民工在收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的“次属劳动力市场”就业，城市职工则集中于收入高、劳动关环境好、待遇好、福利优越的“首属劳动力市场”。[4]85从分配正义的价值取向考察，在平等的社会制度安排下，有相似劳动能力的劳动者应在同一劳动力市场就业。农民工尽管整体上教育技能水平低于城市劳动力，但城市劳动力当中至少有一部分与农民工在教育技能水平上相当，理应在同一劳动力市场就业；农民工当中也有部分“底层精英”，在教育技能水平上与城市劳动力相当，也应在同一劳动力市场就业。但客观存在的城乡二元身份地位差别，导致他们分属于不同的劳动力市场。农民工与城市居民长期身处相互隔离的两个劳动力市场，社会成员平等就业权利并未得到平等分配，有悖于公平正义原则的差别待遇。

从劳动用工规范化分析，农民工用工规范化程度偏低。市场经济是契约型经济，劳动合同是经济主体之间进行经济交易、建立经济联系的纽带，也是劳动法律法规规范、调整和约束劳动关系的根本依据。调查发现，农民工与用人单位签订劳动合同的比例偏低，2010~2013年，外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重分别为42.0%、43.8%、43.9%、41.3%。①详见国家统计局发布的2011~2013年各年度《全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/。一旦遭遇侵权，农民工往往不仅缺乏合法的维权证据，且要付出高昂的维权成本。调查表明，农民工维权成本巨大，“一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元”。[5]可见用以调节经济个体之间劳动交易和契约行为的规则并未有效发挥形塑社会基本结构的功能，劳动用工很不规范。

2.收入分配权益维护缺乏公平正义

总体来看，农民工收入水平较低。《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年外出农民工人均月收入（不包括包吃包住）2609元，年从业时间平均为9.9个月，外出务工年收入平均为25829.1元；据《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年，城镇居民人均可支配收入为26955元。农民工与城镇居民在年收入方面仅相差1025.9元，但考虑到多数农民工缺少医疗、失业等社会保险因素，两者在收入分配上差距甚远。且从劳动收入权实现状况分析，权益维护不够彻底。据《全国农民工监测调查报告》，2008~2013年，被雇主或单位拖欠工资的农民工比例分别为4.1%、1.8%、1.4%、0.8%、0.5%、0.8%，表明近年来党和国家解决和遏制农民工工资拖欠的一系列政策措施尽管取得了显著成效，但拖欠问题并未根本解决，农民工的收入分配权益保障有待提升。收入低和工资拖欠不仅主观上容易使农民工对自身收入分配权益及其实现产生相对剥夺感，并且客观上违背了“同等情况同等对待”的社会基本正义原则，也与中国特色社会主义追求的“公平正义”价值目标存在较大距离。

（二）政治权益维护缺乏正义

随着新生代农民工成为农民工的主体部分，农民工的现代公民意识日渐形成，追求公民权利的意愿和能力日益成长，自由、平等、公正、法治等现代民主思想观念相应萌发，具有明显的分配正义诉求。从政治参与考察，农民工作为农村户籍居民，属于村民自治组织成员，具有依法参与村庄选举等民主权利。但进城后，新的参与难题产生，形成了所谓的“政治性贫困”。一方面，农民工尽管居住在城市社区，但不具有城市户籍，不属于社区居民，基本上被排除在城市基层民主选举之外，无权参与社区公共事务；另一方面，由于在城市务工经商，时间、费用等成本因素往往导致他们大多不愿也不能参加村庄公共事务。对此，不少学者进行了实证研究。如一项在苏州市进行的农民工调查显示，参加过城市社区公共事务和活动的占19.3%；[6]另一项在昆明的调查显示，农民工参加家乡村委会选举的比例为46%，参加城市社区居民代表大会等公共活动的比例为26%，28%的农民工“二者都不参与”。[7]《2013年全国农民工监测调查报告》显示，当年外出的农民工达16610万人，占全国人口总数的12.1%。这意味着有相当规模的人口游离于政治参与主渠道之外，不仅有悖于公平正义，且直接影响社会主义民主政治建设进程。

（三）文化权益维护缺乏正义

教育的不公平是最大的不公平，平等接受教育应是每个国民的基本文化权利，城乡二元的教育体制决定了与农民工相关的文化权益维护缺乏正义。主要体现在两个方面：一是农民工教育培训急需加强。农民工文化技能水平整体偏低。《2012年全国农民工监测调查报告》显示，农民工以初中文化程度为主，且多数未参加过任何技能培训，在农民工中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中专及以上文化程度占10.4%；接受过农业技术培训的占10.7%，接受过非农职业技能培训的占25.6%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%。为谋求较高工资收入和较好工作环境，他们有参加各种教育培训的内在需求，但公共性的教育培训服务往往是面向城市居民，经营性的相关服务他们又无力承担费用。尽管党和国家有关农民工教育培训的相关政策已推出和实施，可在实践上存在农民工需求与职业培训之间契合失衡、政府对农民工培训绩效评价机制不健全、社会组织承接能力参差不齐、政府购买农民工培训缺乏清晰的制度保障、政府自身管理能力不足等现实困境。[8]二是农民工子女难以在城市接受教育。农民工子女随父母进城接受教育本是追求教育公平、促进社会流动的重要途径，但由于没有城市户籍，农民工子女在城市上学则面临“上学难”“上学贵”问题，大部分农民工子女在老家就读，[9]形成了“留守儿童问题”等突出的社会问题。

（四）社会权益维护缺乏正义

1.不被城市社会认同

农民工是改革开放后出现的新社会群体，他们不仅为中国工业化、城镇化和农业现代化做出了重大的经济贡献，并且为保持农村社会乃至整个社会的稳定提供了重要的动力基础。但以城乡二元户籍制度为核心的城乡二元体制，决定了他们未能被城市社会所吸纳和认同。城市居民等城市社会群体并未将农民工看作城市社会平等的一员，而是往往认为农民工大量进城，严重影响市容市貌及城市的稳定有序，甚至有部分城镇就业困难群体认为农民工抢了他们的“饭碗”，压低了工资水平。调查发现，绝大多数农民工都提到了“被人家看不起”和“受歧视”的问题，而且多数农民工都认为，这一点是他们最不满和最难以忍受的。[10]农民工缺乏城市社会的认可和接纳，违背了“基本善”这一社会平等原则，不利于社会的和谐稳定发展。

2.社会权利分配不公

改革开放30多年，尽管城乡二元户籍制度进行了诸多改革和调整，但户籍制度的“附加值”并未消除，城镇户籍往往意味着高于乡村的教育、医疗、社保等社会福利。农民工由于其身份与户口的分离，即以产业工人的身份拥有农村户口，他们及其子女无法享受到其务工经商所在城镇的各种社会福利。[11]“看病难、看病贵”“住房难、住房贵”等成为他们在城市生存发展的巨大障碍。据《2013年全国农民工监测调查报告》可知，外出农民参加养老、工伤、医疗、失业、生育保险的比例依次为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%；从雇主或单位得到免费住宿的农民工所占比重为46.9%，从雇主或单位得到住房补贴的农民工所占比重为8.2%。这不仅导致农民工缺少社会保障，提高了生活成本和务工风险，甚至出现“因伤致贫、因病返贫”等新的社会问题，不利于城乡一体化发展。打破城乡二元的户籍制度，赋予农民工同等的社会权利，在社会成员之间平等地分配社会权利，应成为深化户籍制度改革、统筹城乡发展的应有之意。

三、农民工权益维护缺乏正义的根源

（一）城乡二元经济体制的阻碍

新中国成立之后，工业“一穷二白”的现实国情及尽快实现工业强国的迫切任务决定了国家必须选择工业优先的倾斜式发展战略。城市的地理区位优势等决定了工业主要集中在城市，工业和城市自然成为国家支持的重点和经济发展的中心。在工业自身缺乏“自生能力”的条件下，国家通过征收农业税费、推行工农业产品价格“剪刀差”等体制性安排，形成了“农业支持工业、农村支持城市”的发展格局。由此产生了由工商业构成的发达城市经济，以及农业构成的落后农村经济。农村改革之后，随着农业劳动生产率的逐步提高，农业开始出现了剩余劳动力。在农村剩余劳动转移压力日渐加大、乡镇企业等农村非农产业吸纳劳动力人数有限的背景下，工业化、城镇化进程的加快促使城市建筑业、制造业、服务业等行业产生了数量庞大的劳动力需求，但城市劳动力供给数量有限、难以满足发展需求，加之城乡之间的发展差距及国家户籍管理政策的松动，吸引农村剩余劳动力进城务工经商，由此逐渐产生了“农民工”这一新生社会群体。在工资收入保障机制上，城市劳动力有政府劳动人事部门发布的各种文件、政策等制度安排，农民工则被视为体制外的一个“三不管”群体，没有相应的制度保障，而是由老板或单位管理者自行决定农民工收入。[4]121在资强劳弱的劳动关系环境下，农民工长期处于就业流动性大的低收入群体，收入分配权益和劳动就业权益得不到有力维护。

（二）城乡二元政治体制的阻碍

自20世纪80年代以来，农村实行村民自治。农民在户籍所在村，以自然村或行政村为单位，进行村庄事务的民主管理、民主决策和民主监督。城市则以社区为单位，城市户籍居民进行社区事务的自我组织管理。由此形成了城乡二元政治体制。农民工进城后，由于没有城市户籍，尽管有的居住生活在城市社区，但往往被排除在社区管理之外。涉及就业、医疗、社保等与农民工利益相关的公共事务，他们并没有相应的表达权、参与权和监督权。同样为城市经济社会发展做贡献，农民工和城市居民并不享有同等的民主参与和政治表达权利。而且，现有法律制度安排也不利于他们合法政治权利的实现，主要表现在：一是对劳动者权益维护力度不够；二是《劳动法》规定的“先仲裁、再诉讼”的劳动争议解决方式，造成较高的救济成本，让农民工无法承受，无力寻求公力救济；三是操作性不强。尤其是对不签劳动合同的用工单位，并没有形成有效的制约手段。[12]

（三）城乡二元文化体制的阻碍

城市倾斜的发展战略，形成了城乡之间巨大的教育发展差距。农民工接受的是相对落后的农村教育，城市居民接受的是相对发达的城市教育。即使接受同一层级的学历教育，实际上存在教育质量上的差距。整体来看，进城务工的农民工多数文化素质偏低，且缺少专业技能，导致了其在城市就业竞争中处于不利地位，低工资、低福利待遇，高强度、高劳动付出，成为其就业与收入分配的突出特点。调查发现，面对劳动侵权问题时，农民工倾向于依法维权，但存在工会组建率低、维权职能虚化、劳动纠纷解决不力等突出问题。[13]其结果往往是不仅其合法权益得不到有效维护，甚至酿成偶发性的恶性社会事件。这严重危害社会公平正义及稳定和谐发展，偏离了社会主义追求人人平等的价值目标。

（四）城乡二元社会体制的阻碍

从20世纪50年代中期开始，我国形成了以城乡二元户籍制度为核心的城乡二元社会体制。城乡二元的户籍制度将全国人口分为农业人口和非农业人口两大类，并实行严格的户籍管理。户籍承担了“四位一体”的社会管理功能，对居民的户口、居住、就业、社会保障进行“捆绑”。农民是农村户口，除了通过参军、考学、招工等极少数途径可进城之外，他们只能在农村居住、农业领域就业、享受农村社会保障；城镇居民是城市户口，相应在城市居住、工商业就业、享受城市社会保障。由此在城乡之间筑起了一道隔离墙，城乡社会之间缺少流动和沟通渠道。改革开放以来，二元户籍管理有所松动，国家也提出了城乡一体化的发展战略，但城乡二元体制并未发生根本性改变。农民可以进城务工经商，在城市居住、就业，但无法享有城市医疗、养老等社会保障。尽管农民工在农村享有合作医疗、新型农民养老保险等新型农村社会保障，但远低于城市水平，且不能与城市对接。而且由于长期的城乡分隔，使得城镇居民对农民形成了固有的偏见，尽管他们与进城打工的农民有经济交往、甚至在同一单位工作，但从内心并不把农民工当作城市的一员同等看待，缺少尊重、理解、沟通和支持。

四、结论与建议

运用罗尔斯的正义论分析，农民工权益维护缺乏正义，主要表现为经济权益、政治权益、文化权益、社会权益维护缺乏正义。其根源在于城乡二元经济、政治、文化、社会等体制阻碍了公民权利平等地分配给农民工，违背了分配正义的基本思想和价值追求。公平正义是人类永恒的价值追求，人类社会需要借助社会制度的合理设计和安排来实现分配正义的价值目标。[14]维护农民工权益的基本思路在于通过深化以城乡二元户籍制度为核心的城乡二元体制改革，构建具有内在公正性的合理社会制度，使农民工与城镇居民平等地分配社会基本权利和义务，平等竞争、同等待遇、相互认同、互助互利，在制度性合作的基础上促进社会分配正义的真正实现。

（一）加快建立城乡一体化劳动力市场

深化户籍制度改革，逐步取消城乡户籍制度差异，尤其是户籍制度对农业劳动力非农领域就业的相关限制。[15]以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为指导，调整户口迁移政策、创新人口管理、切实保障农业转移人口的权益，尤其需要在改革调整城乡二元劳动就业政策和就业制度的基础上，形成城乡一体、平等维护的劳动就业体制；建立起城乡一体化的劳动力市场，形成农民工和城市居民平等参与市场竞争、平等分配劳动就业和收入分配权利的市场机制，促使城乡居民平等享有劳动经济权益。

（二）将农民工纳入城市社区管理范围

从事农民工权益维护的工作，应该有偿还历史旧债（城里人要对农民存有感恩的心怀）和投资未来发展（城里人要着眼于城市的长远可持续发展）两个视角，为农民工融入城市社会提供主体性认同基础。[16]有效的社会管理是社会稳定有序发展的根本保证，农民工权益维护是社会管理的重要内容，创新与农民工相关的社会管理体制机制是维护农民工权益的重要途径。应依据就地就近原则，将农民工纳入所务工经商或居住生活的城市社区，进行登记造册，统一管理。在城市及社区公共事务管理过程中，通过召开社区居民会议、意见征集、民主恳谈会等形式，充分尊重和实现农民工的公共参与权，使他们真正成为城市基层民主政治建设中的参与者、见证者和受益者，让政治参与成为农民工日常生活的重要内容，消除其“政治性贫困”，切实保障他们的政治权力。

（三）提高农民工文化技能水平

以《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等文件的基本精神为政策依据，以对农民工进行系统性的教育培训为导向，以提升他们的文化教育程度和专业劳动技能水平为目标，“按照培养合格技能型劳动者的要求，逐步建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制，使培训总量、培训结构与经济社会发展和农村劳动力转移就业相适应；到2015年，力争使有培训需求的农民工都得到一次以上的技能培训，掌握一项适应就业需要的实用技能”。契合农民工接受教育培训意愿和需求，通过政府组织、企业承担、中介组织服务等形式，为农民工提供科学、便捷、高效的教育培训服务，提高他们的人力资本水平、市场就业能力和城市适应能力，为农民工有序市民化奠定坚实基础。[17]

（四）实现城乡社会一体化发展

城乡一体化是解决农民工问题的根本出路，城乡社会一体化发展是城乡一体化的重要内容。针对城乡社会发展不平衡的实际问题，在实现农村医疗、养老、低保等社会保障“低水平、全覆盖”目标的基础上，应逐步提高保障水平，并实现城乡保障稳步衔接，让农民工在城市能够“病有所医、老有所养”。同时，国家财政性教育支出向农村倾斜，缩小城乡教育差距，实现均衡发展。降低城市公办学校入学门槛，积极创办农民工子弟学校，为农民工随迁子女城市入学开辟多元化渠道，并保证教育质量。政府作为责任主体，向农民工提供廉租房、经济适用房、限价房等住房保障，着力解决居住难题及生活环境问题，提高其城市生活质量。

五、结 语

农民工为我国改革开放和现代化建设做出了重大贡献，有效维护农民工权益事关经济政治稳定有序和社会公平正义。维护农民工权益应坚持以分配正义理论为指导，以实现城乡一体化发展为基本思路，将农民工的经济、政治、文化、社会等权益纳入国民经济和社会发展总体格局进行统筹安排。罗尔斯认为一个正义的社会应该是“基本善”的社会。社会“基本善”的实现，客观需要通过合理的制度设计和安排，建立起有效约束个体、群体及其相互之间交易和契约行为的规则体系，让自由和机会、收入和财富及自尊等攸关分配正义价值实现的基础权利义务被平等地分配，使社会不同阶层共享发展机会、发展过程和发展成果。