南海涉外侵权中捕捞许可证制度创新探讨

2015-03-17 15:05:49柯晓蕾

黑龙江工业学院学报(综合版) 2015年3期

南海涉外侵权中捕捞许可证制度创新探讨

柯晓蕾

(海南大学法学院，海南海口570228)

摘要：南海捕捞权保护具有特殊性，针对南海涉外侵权创新捕捞许可证制度非常必要。不仅能促进南海渔业资源的可持续发展，保护渔民利益，还能维护和宣示我国南海主权。创新捕捞权许可证制度可以从融入合作开发机制、合理配置捕捞渔场、允许捕捞权的市场化流转、允许其他省渔民取得南海捕捞许可、鼓励远洋捕捞、强化捕捞许可的行政执法这几个方面着手。

关键词：涉外侵权；捕捞许可证；捕捞权；南海主权

作者简介：柯晓蕾，硕士，海南大学。

基金项目：2013年度司法部国家法治与法学理论研究项目“涉外侵权中我国南海渔民捕捞权保护制度研究”(编号：13SFB2030)的阶段性成果。

文章编号：1672-6758(2015)03-0057-4

中图分类号：DF413.4

文献标识码：A

Abstract：Protection of the South China Sea fishing rights has particularity for China ，so we must innovate the fishing license system based on the foreign tort of the South China Sea. It can not only promote the sustainable development of fishery resources in the South China Sea region and the fishermen's rights, but also declare the sovereignty of China. To innovate the fishing license system, we can develop the cooperative development mechanism, allocate fisheries reasonably, establish a transferable fishing rights system . We can also allow the Chinese fishermen of other provinces to obtain the fishing license of South China Sea and encourage they carry out deep-sea fishing operation.

我国渔业资源丰富，随着科技的发展，渔民获取渔业资源的能力在不断提高。为规范和促进渔业发展，我国制定了一系列的法律法规。而渔业捕捞许可证制度是我国管理渔业的主要方式，我国已基本形成了以《渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》为主，以地方捕捞许可管理规定为辅的捕捞许可制度体系。[1]在我国众多海域中，南海不仅战略地位重要，同时渔业资源等自然资源极其丰富，开发潜力巨大，但近海渔场与外海渔场的开发情况差异很大。而且长期以来，我国在南海地区的国家主权都受到挑战，涉外侵权行为时有发生。因此，南海捕捞权的保护具有特殊性，如何针对南海涉外侵权进行捕捞许可证制度创新，促进南海渔业的可持续发展和渔业资源的合理利用，是非常值得探讨的问题。

一南海捕捞权保护的特殊性

1.近海渔业资源枯竭，外海渔业资源捕捞不足。

我国《渔业法实施细则》第十四条将南海渔场分为近海渔场和外海渔场，以两条等深线为界。渔民们获取捕捞许可证也区分近海和外海，按照该法规第十五条的规定，从事外海生产的渔船，不得擅自进入近海捕捞。

而目前南海近海渔场渔业资源出现明显衰退，主要是捕捞能力过剩、捕捞过度造成的。与此同时，外海渔业资源却存在捕捞能力不足的问题，开发空间巨大。目前海南省共有2万多艘渔船，但80吨以上的大中型外海捕捞渔船仅1669艘，只占渔船总数的6%，大部分渔船仍集中于近海作业，效益低，现有的外海捕捞能力与外海丰富的渔业资源、巨大的可持续捕捞量不相匹配。[2]

2.南海捕捞权面临着多国侵害。

近年来，南海局势越来越紧张，南海周边国家侵占多个岛礁。目前越南占领我国岛礁的数量最多，共侵占了29个，其次是菲律宾多次派出军队公然侵占了我国南沙群岛中的10处岛礁。还有马来西亚、印度尼西亚和文莱也侵占了我国一定数量的岛礁。这些国家在侵占我国的岛礁之后，就开始以岛礁为中心大肆进行捕捞，引发了一系列的问题，严重侵害了我国南海捕捞权。

首先，造成了渔业资源的枯竭和海洋环境的污染，我国可捕捞的渔业资源变少。南海周边国家为了宣示主权和获取更多的渔业资源，鼓励和支持本国渔民的过度捕捞行为，严重破坏南海的生态环境，造成渔业资源的枯竭。我国为了保护渔业资源实施休渔政策，其他国家却不遵守，在休渔期同样大肆捕捞。在捕捞方式上，其他国家也不约束本国渔民，任由渔民使用违规渔具捕鱼，对炸鱼、毒鱼等毁灭性捕捞手段也不加阻止，进一步造成了渔业资源的枯竭。这些都导致了我国可捕捞的渔业资源变少，侵害了我国捕捞权。

其次，渔业纠纷愈加凸显，渔业监管困难，我国渔民无法进行正常的捕捞作业。上世纪90年代之后，南海周边国家与我国在南海区域的渔业纠纷愈演愈烈，我国进行正常捕捞作业的渔民常会被各国驱赶、扣留等。目前我国南海海域的渔船众多，分属不同国家，捕捞作业混乱，我国无法实现有效的渔业监管。我国虽然实行了捕捞许可制度，但是无法约束他国公民，我国渔民无法正常的捕捞作业，捕捞权受到严重侵害。

3.现行许可证制度不适应维护南海权益的需要。

我国虽然已经建立了比较系统的捕捞许可制度体系，但很多规定过于笼统，不适应维护南海权益的需要。

首先，我国现行的许可证制度主要对捕捞渔船和作业场所、渔船工具、捕捞许可证的发放及管理做了规定，并没有针对不同的捕捞海域做出特别规定。而南海渔业存在近海资源枯竭、外海捕捞不足的问题，要解决这一问题，需要鼓励远洋捕捞，将南海捕捞的重点放在外海渔场。

其次，我国现行的许可证制度没有关于许可证执法的规定。我国南海捕捞权遭受多国侵害，渔民无法正常捕捞作业，现行许可证制度却只约束我国公民，没有相关规定防止他国的肆意捕捞。为维护我国南海主权及渔民的利益，对未获许可、随意进入南海区域捕捞作业的外国渔民严格执法是非常必要的。因此应该建立相应的许可证执法制度。

二南海涉外侵权中捕捞许可证制度创新的必要性

1.促进南海渔业可持续发展。

我国南海渔业资源丰富，但目前存在着近海渔业资源枯竭、外海渔业资源捕捞不足的问题。我国现有的捕捞许可证制度针对南海渔场虽然区分了近海捕捞和外海捕捞，但并没有明确规定捕捞强度，只规定了从事外海生产的渔船不得擅自进入内海捕捞。而渔民因为渔船旧小、装备差，补给跟不上等原因，大部分还是集中在近海作业。渔民长期以来集中在近海捕捞作业，导致了近海渔业资源日益枯竭，捕捞效益下降。而外海渔业资源丰富，捕捞范围广阔。且渔业资源属于水生生物资源，是可再生的自然资源中的一种，促进渔业资源的可持续利用和发展是捕捞业法律制度重要目标之一。捕捞许可证制度作为捕捞业法律制度的核心，必须要创新以促进渔业的可持续发展。

2.维护南海渔业秩序和渔民权益。

首先，针对南海区域的渔业纠纷，我国必须创新捕捞许可证制度，进行有效的渔业监管，维护南海渔业秩序，为我国渔民的捕捞作业建立一个良好的环境。目前，我国在南海区域没有建立有效的管理，南海周边国家放任甚至鼓励本国渔船进入南海区域作业，导致南海的渔业活动混乱。这些国家的渔民罔顾我国的伏季休渔制度，在休渔期依然大肆捕捞，或是使用违规渔具、违规方法等进行捕捞，严重扰乱了我国南海的渔业活动秩序。因此为了保障我国渔民的正常捕捞作业，结合相关国际条约创新捕捞许可证法律制度是非常必要的。

其次，捕捞许可证制度应维护利于市场竞争的捕捞活动秩序。南海的捕捞许可证制度和相关政策要给予捕捞经营者尽可能多的竞争自由，给渔民一个更为自由的发展空间。所有带有干预性和限制性的制度都必须要考虑到弱势经营者的需求，具备充分的正当性，并且可以更好地维护捕捞生产秩序。给予渔民更多自由发展空间，可以从保护渔民的捕捞权，建立相应的保障机制，一定程度上允许渔民自由流转捕捞许可证等地方入手。

3.维护和宣示我国南海主权。

我国最早发现和命名南海诸岛，也是我国渔民最早居住和开发南海诸岛，南海诸岛自古以来就是我国领土不可分割的一部分。由于其战略地位重要，自然资源丰富，南海周边国家对南海诸岛提出了主权要求。这些国家不仅抢占了多个岛礁，还扶持本国在南海的渔业发展，鼓励渔船进入南海海域作业，掠夺我国的渔业资源，严重侵害我国南海主权。[3]当我国渔民在被这些国家强行占领的岛屿旁的海域捕鱼作业时，会被强行驱赶甚至逮捕，我国公民的人身安全受到危害。

因此创新我国的捕捞权许可证制度，对于保障和促进我国渔民在南海海域的捕捞权，宣示国家主权是非常重要的。在南海争端日益激烈、矛盾越来越激化的今天，通过制度、政策和资金扶持，提高我国渔民在南海尤其是外海作业渔船的数量与规模，增加和稳定捕捞总量，是维护和宣示我国南海主权的必然选择。

三南海涉外侵权中捕捞许可证法律制度创新的可行性

1.我国现有的捕捞许可证制度框架已基本形成。

1986年我国颁布《渔业法》，第二年颁布配套的《渔业法实施条例》。为适应国情的变化和经济的飞速发展，《渔业法》经历了2000年和2004年两次修正。我国农业部在2002年颁布实行了《渔业捕捞许可管理规定》。经过十多年来的贯彻实施，这些法律法规在规范管理捕捞渔船及作业，有效控制捕捞强度，促进我国渔业可持续发展方面发挥了重大作用。

目前我国已基本形成了以《渔业法》《渔业捕捞许可管理规定》为主，以地方捕捞许可管理规定为辅的捕捞许可制度体系，在一定程度上能保护渔民的捕捞权，促进渔业的可持续发展。而我国南海的渔业因其特殊性需要不同的捕捞权保护。现有的捕捞权许可证制度框架基本形成，为创新捕捞许可证制度提供了一个发展平台。我们要以现有的法律规定为基础，依照南海的实际情况，制定符合南海特殊性的法律制度。

2.我国维护南海权益的决心和力量日益强化。

虽然从二十世纪六七十年代以来，越南、菲律宾、马来西亚等国都对南海诸岛提出了主权要求，实际占领了多个岛礁，目前南海争端也日趋激烈，但是我国对南海诸岛的主权仍然被世界上大多数国家所承认。我国维护南海权益的决心和力量也在日益强化。

《联合国海洋法公约》规定:“沿海国在专属经济区内享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利。”《联合国海洋法公约》是规范国际海洋的宪法性公约，作为《公约》的成员国，我国在南海享有主权更成为顺利成章的事情。近年来，我国颁布了《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》，进驻南沙部分岛礁，建立了联合国认可的海洋观测站，体现了我国对南海主权和南海资源管理的连续性。[4]我国也努力与东盟各国协商以解决南海争端。2002年11月，我国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》，各方承诺在南海问题上保持自我克制，不单方采取使争议复杂化、扩大化和影响地区和平与稳定的行动。[5]与东盟国家建立良好关系，对我国维护南海诸岛主权有很重要的作用。

而我国经济的飞速发展是维护南海权益的坚实基础。我国经济发展，与东盟各国之间的贸易往来日益频繁，能有效地制约双方的矛盾。在我国与东盟各国的经济往来密切，东盟各国对我国的经济依赖程度增加的情况下，这些国家在南海问题上不能肆无忌惮，更有利于南海问题的解决。

3.我国对南海的自然资源主权历史和法理依据充分。

从历史上看，我国是最早发现和命名南海诸岛的国家。在我国历史中，对南海诸岛最早的记载出现在东汉。据东汉杨孚《异物志》中记载：“涨海崎头，水浅而多磁石。”这里“涨海”泛称南海海域，“崎头”则指南海诸岛。之后历朝历代都有记述中国渔民在南海海域捕鱼和捞取珊瑚的相关史籍，这充分地证明了我国人民早在两千多年前，就已发现了南海诸岛，并一直对南海资源进行着开发和利用。

从法理上看，现代国际法承认“先占”是领土主权产生的方式之一。如前文所述，我国最早发现南海诸岛，也最早对南海诸岛进行开发经营和设立行政机构进行管辖。我国从南宋开始在南沙群岛设治，从元代开始派海军在南沙海域巡逻。而我国渔民最晚从民初开始到南沙群岛捕捞作业，到清代，渔民的捕鱼区已遍及整个南海水域。这些事实可以充分证明我国早就对南海诸岛实行了主权统治，构成了有效的“先占”，享有南海诸岛的主权。

四南海涉外侵权中捕捞许可证法律制度创新的设想

1.融入合作开发机制。

我国南海海域存在大量主权争议，南海争端激烈，导致南海涉外侵权问题频发。南海周边国家强占岛礁之后，原本属于我国的海域变得不确定，我国渔民在正常作业时常遭到驱赶甚至扣留。因此，要保护我国渔民的捕捞权，创新捕捞许可证制度必须要解决南海争端，至少是缓和南海争端，为渔民的捕捞作业创造一个安全的环境。在目前看来，可能的方式就是在捕捞许可证制度中融入合作开发机制。南海争端各方均处在南海周边，地理位置相邻，交通便利，开展合作具有可能性；而在捕捞技术等方面，合作开发可以取长补短，带动经济的发展，符合各国的利益需求。

原则上，南海合作开发的区域应为我国和周边国家在南海的权利主张重叠的区域。南海争端各方在南海海域的权利主张范围并非完全一致，在国际共同开发实践中，争端方对某一区域的重叠权利主张是与划定共同开发区相关的重要因素。[6]而各方重叠主张的区域就可被划为共同开发区。基于南海的现状，可以先将无争议区域，即我国能够享有完整主权的区域确定下来，制定符合南海情况的捕捞权许可证制度。然后再划定争议海域，在争议海域与其他国家签订协议共同合作开发。这样可以有效减少南海涉外侵权行为的发生，保障我国渔民的正常捕捞作业。

2.合理配置捕捞渔场。

我国《渔业法》第二十五条规定：“从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业。”根据该条规定，捕捞许可证会明确规定作业场所，从事捕捞作业的单位和个人不能越界作业。这意味着，渔业部门在核发捕捞许可证、确认申请人捕捞权的同时，还保留着对捕捞权人实现其权利影响巨大的捕捞渔场行政配置权。[7]然而，现行的相关法律法规对此并没有明确的指导性规定，造成渔场争夺纠纷、中外渔船冲突等问题发生。而合理配置捕捞渔场能有效地解决此类纠纷。

要合理配置南海捕捞渔场，可将渔场划分为近海渔区、外海渔区、共同管理渔区及邻国管辖渔区。对于不同的区域，颁发许可证的规定也不一样。针对近海渔区，可以有选择性地只核定给毗邻该渔区的捕捞权人生产，降低捕捞限额，避免近海渔业资源的进一步枯竭。针对外海渔区，则要考虑捕捞能力问题，在保障安全和经济可行的前提下，减少行政干预和限制，主要由市场进行调节。而针对共同管理渔区和邻国管辖渔区，则要与他国协商，保障安全、守法地捕捞。

3.允许捕捞权的市场化流转。

捕捞权是渔业发展的要素之一，以市场机制为基础的经济手段可以更好地协调各个捕捞权主体之间的需要, 但是我国现行的相关法律法规并没有允许捕捞权的市场化流转，而是更多地考虑渔业资源的生存保障功能。但保护渔民利益、控制捕捞强度不应成为禁止捕捞许可流转的理由。其他国家已有成功的市场化经验，证实捕捞权的市场化流转并不会影响到渔民的生存，并且个体可转让配额比直接管制手段更有效率地达到环境目标。[8]

实际上，我国实施多年的捕捞权行政配额效果并不理想，而现实生活中捕捞权人私自买卖许可证的情况时有发生。因此，为适应社会发展、维护广大渔民的权益，建立捕捞权的市场化流转机制是非常必要及可行的。从实践上来讲，可以借鉴新西兰、冰岛等国实施的在捕捞限额制度中允许配额流转，让捕捞配额作为一种生产要素自由进入市场。渔业部每年根据资源评估结果确定总捕捞限额，再综合考虑渔船的捕捞能力、历史渔获情况等决定其能分得的配额。在坚持总的捕捞限额不变的情况下，允许渔民自由买卖自己所持的配额。

4.允许其他省渔民取得南海捕捞许可。

目前我国在南海海域主要是针对广东省、广西省及海南省的渔民发放渔业捕捞许可证，主要是因为这三省毗邻南海海域，具有地理优势。但为了解决南海外海资源开发不足的问题，允许其他省渔民取得南海捕捞许可是非常必要的。利用其他省的捕捞渔船、捕捞技术来开发南海外海渔业资源，不仅能更好地开发利用南海渔业资源，也能公平地维护其他省的渔民利益。而由于广东省、广西省及海南省具有地理优势，最早开发南海资源，最适合发展南海捕捞业。因此允许其他省渔民取得南海捕捞许可必须要建立在保证当地渔民捕捞需求的基础上。

5.鼓励远洋捕捞。

如前文所述，我国南海渔业存在近海渔业资源枯竭，外海渔业资源捕捞不足的问题。因此，鼓励远洋捕捞是非常必要的。从捕捞许可制度方面来讲，可以放宽申请外海捕捞许可的限制。对于符合远洋作业的渔船，可以不受广东、广西、海南三省的地域限制，准许远洋捕捞。对于渔船条件不符，但又愿意去远洋捕捞的渔民，可以给予政策扶持，帮助其改良渔船达到要求后，再发放捕捞许可证。同时，可支持地理位置优越的海南等省份建造大吨位、现代化的捕捞渔船，从总体上增强远洋捕捞能力。

6.强化捕捞许可的行政执法。

外国渔民随意进入我国南海区域作业，不仅扰乱南海渔业秩序，还造成了资源枯竭和环境污染，严重侵犯了我国主权和渔民利益。因此，强化捕捞许可的行政执法，对未获许可、随意进入南海区域捕捞作业的外国渔民严格执法是非常重要的。

我国目前承担起南海行政执法任务的是南海区渔政局，而在南海海域巡逻管理、护渔护航的主要是中国渔政311船、中国渔政310船等渔政船，渔政310船现已改装成海景3210船。这些渔政船在捍卫我国主权、维护海洋权益及保护渔民利益方面起到了重大作用。但目前我国南海海域仍存在大量外国渔民肆意捕捞的情形。因此，应加大对南海渔政的装备建设，增加大型渔政船的数量，使有效的渔政管理覆盖整个南海海域。这样才能有效地对未获许可的外国渔民严格执法。

综上所述，南海涉外侵权中捕捞权的保护具有特殊性，相关法律规定并没有对其进行特殊保护，因此需要对许可证法律制度进行创新。而该制度的创新还在探讨阶段，要真正做到促进南海渔业资源的可持续发展，保护渔民利益，维护南海主权，仍需要不懈的努力。

参考文献

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[2]海南发展外海捕捞面临三大瓶颈[N].海南日报，2012-9-12.

[3]麦日立等.南海诸岛海域渔业捕捞现状及发展建议[J].福建水产，2012(4):344.

[4]冯颂斌.南海争端对我国南海资源开发的影响[D].暨南大学,2007.

[5]车斌，熊涛.南海争端对我国南海渔业的影响和对策[J].农业现代化研究，2009(4):417.

[6]王秀英.海洋资源共同开发法律分析——兼谈中日东海共同开发构想[J].广西社会科学，2008(11)：77.

[7]刘新山,等.论捕捞业法律制度和政策问题[J].中国渔业经济，2011(6)：25.

[8]田茂兴，李桂芝.论我国渔业权制度的建立[J].齐鲁渔业，2006(6):36.

Innovation of Fishing License System in the Infringement

Concerning Foreign Countries in the South China Sea