论公益诉讼的功能

吴英旗

（华北理工大学 文法学院，河北 唐山 063009）

人类为维护大多数人的利益而组成国家，并由国家的组织机关来执行维护公共利益的任务，在时代及环境的变迁下，维护公共利益之国家组织或者力有未逮，或者自己成为公共利益的加害人，于是公共利益的保护出现缺口，维护公共利益的议题开始受到重视。然而，除了“国家”之外，谁有资格代表“公共利益”？有哪些公共利益亟需保护？维护公共利益的手段会有哪些影响？这些问题均有探明之必要。

一、公益诉讼概述

谁有资格代表“公共利益”？亦即在“公益诉讼”上，何人具有“原告适格”的资格？由于传统的诉讼体系以保护"人民个别的权利或法律上的利益"而设计，而公益诉讼则是为了维护"公共利益"，因此公益诉讼属于“例外”的诉讼形态。在传统的诉讼中，起诉的原告必须其本身的权利或法律上的利益受到侵害前提，亦即起诉者必须具有诉的利益，才具有“原告适格”；相反，公益诉讼系就“无关自己权利或法律上利益”的资格起诉，突破传统诉讼上，原告必须具备诉讼利益始为合法之诉讼之“诉讼利益理论”；亦即传统诉讼与公益诉讼在“原告适格”出现完全相反的情况，前者须“自己权益受害”，而后者却须“与自己权益无关”。

有哪些公共利益亟须保护？这属于立法政策问题，由立法者视各种实际情况作出决定。如由于“环境品质”具有“公共”的性质，且环保问题在制度结构上具有“浓厚的科技背景、广泛的利益冲突、隔代平衡与国际关联”等四项特色，故而我国的立法者认为“环境保护”属于现在亟须保护的公共利益，而于各种环境保护法律（《环境保护法》、《水污染防治法》……等）建立了行政公益诉讼。

就维护公共利益为目的的诉讼制度所产生的影响方面，维护公共利益为目的的诉讼，在于突破传统“诉讼利益理论”，使立法者得针对特殊状况的公法争议事件，赋予人民得为维护公共利益的目的，就非关乎自己权利或法律上利益的事项，针对行政机关的违法行为，可提起行政公益诉讼。然而此种前瞻性的立法，所得适用的情形，毕竟属于例外，若运用不慎，可能导致人民滥用诉讼，有瘫痪行政机关与行政法院的危险。所以，通过建立公益诉讼的前置审查程序，能够发挥阻止滥诉的功能。

二、公益诉讼的功能

公益诉讼之建立必有其欲实现之目的与功能，就公益诉讼所可能发生之功能，应先有明确清楚之认知，在制度运作时，时时警惕，是否制度已偏离原有轨道而应有所修正。

（一）鼓励个人关心公益

公共利益是人民权利的延伸。人民权利以及公共利益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水准的反映，而公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体享有提起公益诉讼的权利，不仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过公益诉讼这一特定的诉讼制度显现一个国家对人民权利保护的程度。而从行政诉讼监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，公益诉讼就是民众透过司法制度和诉讼活动，参与社会管理，介入公共利益的维护。公益诉讼是代表公共利益提起的诉讼，而在“当事人适格理论”及“直接利害关系原则”的立法下，限制了民众提起公益诉讼，使长期关怀公共利益的个人或团体无法透过诉讼程序实现他们对于保护公共利益的热诚，导致人民对于公共事务采取漠不关心的态度，社会改革力量渐次消失。［1］如果建立适当的民众公益诉讼，使关怀社会公共利益的民众有参与的途径，使民众抒发关怀公益的理念及热忱，将有助于拓宽公共参与，激发草根力量。对于公益诉讼，原告往往必须付出庞大的时间、精力及金钱，即使胜诉，最终获得的赔偿往往很少，这种局面打击了人们提起公益诉讼的积极性，因此，给予一定程度的填补，有助于鼓励其实现利他的价值。

（二）促进制度改革及稳定社会

公益诉讼的一个重要理念就是制度改革。公益诉讼的发动主体一般都具有强烈的改变现行法律及其制度的意愿。由于公益诉讼为的是维护公共利益，公共利益遭受侵害的情事在很多领域发生，诸如平等权与反歧视案件、教育权案件、环境保护案件、消费者权利案件等等，因而公益案件可能在某个领域产生相当的影响。它的影响包括：平等与人权理念得到彰显、法律制度得到执行、政府职责得以落实、社会问题得到关注、有瑕疵的法律得以修改、公共政策与措施得以改进。公益诉讼制度虽引发各种各样的诉讼，但有效保障了公共利益和人民权利，将各种社会矛盾引导到依法解决之轨道，维护了社会的稳定。例如备受瞩目的黑人、印第安人受到种族歧视的问题，本来可能引发更多种族冲突，但由于公益律师不断就各种问题提起诉讼，人们的视野和精力主要集中在法庭的争论中，所以不但问题逐渐得到解决，黑人、印第安人的权利受到越来越好的保护，而且减少了社会的动荡。

（三）督促公务员依法行政

封闭的权力分立与制衡之设计使得公权系统呈现无限扩张的趋势，在运行效率逐渐低下的同时，各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了人民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理。基于这种认识，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量——私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。我们不应只看到法院通过司法程序来审查行政行为，而是在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。［2］公益诉讼的建立应是赋予民众“监督权力的权利”。公益诉讼系以行政机关之违法行为为对象，因此，当行政机关之行政行为违反法律规定而有侵害公共利益之情形，无论执法之公务人员系基于故意或对于法律认知错误或知识经验不足所导致，民众均得为维护公益而提起行政诉讼，以使得行政行为置于司法控制之下，在司法控制之压力下，将促使执法人员于执法之际，努力思考如何正确执行法律规定之行为，这就发生了督促公务员依法行政的功能。

（四）培育政府责任感

公益诉讼的背后往往隐藏着政府失职、权力部门或垄断行业执行公权力时存在的特权。在传统制度上，政府机关是公益的代表人，独占维护公共利益的职权，然而在种种复杂的因素下，政府失灵的情况时有发生。例如，在环境问题上，产生政府机关低度执行的原因有三：“一方面受到政府预算的限制，仅有有限的财政、人员及专业的支援，而其所拥有的配备，相较于立法者所赋予之职责显得负担过重，导致实际执行量不足。二方面政府会因政治压力、官僚心态等因素而执行松散或意愿低落。三方面政府本身也可能是被管制对象而有利益冲突。”［3］而从环境以外的问题上，发生政府失灵的原因还可能包括“政治或经济利益的攫取”，执行公务之各级公务人员亦可能因执行职务之便而有借势、借机攫取政治或经济利益情况而导致执法不力。对于这些政府失灵的现象，有些可藉由政府本身的改革来修正，但有些则是本质上的问题，因而在制度的回应上，就必须引入“权力制约”的概念，亦即朝向私部门力量的引入来思考，公益诉讼制度的设计，可藉由广大民众的监督来补充政府执行的缺失。可以对有越权倾向的公务人员产生阻止作用，鼓励公职人员的责任感，帮助执法机关防范对人民权利违反事件更加警觉。

［1］贺海仁．公益诉讼的新发展［M］．北京：中国社会科学出版社，2008．

［2］张艳蕊．民事公益诉讼制度研究［M］．北京：北京大学出版社，2007．

［3］叶俊荣．环境法上的公民诉讼：论制度引进的原意与现实的落差［J］．法学思维，2006，（1）：112－118．