区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估分析

綦良群，阚 锴

（哈尔滨理工大学a．管理学院；b．马克思主义学院，哈尔滨150080）

引 言

随着全球价值链体系的不断完善和发展，各国越来越重视推动装备制造业与生产性服务业互动融合发展占领国际竞争至高点。传统的“重制造，轻服务”布局往往忽视对产业资源的需求，使产业结构、组织、布局与产业资源之间不相符，同时生产性服务业由于知识的高度外溢性使得边际成本较低，人员流动、网络效应或者专利保护等使得技术扩散有很高的外部性。因此，政府通过制定发展规划或产业政策等手段突破技术、人才、资金等资源限制条件，改变定势思维，打破技术依赖。例如，1999年美国通过《金融服务现代化法》，标志着美国金融企业可以参与装备制造业在内的重工业中的经营管理；1999年日本通过《振兴装备制造业基础技术基本法》，推行制造业与服务业产业融合的快速发展。随着中国逐步推进经济发展战略转型，政府通过制定和实施了多项新的产业经济政策，这些强制性和激励性的政策构成了中国战略性企业政策管理体系的重要组成部分。对于政策实施后产生的效果分析，成为当前中国开展产业政策制定、调整、完善的重要手段和必要的信息来源。

从既有的文献来看，直接研究“两业”互动融合政策评估的相关性文章并不多。陈俊荣、李志远（2014）以欠发达地区老工业基地装备制造业的发展战略为研究对象，提出了强化和激励欠发达地区装备制造业的政策建议［1］。李士梅、程宇（2014）利用工业产品销售率说明装备制造业转型升级困难原因，从人才、科技、股权结构阐述了国有装备制造业转变发展方式的政策选择［2］。楚明钦（2013）从政策资源投入角度分析了中国装备制造业与生产性服务业融合度低的原因，并提出促进“两业”融合的政策建议［3］。赵晶晶（2012）从政策效果标准、效应标准角度分析了区域产业政策的有效性对国家层面政策实施路径研究［4］。张万强（2013）从财政政策角度分析了促进装备制造业提升竞争力的必要性和作用机制［5］。Heiko Gebauer（2009）认为通过扩展服务业，媒介市场及全球化战略的管理政策，瑞士装备制造业企业在全球竞争中占有优势［6］。李博、韩增林（2013）从七个方面对辽宁沿海经济带的生产性服务业与制造业互动发展提出政策措施，并对产业结构优化提供了建议［7］。综上所述，目前中国对装备制造业与生产性服务业互动融合政策分析的研究仍存在明显不足，缺少从综合层面对“两业”互动融合政策评估角度进行的分析。

本文在现有文献研究的基础上，通过对区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估动因描述，进一步对“两业”互动融合政策评估体系进行系统整合分析，对“两业”互动融合政策评估体系的构建提供参考依据，不仅有利于两大产业的互动发展，而且有利于推动中国重点行业转型和调整。

一、装备制造业与生产性服务业互动融合作用及政策评估动因

（一）装备制造业与生产性服务业互动融合作用分析

装备制造业与生产性服务业融合各阶段的逻辑关系为：一方面，两大产业边界处的技术创新，技术扩散产生技术融合并引发产品融合；另一方面，市场需求进而促使新产品的市场供给，从而促进两大产业新产品的研发与生产，这种需求与供给的协同促使产业在市场层面融合。两大产业的技术融合、产品融合和市场融合从而进一步引发对组织的需求，形成两大产业管理及组织融合。区域装备制造业与生产性服务互动融合是在多种影响因素作用下产生的。一方面政策环境因素会对两大产业融合产生显著影响，由于全球经济一体化情况下，政策环境不仅决定了两大产业进入壁垒的高低，而且会影响两大产业的技术研发、产品实现和市场拓展；另一方面两大产业融合主要受竞争驱动、技术创新能力、市场需求以及管理能力等经济因素的影响；最后，作为技术和知识密集型产业，产业融合会受到技术因素的显著影响。政策环境因素是产业融合产生的前提或保障，是产业融合产生的必要条件。经济与技术因素是产业融合的实现的影响与条件。

（二）“两业”互动融合政策评估动因及体系

对区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估动因分析是政策管理的基础，为“两业”互动融合政策评估要素的界定与分析指明方向。本文从内在动因和外在动因两方面进行分析。

区域装备制造业及生产性服务业互动融合政策评估的内在动因是通过产业政策分析，判断政策变迁是否创造有效市场。新增长理论将制度内化为科技资源要素，制度变迁的动因是预期收益的增加或成本的降低。企业规模、经济活动的外在性、风险和交易费用是利润增加因素［8］，成本降低、技术创新、知识积累、政府权力的稳固是成本降低因素。“两业”互动融合归因于市场需求、竞争驱动和技术创新，政策变迁应该满足客户需求的改变，根据市场需要、环境容量，对资源配置状态进行调控优化。在全球价值链背景下，这种需要的改变引起市场结构创新，装备制造业产业升级要求制造业向“微笑曲线”的两端进行产业延伸，竞争环境的变化和客户需求的变化促使装备制造业寻求新的竞争优势实现配套服务性企业，区域生产性服务业向装备制造业内部不断渗透，促使技术壁垒逐渐消失，形成彼此依赖，共同发展的互动关系。由市场机制和政策机制共同形成新的环境，利用政策调节和市场需求，激励企业按照其自身的利益和效率进行自主创新发展是区域装备制造业及生产性服务业互动融合政策评估的基本出发点和主要动因。

区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估的外在动因是考察产业政策是否符合经济主体的外部性。产业政策倾斜的外部性造成区域产业经济发展的不均衡。一方面政策主体的偏好和有界理性、意识形态促使政策进入良性轨道快速优化市场。另一方面，政策可能沿着错误的路径下滑，甚至被锁定在某种无效率状态无法改变，资源配置多者可以在市场竞争中最大程度地获取收益，资源配置少者由于劣势无法与之抗衡，长此以往，不但严重挫伤区域经济发展积极性，还可能由于分配差距越来越大在某种程度上形成“马太效应”。通过放松管制来降低行业间的壁垒，加强行业间的竞争合作关系，在区域范围内合理布局及协调问题是政策评估在技术产业政策中的具体运用，具有政策评估的一般性。从中国区域装备制造业与生产性服务业互动融合来看，由于传统经济体制问题，政策进入壁垒具体表现为过多的行业审批准入、国家宏观调控的强制性和产业规制扩大化等方面：一方面造成区域装备制造业和生产性服务业产业竞争力不足，制约了市场竞争机制作用的发挥；另一方面较高的进入壁垒使产业融合缺少激励机制，在一定程度上阻碍了两大产业的发展。因此，为了消除对“两业”互动融合经济主体外部性的影响，政策评估的目的之一即在于衡量产业融合政策削弱产业经济主体外部性的程度。

从系统论的角度看，政策评估系统由评估主体、评估客体、评估目的、评估标准、评估内容构成基本要素。我们遵循邓恩（2002）政策评估的理论方法框架按照“政策投入—政策制定—政策输出—政策效果”的过程分析模式，政策评估活动涉及事前评估、事中评估、事后评估三个阶段［9］。本文的研究侧重对区域装备制造业及生产性服务业互动融合政策是否有效和价值主体是否满意，评估过程按照特定评估目的，确定内容和方法，对“两业”互动融合实施中的价值因素和事实因素进行分析。

二、“两业”互动融合政策评估目的及标准

（一）政策评估目的

区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估目的是政策评估设计中的关键内容，是“两业”互动融合政策评估的基础工作。确定政策评估目的能够有效避免评估与政策决策的分离，发现政策制定的缺陷，判断政策的优劣性以此决定是否予以实施；分析产业政策按期完成目标的可能性，是否有影响政策目标完成的不利因素发生；对政策方案的准确性以及政策的综合绩效及影响做出最终评价。具体的分析内容包括：

一是分析政策的必要性。政策的必要性评估主要是从价值主体的角度出发判断政策所产生的绩效满足价值主体需要的程度。对于区域装备制造业与生产性服务业而言，根本目的是以最少的成本投入获得其他资源要素的进入，预期效果的实现不仅仅要依靠市场的作用，还需要政府这只看得见的手的协调。特别是装备制造业是国民经济发展尤其是工业发展的基础，是制造业的核心组成部分，产业的发展特别需要在全球价值链中培育装备制造业基地，更显著地受到企业规模、行业集中度和企业所有制等产业因素的影响，因此政府的政策调节是十分必要的。

二是分析政策的可行性。政策制定的可行性评估主要是为政策的制定及实施提供依据，在任何区域装备制造业与生产性服务业产业政策启动之前都要进行充分的可行性论证，是为了明确下一步应该采取何种措施。政策环境和政策资源的条件对政策方案的预期效果是否达到政策目标的预测，这种预测由于评估主体及价值主体的客观性需要多个专家的综合判断才更加科学，并保障政策倾斜不会造成成本与收益失衡或者对资源的掠夺式开发引起非均衡经济格局。政策目标必须顺应市场发展规律，实现装备制造业与生产性服务业技术融合、产品融合和市场融合的集群效应，并且产生能够带动其他产业乃至整个社会发展的作用。

三是分析政策的有效性。对政策有效性的评估反映政策可量化的、易操作的，从分析政策绩效内容、分析政策偏差、分析政策有效率三方面考察。对政策客观绩效的评价是对政策执行过程的跟踪评估，通过政策结论的反馈及时有效地修正政策制定时对政策效果的评估结论；政策偏差的原因，突出地表现为政策环境和政策资源偏差。政策环境因素引起的偏差主要体现在两大产业进入壁垒的高低，技术研发影响程度、产品实现和市场拓展［10］。政策资源偏差由于政策执行中政策资源与预期目标所需要的资源在质量和数量上的偏差而造成的政策偏差；政策是否有效可以从配置效率、生产效率和动态效率分析政策效果的完成情况。对配置效率的判断体现在强制性的制度资源与诱导性的市场调节的相互作用，使整个融合系统的稳定性不断增加，进而促进区域产业系统整体效率的提高和资源的优化配置。对生产效率的有效判断，突出地体现为政策能在产业内部企业之间进行资源重置，在产业政策制定和实施过程中，由于装备制造业企业关联度大，通过充分合理处理相关产业信息才可以最大限度地提高产业政策效果。对动态效率的有效判断，体现为政策调节资本和劳动力等生产要素在区域间自由流动，从生产效率低的区域流向生产效率高的区域以实现其利益最大化，改善“马太效益”导致的区域差距，引导资本在各个地区间的重新配置，促进区域产业协调发展。

（二）“两业”互动融合政策评估标准

区域装备制造业与生产性服务业互动融合产业政策评估标准是对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，评估标准决定了评估结果是否科学、是否符合实际，是进行政策评估时应坚持和遵循的客观尺度和水准。

一是政策效果标准。制定并且执行区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策需要解决的两个基本问题：一是政策资源投入是怎样分配与使用的；二是政策执行中的各种资源投入与使用情况是否符合政策规划要求。也就是说政策效果是衡量资源投入的数量与分配使用情况，并很好地测量政策预算与实际成本的差距，政策效果的体现很大程度上要看是否有充足的资源投入。区域装备制造业与生产性服务业产业政策的制定和实施是为了加速产业融合效果的产生。政策效果的产生一方面是区域产业客观经济环境刺激的作用；另一方面则是区域产业政策资源投入的必然结果。

二是政策效应标准。区域装备制造业与生产性服务业互动融合产业政策的效应标准主要是用于衡量政策资源投入后取得的成果，通过比对政策的实际效果与规划的预期水平衡量产业政策目标完成的程度。政策效益标准与政策的可行性密切相关，因此政策效益标准包含多层次的含义：首先，“两业”互动融合政策的实际效果是在不考虑政策资源投入的前提下通过技术标准和方法过滤政策达到的实际效果。其次，需要高度重视产业政策预期实现的充分性，即要考察政策执行处理问题的程度是否达到政策设计的要求。一般通过两种方式衡量：在资源投入既定的情况下，衡量是否获得最大的政策效益；在政策效益既定的情况下，资源投入是否最小，成本是否最低。最后，产业政策效益不仅包括政策执行后的经济效益，还包含各种非经济成果。装备制造业与生产性服务业具有特殊的关联性和知识溢出效应，除显现的可测量的有形政策效果之外，还包括难以测量的潜在效果对产业融合的促进作用，在政策评估时需要度量和评价是由政策作用引起的还是由社会环境达到的状态。

三是政策效率标准。效率标准是政策评估中最重要及普遍的标准之一。鲍斯特（1978）认为效率标准包含两方面的内容：一是技术效率，即是否最小投入达到要求效率；二是经济效率，即政策是否达到最有效地资源配置。效率标准是与经济的可行性密切相关的，所谓政策效率就是政策效应、效果与资源投入的比值，衡量效率的标准就是投入与产出的关系和比例。区域装备制造业与生产性服务业互动融合机理显示政策效果的产生必然耗费一定人力成本、资源成本。效率标准关注的是每单位的资源使用究竟能产生多大效益，关心的是如何以最小的投入获得相同的政策效果，或者达到一定效益能否合理降低所需成本。效率的高低能够反映出区域产业政策布局内资源配置是否匹配，也能够反映出政策制定者的水平及能力。效益标准与效率标准既有联系也有区别的，因为有效率的政策执行途径不一定获得高收益，反之，一项高收益的政策也不一定能实现高效率。政策评估的目的就是要探寻效益与效率高度统一的途径。

三、“两业”互动融合政策评估内容

一是政策制定。区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策制定阶段的评估内容是对政策的一种带有预测性质的评估和对政策方案的界定。对于装备制造业企业而言一般区域经济结构有明确的产业目标，对产业政策制定的评估内容主要集中在政府对多重目标抵触下对区域资源的调配情况，产业互动环境需要的政策组织及人力资源要求是否具备，经济及技术条件是否成熟，有意识地将资源导向重点产业或者降低某些产业的资源成本，相对地提高其他产业的资源占有量，同时也是为实施政策做的精细化准备；其次是了解基本情况，找出项目优势、劣势及其核心竞争力，主要体现在对竞争力提升、技术创新、产业组织及结构的改善、价值链攀升的了解，政策评估分析政策制定是否达到比较优势的效果，以及政策调整对区域装备制造业与生产性服务业互动融合的促进作用。

二是政策执行。区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策执行中的评估内容反应政策在运行过程中的可行性、必要性、政策偏差影响以及政策目标完成情况。对区域产业互动融合过程中的客观绩效评判，评估结论主要对技术创新能力、产品实现能力、市场运营能力、管理能力和环境的全面评价与分析。政策偏差评估内容主要看政策是否推动资源优化配置，从而达到区域管制的放松，吸引各类社会技术、人才、资本和创新要素进入到区域中来。对已经执行的区域装备制造业产业集群政策，应进行再规划，调整由于市场环境和秩序不完善导致的生产性服务的交易成本高、交易效率较低难以适应装备制造业企业的现实问题，要以构建优势的市场竞争环境的政策为佳。

三是政策效果。区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策效果评估内容反应项目整体完成后对其作用效果进行的全面评价，是对政策有效性、政策实施后的综合绩效及影响。对于“两业”政策效果的检验主要是创新效应、竞争力效应、价值链效应、产业组织及产业结构效应，国际贸易效应、生态环境效应、竞争效应、就业效应、消费效应和区域经济效应等综合评价。为了避免这些影响因素超乎政策制定者原来的目标，必须更好地测定政策的整体效果的评估分析，政府通过产业政策调节倾向于选择产业中生产率更高的企业进行扶持，鼓励向一些产业或部门投资而不鼓励向其他产业或部门投资。政策评估内容反应资源是否实现了区域间协调和有效配置，打破传统区域产业布局模式，引导区域生产性服务业融入装备制造业生产各环节中，提升装备制造业向价值链高端攀升。

四、“两业”互动融合政策其他要素分析

（一）政策评估主体

在政策评估系统中，政策评估主体处于中心地位，发挥核心作用。Bailey（1995）认为政府的主要经济角色包括：资源配置、收入分配、管制和稳定。通常人们认定稳定和收入分配应当属于中央政府，而资源配置则主要属于地方政府的考虑范围。评估者的态度、经验、能力水平都会对整个评估系统产生影响。在区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估过程中，价值主体是所有企业及其政府，企业及政府在制定区域产业经济发展规划布局及目标时，成为客观规律的判断者。政策的实施效果不但受到法律等正式制度的规范和制约，另一方面由于部门政策和管理方式各异容易造成区域产业项目的资源浪费。区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估主体应通过沟通协调方式尽量减少将政府意志强加于企业。区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估中，需要由评估主体对政策属性满足主体需要进行判定，有其目的性及规律性，即政策是否能满足主体的价值标准，政策能否最大限度的满足有效需求，生产性服务的装备制造业能否满足个性化服务，促进结构调整，有效激发内需潜力，引领装备制造业向价值链高端提升。

（二）政策评估客体

区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估的客体指的政策满足主体价值需求进行判定过程的属性，其评估的内容是政策的可行性和合规律性。政策作为协调社会成员之间关系特别是利益关系的工具或手段，在政策的不同阶段，对客体的属性要求是不同的。首先，在分析、确定能否或应否对一项政策启动评估时，政策的“确定可评估性”是非常重要的，制定区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策的根本目的是判断满足产业互动融合发展集群需求，由于制造业及服务业相关政策区别于一般政策并没有普遍标准，因此对区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策过程的评估多数依靠专家主观判断，评价客体通常表现抽象化、概念化，由此可能造成价值主体不能从战略全局上把握政策发展方向。其次，确定评估客体的可行性对政策方案结果预测及政策制定的合理性是有指导意义的。但从策略上看，区域装备制造业与生产性服务业大部分涉及战略性、支柱性企业，相对评估难度大于其他行业，因此对评估对象的评估不仅要以现实执行中政策方案情况为重点，评估对象的选择应尽量有价值，能够满足预期目标的达成。评估的时机、评估所需的人、财、物等条件能满足评估的需求。政策评估结束后，产业政策执行取得的所有成果主要是对竞争力的提升及产业格局的调整，对政策要素的分析以客观评估为主，并根据形势重新修正对政策合规律性的评估结论。

（三）政策评估方法

从区域装备制造业与生产性服务业产业政策评估体系中可以看出，对区域装备制造业与生产性服务业产业政策的评估是一个多属性综合评价问题。评估方法的选择要将经济效益、社会效益和生态效益相结合。从数学的角度看，多属性综合评价是通过一定的数学模型或算法将多个评价指标值“合成”一个整体的综合评价值［11］。常见的多属性综合评价包括多目标线性加权和法、模糊评价法、主成分分析法、层次分析法等。评价方法需要根据信息的完备、政策目标完成度、政策完成时限和资源配置情况等客观因素进行选择，评价者根据某项政策的特点选择一种或者多种方法进行评估。根据前面的分析，政策评估指标体系一方面要考虑价值判断，一方面要依靠数量分析，因此，需要运用定性分析和定量分析相结合的方法明确各项指标充分反映政策的结果、成本、效益、效力等几个侧面，确保设计出完整的指标体系。

结 论

本文通过对区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估的理论研究与评估系统整体分析后，得出以下结论及建议：

一是装备制造业与生产性服务业的互动融合作用关系为：一方面，两大产业边界处的技术创新、技术扩散产生技术融合并引发产品融合。另一方面，市场需求进而促使新产品的市场供给，从而促进两大产业新产品的研发与生产。该互动作用受到政策环境、竞争驱动、技术创新能力、市场需求、管理能力、技术因素的共同影响。

二是区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估的两个动因：内在动因是通过产业政策分析，判断政策变迁是否创造有效市场；外在动因是考察产业政策是否符合经济主体的外部性。

三是通过区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估目的与标准的分析，归纳出“两业”互动融合政策评估目的：分析政策必要性、可行性、有效性；指出“两业”互动融合政策评估的效果、效应、效率三个标准。政策评估三个阶段内容：政策制定、政策执行以及政策效果。

四是本文对区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估要素进行系统阐述。总结出区域装备制造业与生产性服务业互动融合政策评估是一个较复杂的系统，政策评估的实现要依靠市场、政府、企业对政策的协调配合，从而为“两业”互动融合政策评估提供科学的理论基础。

［1］陈俊荣，李志远．欠发达地区老工业基地装备制造业的发展战略与政策设计［J］．产业经济，2014，（6）：46－50．

［2］李士梅，程宇．“再工业化”背景下国有装备制造企业转型的难点与对策［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2014，（6）：264－266．

［3］楚明钦．生产性服务业与装备制造业融合程度的国际比较——基于OECD投入产出表的分析［J］．国际经济探索，2014，（2）：52－63．

［4］赵晶晶．区域产业政策的制度基础、实施路径与效果测度研究［D］．天津：南开大学博士论文，2012．

［5］张万强．提升中国装备制造业市场竞争力的财政政策研究［D］．沈阳：辽宁大学博士论文，2013．

［6］GEBAUER H，FISCHER T，Fleisch E．Management Policies of Swiss Product－manufacturing Companies：Critical Factors in International Competition（Part 1）［C］／／Business Strategy Series，Vol．10Iss：3．Howard House：Emerald Group Publishing Limited，2009：111－120．

［7］李博，韩增林．辽宁沿海经济带生产性服务业与制造业互动发展研究［J］．海洋开发与管理，2013，（4）：95．

［8］刘玲利．科技资源配置理论与配置效率研究［D］．长春：吉林大学博士论文，2007：38－50．

［9］贠杰，杨诚虎．公共政策评估理论与方法［M］．北京：中国社会科学出版社，2006：52－54．

［10］蒋泰维，段姗，宁建荣．企业自主创新路径与政策环境互动的浙江模式研究［J］．中国软科学，2009，（6）：71－79，146．

［11］聂辉华，贾瑞雪．中国制造业企业生产率与资源误置［J］．世界经济，2011，（7）：27－42．